中国乡村治理创新的区域差异.pdf
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1、书书书 年第 期(第 卷)华 南 农 业 大 学 学 报(社 会 科 学 版)()收稿日期:基金项目:国家社会科学基金一般项目()作者简介:杜鹏(),男,湖北荆门人,南开大学周恩来政府管理学院副教授,主要研究方向为农村社会学与基层治理。:中国乡村治理创新的区域差异杜鹏(南开大学 周恩来政府管理学院,天津 )摘要:中国东部乡村和中西部乡村存在着经济社会发展程度的差异,这影响了乡村治理创新的方向和路径,由此产生治理创新的区域差异。东部乡村的治理内容超越了村庄的消化能力,推动了治理单元上移,并形成了行政化和市场化的治理路径;中西部乡村面对的主要问题是要素流失带来的生产生活秩序失调,治理单元下移是有效
2、的治理创新方向,且需要发掘社会动员的治理意义。因此,乡村治理创新应在治理目标和治理手段适配的条件下因地制宜回应不同区域的问题,尤其应重视中西部乡村在治理创新方面的主体性,探索乡村治理现代化的多元路径。关键词:治理创新;区域差异;乡村治理;治理现代化;治理单元中图分类号:文献标识码:文章编号:()中国乡村治理体系正处于现代化转型过程中,治理创新是推动乡村治理现代化的重要方式。在当前乡村治理创新的区域格局中,东部地区乡村治理涌现了较多的制度创新,且这些治理创新大量地扩散到了中西部地区。然而,这些治理创新在中西部地区普遍存在着水土不服、制度空转的情形,以至于当地基层干部戏称之为“墙上制度”。可见,乡
3、村治理现代化并不是治理创新的平面扩散过程。事实上,中国乡村社会不仅地域广阔,而且发展条件、发展阶段不同,存在着显著的区域差异。其中,东部发达地区农村具有利益密集的典型特征,涌现出丰富多样的乡村治理创新形式。在东部发达地区乡村治理创新画面的映照下,中西部地区的基层政府似乎主要是一个学习者和模仿者,然而,东部发达地区主导的治理创新扩散并不必然适配于中西部地区的乡村治理实践。东部发达地区和中西部地区的乡村治理创新存在着显著的区域差异,展现了乡村治理现代化的多元路径。为此,本文将立足东部与中西部地区乡村治理的实践情境,探究治理创新的分化逻辑,揭示东部与中西部乡村治理创新的地域差异。这不仅有助于精准定位
4、乡村治理现代化的实现方式,减少治理创新扩散中的形式主义,而且有助于从治理有效的角度反思乡村治理创新,以拓展对于治理创新的认知视野。一、治理创新的扩散限度与区域定位治理创新是实现乡村治理现代化的重要方式。地方政府是乡村治理创新的主体,乡村治理创新体现了地方政府回应乡村治理需求的努力。长期以来,中国学界聚焦于富有中国特色的“试点 推广”的政策扩散模式 ,这一模式强调中央主导和顶层设计,相对忽视了地方政府的自主创新。近年来,农业农村部和国家乡村振兴局联合征集全国乡村治理典型案例,强化了乡村治理创新的政策导向,基层涌现出来的大量创新现象引起学界的广泛关注。回顾相关研究文献,学界主要将乡村治理创新纳入“
5、政策创新”的范畴,并主要从创新机制与创新扩散这两个方面展开。一是治理创新机制研究。这方面研究主要聚焦于一项创新的模式、制度或政策的发生方式。乡村社会治理创新并不等同于制度和技术创新,并不存在统一的理想化治理模式 。王晓莉基于全国首批乡村治理典型案例的比较分析,认为当前的乡村治理创新体现了“三治”结合的鲜明特征,具有显著优势 。卢福营等认为,近年来乡村治理遭遇的碎片化困境突出了治理有效的创新取向,以实现乡村治理的系统性整合 。张新文针对执政党在乡村场域中关系边缘化和治理悬浮化的格局,提出建构以基层党组织为核心的“双向整合 理性嵌入”的群众路线新机制 。有研究者基于“乡政村治”的治理格局提出村民自
6、治重心下沉 、“回归自治”的治理创新路径,还有研究者从网格化管理 、数字乡村 等方面探讨了乡村治理创新的实践机制。这些研究总体上揭示了乡村治理创新的问题导向特征,体现了地方政府面对复杂变迁的治理形势及时反应和调整的能力,然而,也有研究者发现基层治理创新实践常常陷入命名式、标签式伪创新的内卷化困境 。二是治理创新扩散研究。在西方公共管理研究视野中,政策扩散可以被定义为一个政府的政策选择被其他政府的选择所影响 ,而政策创新和政策扩散在很多情况下其实是对同一个政府过程不同角度的观察 。在政策扩散的理论视野下,政策创新具有了一定的相对性。已有研究主要聚焦于乡村治理创新扩散的影响因素和微观过程。在分析创
7、新扩散的影响因素方面,卢福营认为,乡村治理创新的扩散主要受创新者的态度与权力、创新的内容与性质、创新扩散的方式与手段、创新扩散的环境与条件等因素影响 。定明捷等进一步从创新政策跟进者对创新举措在社会效用、个人效用、交易成本、沉淀成本等方面的相对优势评估分析创新扩散的生成机理 ;在分析创新扩散的过程方面,研究者致力于通过学习、适应、模仿等机制构造不同层级、不同区域之间的互动关系。王浦劬等提出了中国公共政策扩散的四种基本模式,即自上而下的层级扩散模式、自下而上的政策采纳和推广模式、区域和部门之间的扩散模式以及政策先进地区向政策跟进地区的扩散模式 。杨正喜从政策实验切入探讨中国乡村治理创新扩散的独特
8、政策过程,凸显了顶层设计和地方探索良性互动、有机结合的必要性 。不过,有研究者也已经发现政策创新扩散中的“孤岛”现象,且基于目标创新和工具创新的区分反思了地方政府创新扩散的适用性 。以上从治理创新的机制和治理创新的扩散两个维度勾勒了学界当下关于治理创新的研究进展。其中,前者展现了转型期乡村治理的生动实践,强调治理创新是一种嵌入社会基础和制度结构的机制创新。后者因囿于“政策扩散”的既有范式,忽视了政策创新本身的嵌入性,反而导致政策扩散对于政策创新的吸纳,这无形之中限制了对创新政策适用性的反思。创新政策的扩散效果主要取决于地方政府的意愿和成本之衡量。事实上,特定创新政策的嵌入性与扩散性在某种意义上
9、处于此消彼长的关系。政策创新的嵌入性越强,意味着此项创新政策的传播范围越小。当前研究者普遍预设创新政策本身的先进性,这实际上是将创新政策的有效性普世化、抽象化了,创新政策的实施因而成为一个自动化的机械过程。在这方面的典型表现是将东部发达地区创新的乡村治理模式作为先进经验推广至中西部农村,由此产生村庄和体制的错配 。由于中国工业化程度和城市化水平的差异,东部地区的乡村社会处于市场中心地带,人口和资源等要素的集聚极大地改变了当地乡村面貌。在城市辐射下,东部地区的乡村社会具有高流动性、高异质性的显著特征,这超出了传统乡村治理模式的应对能力范围,由此激发了乡村治理的创新。同时,当下中西部欠发达地区与东
10、部发达地区的差异被转化为不同发展阶段之别,进而预设了东部发达地区乡村治理模式在中西部农村的优越性和适用性。可见,在乡村治理创新扩散过程中,东部地区与中西部地区之间存在着显著的“位势差”,东部地区创新的政策、制度大量地向中西部地区扩散,这在一定程度上遮蔽了中西部地区地方政府治理创新的自主性,容易抑制后者的关注度。事实上,相对于东部地区乡村治理探索的现代模式,中西部地区的乡村治理的实践探索通第 期杜鹏:中国乡村治理创新的区域差异常被归为传统模式。为此,本文试图突破“政策扩散”的封闭框架和“传统 现代”的二元对立,将不同地区的治理创新机制纳入比较研究的视野,以包容性的视角探究乡村治理创新的实践逻辑,
11、以情境有效的标准反思乡村治理现代化进程中的治理创新探索。乡村治理模式的有效性是在具体治理情境中界定的。即使承认中西部乡村未来面对东部乡村治理场景的可能性,也不能就此否认当下客观存在的区域差异,进而天然地设定东部农村治理经验的普遍适用性。事实上,中西部乡村在实践中面对着自己特有的问题,且由此形成的治理创新同样具有一定的扩散价值。回顾乡村治理的历史演化过程,这方面最典型的是源于广西的村民自治制度创新,最终在国家推动下扩散为乡村治理的基本制度 。近年来,一些中西部地区在乡村治理实践中创新出来的制度因较好地回应了自身发展过程中的问题,引发了较多的关注,这为乡村治理创新差异的研究提供了现实的经验基础。在
12、这个意义上,研究视野需要深入治理创新的实践逻辑,从对于政策主体(主要是地方政府)的激励响应、目标选择和成本权衡等行为的关注转向对于治理创新的发生机制的关注。笔者认为,乡村治理创新是特定乡村社会结构与治理体制条件约束之下的机制创新,仅在机制创新所嵌入的治理场景和治理结构获得充分反思的条件下,才可能实现治理创新扩散的区域定位,真正避免治理创新扩散的形式主义。基于以上分析,本文将立足东部农村与中西部农村区域差异的视角分析乡村治理创新模式的分化逻辑,以揭示乡村治理现代化的多元路径。二、分析框架:乡村治理创新的方向与路径在“试点 推广”的政策创新模式下,中央主导着政策过程,地方政府主要是政策的采纳者、接
13、受者与推行者,政策创新因而是自上而下的过程。然而,“试点”经验并非凭空产生,在乡村治理领域,地方政府所处的一线治理场景是激发治理创新的丰沃土壤,由此凸显了地方政府作为治理创新主体的能动角色。面对具体的治理形势,地方政府的乡村治理创新主要遵循“目标 手段”逻辑,即如何以最有效的方式实现其治理目标,其中,目标定义了治理创新的方向,而手段则定义了治理创新的路径。衡量一项治理创新的有效性,不能仅着眼于目标的前瞻性或手段的先进性,而应综合考量目标与手段的匹配度。乡村治理创新方向是由治理内容决定的。乡村治理具有一线治理的显著特征,一线治理的紧迫性和灵活性放大了治理内容对于治理模式的影响,赋予乡村治理以“问
14、题导向”的特征。不同的治理问题直接引发治理目标的分化,进而影响了乡村治理创新的方向。东部发达地区和中西部地区的乡村社会存在着显著差异:在东部发达地区,工业化和城市化促进了城乡之间要素的流动与重组,而且其中相当一部分村庄承接了跨区域流动的劳动力,形成流动人口与本地人口混居、工业生产与日常生活交错的空间格局,治理内容异常复杂,治理事务非常密集;而中西部地区乡村社会的总体特征是人口流出,治理事务相对简单,乡村治理呈现出“维持型”特征 。可见,乡村社会形态的差异直接决定了区域乡村治理内容的差异,进而导致治理创新方向的差异。乡村治理创新的路径是由治理资源决定的。总体而言,处于治理体制末端的乡村治理面临着
15、比较显著的治理资源约束,呈现出权责利不匹配的格局,这赋予乡村治理以显著的策略主义的特征。策略主义是情境取向的,即根据治理资源的配置状况选择效果最优的治理技术。具体而言,华南农业大学学报(社会科学版)第 期需要说明的是,此处“传统”是在相对意义上界定的,是为了突出中西部农村依然保持的比较显著的农业社会底色,而这与高度城市化和工业化的东部发达地区乡村形成了比较鲜明的反差。策略主义与简约主义具有不同取向。简约治理虽然可视为策略主义在特定情境中的一种表现形式,然而简约主义秉持的治理成本最小化的原则却并不充分适用于策略主义。治理资源包含两个层面的意涵,即政府体制内部的资源和政府可调动的社会资源。在乡村治
16、理的治理资源配置方面,东部发达地区与中西部地区存在着显著差异:东部地区由于经济发达,地方政府具有相对充沛的财政能力,且市场力量滋养下的地方社会活力充足,治理资源相对丰富;而中西部地区的地方政府基本上是“吃饭财政”,地方社会的活力不足,治理资源相对稀缺。治理资源配置状况差异决定了地方政府在应对紧迫治理问题时的策略选择,进而导致乡村治理创新路径的分化。一般来说,作为能动主体,地方政府的治理创新是特定治理目标导向之下在特定资源约束条件之下的机制创新。面对的治理问题不同,约束条件不同,治理创新的形态必然存在差异。因此,乡村治理创新不是为了创新而创新,而应服务于乡村有效治理,面向有效治理的创新须兼顾治理
17、内容和治理资源的匹配。作为治理手段的创新,仅在其合乎治理内容特征的前提下,才具有现实意义。因此,创新方向和创新路径共同定义了创新机制。本文将着眼于创新方向与创新路径两个维度,探究乡村治理创新的区域差异,并在此基础上提炼不同区域乡村治理创新的实践机制。总体而言,东部发达地区乡村治理创新具有鲜明的行政取向,而中西部地区的乡村治理创新则以“找回自治”的形式重新发掘了群众动员的组织运作逻辑,其治理创新机制的差异集中体现在治理单元层次转换之差异。三、东部乡村治理的创新机制在本文中,东部地区主要指沿海发达地区,大致是以京津冀、长三角、珠三角为核心而形成的辐射区域。东部地区是中国工业化的先行者。自 世纪 年
18、代以来,东部地区利用改革开放的政策机会和相对优越的区位条件,迅速推进工业化和城市化。当地乡村社会深度卷入城市化浪潮,在事实上形成城乡一体化的发展格局,乡村治理内容主要是城市化进程中涌现的问题。(一)乡村治理创新的方向:治理单元上移乡村社会是乡村治理的社会基础,乡村社会性质直接定义了乡村治理内容。东部地区乡村社会的典型特征是深嵌入工业化和城市化体系,乡村治理创新主要围绕村庄空间治理、流动人口管理、集体经济发展和公共服务供给等四个相互关联的方面展开。这些治理内容通常超越了村级组织的应对能力,从而形塑了治理单元上移的治理创新方向。第一,乡村工业化主导了东部地区的乡村社会转型,深刻地塑造了村庄空间秩序
19、,凸显了空间治理的需要。改革开放以来,虽然东部地区乡村工业化的初始路径不同,但在进入 世纪以后普遍走上了集体向市场主体出让土地的开发模式。企业向集体支付厂房或土地租金,而集体协助维持企业的生产秩序。不过,由于早期发展进程中土地管理政策缺位和土地规划意识不足,乡村工业普遍具有“小散乱污”的空间特征,生产空间与生活空间的混杂产生大量外部性,例如噪音、垃圾、安全隐患等,直接影响乡村秩序。但是,这些治理问题难以在村庄内部解决,例如,其中涉及问题的鉴定需要具备专业资质的第三方,而空间规划还依赖超出村庄层次的更大范围的统筹。第二,东部地区的工业化历程吸引了大量的流动人口,产生了流动人口治理问题。根据 年第
20、七次全国人口普查数据,我国流动人口达到 万人,占全国人口的 。农民工是流动人口的重要组成部分。为了降低生活成本,缩短工作距离,大量农民工聚集在城中村或近郊乡村,东部发达地区乡村因而呈现出“过密化”和“混住化”的趋势。流动人口的涌入在一定程度稀释了原有村庄社会关系,抑制了熟人社会治理规则的有效性。而且,流动人口通常缺乏本地归属,难第 期杜鹏:中国乡村治理创新的区域差异 例如,珠三角地区是典型的“三来一补”的工业化模式,主要依靠外资,浙江是民营经济的发展模式,而苏南则是集体经济主导的模式。以形成对当地社会的长久生活预期,工具理性主导的流动逻辑难免冲击着流入地的基层社会秩序。因此,村庄虽然是流动人口
21、在东部地区集聚的基本单元,却无法独立承担流动人口管理的重任,地方政府不宜仅仅依照属地管理方式将治理责任压实到村庄。能否及时地、精确地掌握流动人口的状态,为流动人口提供基本的公共服务,直接考验当地政府的治理能力。第三,集体经济发展孕育了集体福利分配的治理问题。城市扩张和产业发展提高了土地价值,推动了土地的非农使用。由于东部地区的工业化起步较早,村组集体在事实上参与土地开发,并分享了丰厚的土地增值收益,这是集体经济收入的主要来源。东部发达地区不少村庄都有比较可观的集体经济收入,尤其以珠三角地区、长三角地区最为典型。源于土地开发的集体经济收入提高了集体成员的福利保障水平,形成了以集体为基本单位的公共
22、服务供给的体系。村委会可类比为一个“小政府”,承担了大量琐碎、庞杂的治理事务。无论是农民对“细水长流”的集体福利的依赖心理,还是村庄公共服务供给的需要,都催生了集体资产持续增值的政治压力,集体收益的分配成为村庄秩序的潜在不稳定因素。第四,公共服务是当地乡村治理的基本内容。由于工业化起步早,东部地区农民早至 世纪 年代便开启了非农化过程,农民与土地的生产性关系逐渐剥离,基层组织的工作重心主要转向日常公共服务。此外,随着流动人口增加以及应对流动人口治理思路转变,流动人口逐渐成为公共服务的重要对象,这意味着村庄治理需要突破集体成员的范围,建立更具有包容性和普遍性的公共服务体系。随着公共服务事项膨胀,
23、如何提高公共服务的规模效应和开放程度,是当地地方政府在乡村治理中的重要关切。可见,东部发达地区的乡村治理内容具有事务性、混杂性、流动性等特征,并超越了村庄这一基本治理单元的承载能力。能否有效应对密集的治理事务、混杂拥挤的空间格局和开放流动社会是东部地区地方政府面临的基本考验。当然,东部地区面临的上述问题或有显著程度之差异,例如,相对于珠三角地区而言,长三角地区的乡村工业发展程度相对较低,基于政府统筹规划的工业集中布局限制了村组集体分享土地资本化收益的空间,地租经济相对较弱。但是,东部地区的乡村治理普遍出现了溢出村庄的治理创新取向。随着东部乡村卷入密集的城乡交互过程,乡村治理单元层次的扩展构成了
24、当地乡村治理创新的基本方向。(二)乡村治理创新的路径:行政化与市场化东部地区属于发达地区,在工业化和市场化力量的影响下,乡村治理资源比较丰富,有助于缓解村庄作为治理体制末端面临的结构性约束。为了扩展村庄治理单元的层次,有效应对其面对的治理问题,东部地区乡村治理在实践中形成了行政化与市场化的治理创新路径。具体而言,东部地区乡村治理资源包括了地方政府可直接支配的财政资源和利益密集的地方社会中孕育出来的社会资源两个层面。首先,东部地区地方政府的财政能力为科层体系扩张奠定了基础。较高的工业化水平促进了产业和人口的集聚,保障了地方政府的财政收入。面对复杂的乡村治理形势,地方政府倾向于依靠财政支持强化乡村
25、治理的制度依赖,基本思路是扩张科层体制,将科层运作逻辑延伸到乡村社会之中,依托正式科层体制的条线分工架构应对治理问题。结合东部地区乡村治理创新的经验来看,主要表现在如下两个方面:一是村级组织的行政化。由于村民自治体制难以应对复杂、流动的乡村社会,因此,村庄治理内容的变化引发基层组织形态的改变,基层组织日益成为基层政府的代理人。村干部的收入主要是“财政工资”而非“集体补贴”,村干部的工作方式是“坐班制”,而在长三角地区,村干部甚至出现“流官化”趋势,即村主职干部不再限定于本村村民的身份,而是可以在乡镇范围内流动。与此相应,村干部的条线分工固化,权责关系明确。村干部队伍总体稳定,且形成了诸如后备干
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