社区治理社会化的实践路径与发展趋向.pdf
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1、书书书 收稿日期 基金项目 本文为 年度国家外国专家项目“基于城市社区分型的协作治理工具比较研究”()和河南省高校人文社会科学研究一般项目“党建引领中国式社会治理现代化耦合机制和实施路径研究”()的阶段性成果 作者简介 吴岚波(),男,河南信阳人,博士,河南大学地方治理研究中心副研究员、硕士生导师;原珂(),男,山西河津人,博士,对外经济贸易大学国家对外开放研究院副教授、硕士生导师,对外经济贸易大学“惠园优秀青年学者”,石河子大学法学院副院长(援疆)。年 月第 期(总第 期)学习论坛 社区治理社会化的实践路径与发展趋向吴岚波,原珂(河南大学 地方治理研究中心,河南 开封 ;对外经济贸易大学 国
2、家对外开放研究院,北京 )摘要 社区治理社会化作为医治社区行政化弊病的路径选择,愈发成为当下我国基层社会治理创新的共识。当前,我国社区治理社会化已形成“嵌入式”和“内生式”两种实践样态。基于结构过程的分析视角,“嵌入式”社区治理社会化依赖社会组织实现社区外部社会性要素的集聚,“内生式”社区治理社会化依赖社区组织实现社区内部社会性要素的盘活和整合。“嵌入式”社区治理社会化形成社会组织治理体系,“内生式”社区治理社会化形成社区组织治理体系。社区治理社会化的两种实践形态日渐耗散着现行社区治理结构与体系,带来了社区社会性资源内外区隔的困局,阻碍社区治理社会化制度优势的发挥。为打造共建共治共享的基层治理
3、新格局,社区治理社会化亟待探寻新的发展模式,推动从分治到融合的社区治理社会化的体系之变。社区治理社会化的融合样态旨在型塑整体性治理体系,深化和拓展居民自治,更好地将社区治理社会化制度优势转化为治理效能。关键词 社区行政化;社区治理社会化;社会组织;社区组织;共建共治共享 中图分类号 文献标识码 文章编号 ()党的二十大报告提出“健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能”和“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,这是新时代社会治理的新目标和新方向。社区治理作为国家治理和社会治理的根基,是当前加快推进市域社会治理现代化和提升市域社会治理能力的重要抓手。社区治理社会化作为变革传
4、统行政主导模式下政府大包大揽基层一切社会事务的创新方式,旨在通过推动基层社区治理社会化改革而形成社会有效参与的一种制度设计。尽管实践中社区治理社会化是多元治理主体在党和政府的引导下,多元要素协同、共生,共同参与社会公共事务的治理,共享发展成果的过程 ,但一个客观事实是,不同地区的社区治理社会化实践样态是多种多样的,多元要素协同与共生之愿景往往是难以实现的,反而时常出现不同治理主体排斥与冲突的困局 ,甚至割裂了社区既有治理体系和结构。对此,如何正确认识和评析社区治理社会化的具体样态,把握其发展趋势,更好发挥社区治理社会化在基层治理体系和治理能力现代化中的价值与功能,乃是本文力图探究并希翼突破的问
5、题。一、问题聚焦与研究进展党的十八届三中全会首次提出国家治理体系和治理能力现代化的战略部署,随后社会治理体系和治理能力现代化也被提上议事日程。在国家治理现代化进程中,政府施政离不开社会力量的参与与合作,这意味着现代、开放的国家与社会将在治理领域逐步融合。年 月,中共中央、国务院印发 关于加强和完善城乡社区治理的意见,明确要求推进社区、社会组织、社会工作“三社”联动,完善社区组织、发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系。年 月,党的十九大报告正式提出“社会治理社会化”的命题。此后,社区治理社会化、基层治理社会化成为政府和学术界持续关注的热点议题。年
6、月,中共中央、国务院印发 关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见,再次提出要提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平,并明确要求完善社会力量参与基层治理激励政策,创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的“五社”联动机制。年 月,党的二十大报告进一步提出“健全共建共治共享的社会治理制度”。由此可见,党和国家的官方表述发生了重要变化,从党的十九大之“社会治理社会化”命题到 年“基层治理社会化”命题,再到 年党的二十大之“社会治理制度”,这代表着社会化治理的重心在不断下沉,并越来越聚焦基层治理单元及制度建设。从根本上说,社区治理社会化是基层治理社会化的有效表征。社区治
7、理社会化是完善社区治理体系、提升社区治理能力的内在要求。既有关于社区治理社会化的研究成果,主要是从以下四种视角展开的。一是历史主义的视角,包括两种路径。一种路径基于理论发展脉络,注重揭示社区治理社会化理论来源及发展传承,即“管理治理社区治理社区治理社会化”的逻辑路径。如陈伟东等立足于制度分析与发展理论,认为居民需求、社会组织、社会资源、治理技术是构成社区治理社会化的核心要素,并根据这些要素间的相互关系提出社区治理社会化的运行机制 。另一种路径基于我国社区治理实际情境,行政化社区治理模式已经越来越无法适应现代社会发展需要,社区治理社会化是针对过度行政化社区治理模式的弊端寻求新的替代方案的选择,是
8、政府全面理解社区的重要性、引入社会力量,推动社区公共事务多主体合作治理的过程 。二是价值与功能主义的视角,强调社区治理社会化的多维度价值与功能。杨君认为,治理社会化不应只是一种技术治理,更应体现社会公平;不应只是当作一种政府管理体制,更应注重“参与式行动”治理;不应只注重治理社会化的机制创新,还应推进社区治理的重大理论创新 。三是国家与社会的视角,强调社区治理社会化对国家与社会关系模式的意义。徐选国等认为,基层治理的社会化逻辑在社区场域不断重构基层政府与基层社会之间的深层互动关系,促进国家与社会迈向深度的整合样态 。四是现实主义的视角,注重强调社区治理社会化的实施路径与支撑条件等。陈成文等认为
9、,要推进社区治理社会化,就必须坚持“人民至上”的社会化理念、建设“一核多元”的社会化组织体系、打造“五社联动”的社会化格局、构建灵活高效的社会化运行机制 。但整体来看,仍有一些不足。一是理论与实践的脱节。既有研究多从形而上的角度阐释社区治理社会化,却鲜有研究因地制宜结合实际考察社区治理社会化在实践领域的具体样态。二是既有研究惯于对社区治理社会化做简约处理。社区治理社会化虽是社会治理社会化的基础和端口,但也异常复杂,而现有研究缺乏从类型学视角对社区治理社会化进行更为精细的探究,故难以避免认知模糊及粗放的弊病。立足于社区治理社会化的实践情境,根据治理主体的不同把社区治理社会化细分为“嵌入式”社区治
10、理社会化和“内生式”社区治理社会化,论述不同样态的社区治理社会化的产生背景、运行过程及存在的问题,据此探寻社区治理社会化的第三条实践路径,这也是本文的创新之处。三是一些表述过于宏观或笼统,难以理解社区治理社会化的运行路径和发展趋势。为此,在现有文献的基础上,结合实证调研资料,论述社区治理社会化的实践样态,追踪不同类型社区治理社会化的结构与过程,并揭示社区治理社会化的发展趋势,希冀对此有更好的理解。学习论坛 年第 期二、行政化与社会化:社区治理空间的挤压与释放社区治理创新的关键是搭建行政权力、市场权力和社会权利平衡的关系模式,斩断传统模式下三者“中心边缘”结构的社会基础。理论上,恢复社会权利在社
11、区治理过程中的应有地位和功能,离不开社区居民自治系统的支撑。然而,实践中社区居民自治往往难以自主发生,需要具备一定的条件和要素,特别是挖掘和培育自治所需要的社会性要素。而扩大自治所需要的社会性要素,则将推进社区治理社会化进程,逐步改变社区治理机制与结构。本质上,这一过程旨在推动社区治理迈入新进程,使得社区治理从行政化阶段转向社会化阶段。(一)行政化与遭受挤压的社区治理空间从社区服务到社区建设再到社区治理,政府一直处在社区发展的中心位置,始终引领着社区变迁。这种状况与我国基层社会发展体制密切相关,社区建设是政府发起的一项行动,意在填补单位制解体后基层社会出现的管理和服务“真空”,加强基层行政管理
12、和巩固基层政权。潘小娟对我国社区行政化问题进行研究后认为,中国社区建设既是适应社会经济、政治发展到一定阶段的要求,又是政府强力推动的结果,因而它更多地依赖自上而下的向度展开,这种路径选择不可避免地推动社区行政化倾向的产生 。基层政府掌握着社区的权力和资源,具备吸纳居民委员会的基础,以最经济的方式把居民委员会作为其稳定基层社会的代言人,采取自上而下的行政化方式,引导居民群众遵守制度规范和建构体现政府意志的社会团结形式。居民委员会虽具有双重身份,代表社区和政府的双重利益,但现实条件尤其是政府掌握居民委员会的财权和事权,促使其在居民和政府之间还是理性地选择了后者,因而在行政化进程中,居民委员会具有一
13、定的主动性和积极性。长期以来,社区居民群众习惯于政府(居民委员会是政府在基层的代言人)管理社会(社区)事务,基于成本收益的权衡后,认为政府(社区)管理不需要自己承担管理成本对自身最有利,因而对政府逐渐产生了依赖性,自主管理能力日益丧失。社区行政化是我国传统社区管理体制存在的主要问题,它潜藏着制度风险和道德风险 。诸多研究证明,社区行政化会带来一系列的不良后果和弊端。一是降低社会回应性。治理机制行政化极易诱发社会向政府的信息输入系统堵塞,公共政策出现“凝闭”的状态 。该状态将加剧政府与社会的信息流动难度,使政府难以获取有效的民众需求,导致施政水平低下,更为严重的是,公众可能通过非正常的方式表达和
14、维护权益,从而引发社会冲突,威胁社会秩序和公共安全 。二是加剧基层政权建设的悖论。社区行政化的初衷是填补单位制解体后基层社会管理的真空地带,进而巩固基层政权建设。然而,行政化治理模式扩大了居民群众对基层政府的信任危机和认同危机,致使城市基层政府的合法性面临考验。三是居民委员会负担过重。基层政府向居民委员会“甩包袱”,即通过行政化机制把大量公共服务和社会事务转移到社区,导致居民委员会难以从大量事务性工作中脱身,组织和引导居民自治工作停滞不前。居民委员会负担“超重”,致使其承担的公共服务和社会事务等职能无法充分实现,进一步加剧了社区行政化的困境。四是社区活力不足。社区行政化模式下,居民自治被置换为
15、居民委员会自治,社区大量事务由居民委员会承接和落实,居民进入社区治理体系的动力小、意愿低,社区参与的象征性和表演性意味突出,社区活力有待激发。总之,社区行政化引发的种种弊病,根源在于行政化机制挤压和剥夺了社区治理空间。首先,在行政化模式下,政府是唯一治理主体,社会组织和社区社会组织等主体很难嵌入社区治理空间,受行政壁垒和政府能力有限等因素影响,政府无法快速精准地获取社会需求,导致回应性低。其次,政治权威和政府合法性建立在民众的高度信任和认同基础之上,但在行政化模式下,社区治理空间严重不足,政府与民众互动和对话的机会较少、渠道狭窄,一旦遭遇公共事件,政府往往成为矛盾的焦点和问题的旋涡,引发民众的
16、不满和反感,这种环境中的政府难以取信于民,并耗散政治认同和政府合法性的基础。再次,社区负担重是社区治理空间狭窄在社区工作层面的显现。居民社区治理社会化的实践路径与发展趋向委员会包揽社区大小事务,严重超出正常的工作量,减负增效势在必行。社区负担重的一个重要原因是居民委员会不懂得挖掘自治空间,更很少尝试引导居民通过邻里互助、公益服务等途径回应社区需求,尤其是引导居民履行社区责任、自我供给服务、改变居民委员会“超级保姆”的困局等,以便把居民委员会工作人员从纷繁复杂的个性化社区服务中解脱出来。最后,社区活力不足是治理空间狭窄的直接表征。社区治理空间缺乏,居民社区参与渠道狭窄,社区大小活动全部需要接受居
17、民委员会安排和委派,居民的自主性和主动性空间不足。居民是社区最重要的主体,当居民自主性和主动性意愿低下时,社区通常难以摆脱活力不足的境地。(二)社会化与社区治理空间的释放单位制解体后,国家选取了行政化机制管理基层社会。学术界的不断反思,在某种程度上加快了政府对社区行政化弊端的认知速度,政府随后做出“去行政化”改革的取向。大致来看,各地推行的去行政化改革模式主要有以下几种方式:通过分割组织功能,厘清组织边界而建立的“居站分离”模式;通过制度建设,出台权力清单而建立的“行政准入”模式;通过权力重组和结构优化而建立的“撤街强社”模式;通过赋权社会组织而建立的“三社”联动模式。这些改革和探索在某种程度
18、上缓解了行政化的弊病,但同样引发了新的难题。社区去行政化改革在实践中产生了居民委员会要么被边缘化,要么再度行政化,制度化交易成本增加和居民参与不足等一系列困境 ,实现居民自治的目标任重道远。社区去行政化改革的关键在于挖掘和释放居民委员会长期被行政化所抑制的社会性要素,重建和再造居民委员会“行政性”与“社会性”双重属性和双重角色之间的平衡,进而实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动 。原有的行政化模式无法适应社区发展所面临的新环境和新形势,社区治理需要从行政化迈入社会化,实现社区治理的现代转向。自社区治理的命题提出后,社区治理社会化就迎来了新的发展机会,呈现出一些共性特征。一是社区治理机制
19、的创新。社区治理社会化拓展了社区治理机制,破除了单一行政化的运行模式,通过建立社会工作体系和引入社区社会工作机制等途径,建构了社区行政工作体系与社区社会工作体系共生、双赢以及社区行政工作机制与社区社会工作机制互动互联互补的治理格局。社区行政事务和社区社会事务由不同的工作体系和机制进行区分和应对,提升社区工作的精准度和效益。二是社区治理结构的优化。政府向社会分权,为后者创造广阔的生长和发育空间。政府开放资源和平台,培育体制外的力量和主体,优化社会组织的发展环境。政府加大制度供给,创新政府购买社会服务机制,把社会组织纳入承接主体,为社会组织进入社区治理结构扫清障碍。基层政府、社区组织和社会组织成为
20、社区治理的基本力量,三者在互惠互利互动的过程中优化社区治理结构,夯实了社区共治格局。三是社会资源的开发和利用。社区治理是资源共享和利益互动的过程,行政化模式下社区治理资源来自政府配置的公共资金和物质。政府资源有限和社会资源无限意味着社区治理需要开发和利用社会资源,摆脱传统时期资源来源渠道的单一性。在社区治理社会化情境下,居民委员会通过争取政府购买服务的项目资金,链接驻区单位、市场企业和服务对象等资源,并借助公益募捐或基金会等途径拓展社区资源来源渠道,推动社区治理资源的多元化和社会化 。社区治理社会化促进社会资源流向社区,推动政府资源与社会资源的整合。社区治理社会化重在唤醒社区治理的社会性要素,
21、扩大社区治理的社会基础和优化社区主体的社会关系。社区治理社会化采取新的机制和方法凝聚社会需求,提升了政府的回应性和施政水平,加强政府和社会互动。良性的政社互动和政社合作推进社区治理空间进一步释放和拓展,逐步搭建共建共治共享的基层社会治理格局。一是治理主体多元化,拓展了社区共建空间。政府作为社区治理的唯一主体已经终结,社区组织进入社区治理结构,社区组织引导居民参与社区治理日益制度化和规范化,社区治理实现了由政府主导转向社会组织嵌入合作共建格局,实现社区治理的共建目标。二是治理方式协作化,拓展了社学习论坛 年第 期区共治空间。破除传统时期单一的自上而下管理方式,在政府内部形成跨部门合作式治理方式,
22、在政府外部形成跨界合作与反科层化共治机制。治理方式从单一的行政化转向行政化与社会化方式的协同,实现了社区治理的共治目标。三是治理成效多赢化,拓展了社区共享空间。社区治理社会化增进了各主体之间的良性互动,进而提升各主体的共享感和获得感 ,社区治理的多元主体能够从治理社会化进程中获取收益,满足自身的需求,实现社区治理的共享目标。综上可知,社区治理社会化促进基层社会管理与居民自治的深度结合,促进了基层社会管理的话语体系从“管控”转向“自治”,统合了基层社会治理中秩序与民主两种价值,释放了社区治理的广阔空间。三、嵌入抑或内生:社区治理社会化的双重路径社区治理社会化理念很快运用到基层治理实践场域。政社互
23、动、政社合作、“三社”联动等工作进展顺利,社区治理的社会化因子显著提升。具体来说,国内社区治理社会化的常规做法是培育或孵化社会工作服务机构(社会组织),引导社会工作服务机构进入社区治理结构,并成为社区治理主体,参与多元共建共治 。这种做法的突出特征是社会工作服务机构嵌入社区,因而被称为“嵌入式”社区治理社会化。“嵌入式”社区治理社会化有利于社区外部社会力量参与社区治理,但是忽视了社区本土资源的开发和利用。社区治理的根基在于社区内部资源的开发和力量的凝聚。作为对嵌入式社区治理社会化模式的反思,湖北武汉等地创新社区治理社会化路径,注重社区内部社会性要素的开发、利用、重组和集聚,开创了“内生式”社会
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