1921年华盛顿会议筹备阶段的英国决策与英美外交博弈.pdf
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1、2023 年 9 月鲁东大学学报(哲学社会科学版)Sep.2023第 40 卷第 5 期Ludong University Journal(Philosophy and Social Sciences Edition)Vol.40,No.5 收稿日期:2023-05-20 作者简介:李书剑(1986),男,黑龙江齐齐哈尔人,南京大学历史学院、中国南海研究协同创新中心博士研究生。第一次世界大战后,英国势力遭到削弱,各殖民地人民纷纷要求独立,掀起民族解放运动,本土与自治领之间的矛盾也日益加剧,旧有的殖民体系渐趋瓦解。为挽救颓势,1926 年,英国被迫承认自治领在内政外交方面获得独立。自治领与宗主国
2、以“共同忠于(英国)国王”而组成英联邦,双方权利平等,互不隶属。1931 年,英国议会通过威斯敏斯特法案,批准上述决议,确定各英属自治领都获得完全独立的主权,大英帝国名存实亡,英联邦正式形成。Doi:10.20063/ki.CN37-1452/C.2023.05.0071 19 92 21 1 年年华华盛盛顿顿会会议议筹筹备备阶阶段段的的英英国国决决策策与与英英美美外外交交博博弈弈李 书 剑(南京大学 历史学院,中国南海研究协同创新中心,南京 210023)摘 要:英国在第一次世界大战之后的外交战略以欧洲为重点,远东太平洋地区在其战略排序中位置靠后,面对美日在该地区的崛起,英国并不想通过武力争
3、夺地区利益,而是将外交方式作为英国在远东太平洋地区的行动首选。英国外交部在华盛顿会议之前的战略研判一方面认为美日两国的崛起将挤占英国在该地区的战略空间,另一方面又未能充分重视这种战略趋势,而是希望通过对日绥靖与对美妥协的方式维持英国在该地区的战略利益。英国在经过一系列权衡取舍后,决定以英美日三方协定来替代英日同盟。在美国酝酿召开华盛顿会议之际,英国就对美国施加外交影响,并且围绕华盛顿会议的召开和筹备的主导权问题,英美展开了三个回合的激烈外交博弈。最终在美国坚持下,英国选择了妥协,将华盛顿会议的召开与筹备主导权让与美国。关键词:华盛顿会议;权力转移;英美外交博弈;英日同盟 中图分类号:K712.
4、52 文献标志码:A 文章编号:1673-8039(2023)05-0045-09 一、华盛顿会议召开的历史背景 以第二次工业革命为标志,世界权力的重心开始向远东太平洋地区转移。英国虽然在相当长的时间段内依旧保持了全球性霸权国的地位,但是随着第一次世界大战的爆发,越来越难以从容地保持自己的全球霸权。一战期间担任英国海军大臣的温斯顿丘吉尔(Winston Churchill)认为“第一次世界大战的结束使英国的地位上升到了她前所未有的最高点”11,同时,他也坦然承认,“因债务与税收而低头认输的英国,只能肩负重担沉重而缓慢地前行战争的危险并没有离开世界,原有的对抗在休眠,新对抗的鼓声已在耳边敲响”1
5、397-401。战后英国外交的优先顺序基本可以分为三个层次:第一,对德问题处于英国外交政策优先位置,英国在保证英法协调的基础上,既想抑制德国的重新武装,又避免过分压榨德国而使得欧陆的权势倒向法国;第二,英国担心俄国问题与随之而来的中东问题,与此同时,还要保证一条贯穿西、中、东欧-土耳其-印度的战略大通道的畅通;第三,维持远东太平洋地区的战略稳定与既得利益,主要是保证不发生针对英国殖民地、自治领与势力范围的军事冲突与战争。对于英国而言,一战后另一个重要的变化来自英国本土与海外自治领,即后来的英联邦之间的关系,由于一战的爆发进一步推动了澳大利亚、加拿大、新西兰等自治领要求独立自主的诉求,首要地体现
6、在它们与美国等国家的对外事务上的独立自主性增强,这使得英国与这些主要自治领之间的关系日趋复杂紧张,之间的关系超出了一般意义的内政而带有了一定程度的外交性质,这也使得远东太平洋问题对于英国而言较之前更趋复杂。但即便如此,对于英国而言,远东太平洋问题的外交优先程度还是远不及前述第一及第二两个层次的外交54目标重要。丘吉尔在他的第一次世界大战回忆录的最后一卷关于战后问题的论述中,几乎没有提到过远东太平洋问题,这或是一个侧面论据。在远东及太平洋地区,作为崛起国的美国和日本都坚信谁拥有了海权,谁就会在崛起的道路上一帆风顺,谁就会取英国而代之的基本逻辑。美日两国源于对英国的效仿以及对马汉的海权论的推崇而重
7、视本国的海军建设,同时,由于太平洋过于巨大的面积和美日两国在一战期间把握住了绝佳的战略机遇期,以及两国尽可能地避免直接挑战英国的海权及其英国在远东地区的既得利益,从而使得美日两国在海权崛起的初期异常顺利。然而,随着美日在一战期间的进一步崛起和扩张,一个显著的国际格局趋势出现了:美日在远东及太平洋地区的崛起势必会导致和英国在海上发生正面冲突,英国、日本和美国在该地区的矛盾随着英国霸权护持战略的实施和美日崛起进程加快而展现出结构性的矛盾特征。在这一期间,不满意巴黎和会上被老欧洲国家排挤的美国,准备召集海上强国和太平洋地区的主要利益攸关国家在华盛顿召开会议,以期重构远东太平洋地区的国际秩序和国际格局
8、。一战后美日两个崛起国想要获得更大的权力优势地位,尤其是海权优势,这一诉求与英国的全球利益产生了结构性矛盾。在这种情况下,三国并没有诉诸武力,而是通过华盛顿会议等一系列多边国际会议与双边外交进行协调。目前国内学界对于华盛顿会议的研究主要集中于中国与华盛顿会议的关系研究与互相影响方面,国外的研究则主要集中于会议本身,两者都缺乏对会议之前英国的战略制定与英美之间的外交战略,以及围绕会议召开的外交博弈细致研究。本文通过对华盛顿会议前英国的外交战略制定以及英美两国围绕会议召开采取的外交行动进行研究,丰富了对英国在通盘考虑远东太平洋地区的战略地位、战略规划和外交策略制定方面的认识,以及英美作为守成国和崛
9、起国之间的带有权力转移特征的外交博弈的特点,从而为今天中国所面临的当下“百年未有之大变局”提供了有益的历史镜鉴。同时本文认为在权力转移进程中,无论对于守成国还是崛起国,外交方式都更优于战争,相对于战争,外交方式更有利于崛起国;守成国必然会在外交上采取强硬态度和策略,面对守成国的外交压力,崛起国可以采取坚守立场、针锋相对、斗而不破的外交策略以应对这种压力。二、英国在华盛顿会议前的外交研判与方针制定 在 20 世纪上半叶,太平洋问题经年累月地被广泛讨论。当时的人们曾尝试过对其范围进行精确定义:从最广泛的意义上说,它可以延伸到涉及太平洋沿岸国家或在该海洋岛屿上拥有领土或经济利益的所有国家的所有问题;
10、从狭义和普遍被各国所认同的意义上说,它是远东问题的同义词,用英国外交家朱尔典(John Newell Jordan)爵士的话来说,可以简单地定义为“日本对华政策”。无论如何,很明显,就华盛顿会议的目的而言,其范围可以被认为是介于两个极端之间的某一点,并可以恰当地描述为限于日本对中国和太平洋政策所产生的问题2。英国认为太平洋问题主要包括两个问题:一个是日本对华政策问题,就英国而言,它涉及已经到期的英日同盟的未来的问题,即该同盟是否可能续签的问题;另一个就是关于太平洋的控制权问题,它的核心则是各有关大国在该区域的海军力量分配的问题。英国关注英日同盟问题的一个重要原因是基于对远东太平洋地区自治领的重
11、要关切。1921年 2 月,加拿大总理就英日同盟的未来这一问题向英 国 首 相 大 卫 劳 合-乔 治(David LloydGeorge)提出了正式的意见。他指出:英日之间的同盟关系在条约到期时应该被新的其他方案所替代,否则英日之间的秘密关系将使得美国在太平洋地区感到危险,这将对加拿大的国家安全与利益造成不必要的威胁,所以应该终止英日同盟,同时他还希望立即召开一次太平洋国家会议。英国驻西伯利亚高级专员蓝浦生(Miles WedderburnLampson)专门就此事向国内提交了一份备忘录,提醒英国外交部和内阁:加拿大政府决心在 1922年 6 月召开内阁会议之前试探美国人的态度。同时,加拿大
12、当地媒体已经讨论美国、加拿大、澳大利亚和新西兰之间达成有关太平洋安全问题协议的可能性。很明显,如果内阁不立即采取行动消除加拿大对日本海军扩张所产生的恐惧,就可能64鲁东大学学报(哲学社会科学版)2023 年第 5 期参见马建标谣言与外交 华盛顿会议前“鲁案直接交涉”初探(历史研究2008 年第 4 期)、马建标民族主义旗号下的多方政争:华盛顿会议期间的国民外交运动(历史研究2012 年第 5 期)、王立新华盛顿体系与中国国民革命:二十年代中美关系新探(历史研究2001 年第 2 期)。采取行动与美国单独签订安全保证协议,这种对帝国的离心之举不仅是对英国帝国体制的潜在危害,也将影响到英国在远东太
13、平洋地区的整体利益3。虽然英国从均势外交的角度考虑过英日同盟的未来,但是自治领的态度促使英国从帝国角度与远东太平洋的整体角度重新考虑英日同盟的未来,其本质是防止加拿大等自治领对替代性政策的迫切需求,以及未来太平洋安全框架的主导权问题。6 月28 日,英国外交大臣乔治寇松(GeorgeCurzon)在外交部会见了美国驻英大使乔治哈维(George Harvey),会谈的主要议题是英日同盟的未来走向。寇松向哈维解释,英国近期一直在同自治领讨论这一议题,不久后召开的帝国会议将正式对此事作出决定。寇松请哈维放心,英国和自治领在讨论这个问题的时候都顾及了美国的利益,没有人希望以一种可能疏远美国或引起麻烦
14、的形式续签(英日同盟)协议。英国使用外交辞令向美国表达:如果决定续签协议,协议越符合美国的利益和愿望越好4;潜台词则为:如果达不到这一点就不会续签英日同盟条约。就当时的状况而言,帝国会议的绝大多数代表认为,促成英日同盟续签的情况已经不复存在,但是英日同盟本身作为稳定太平洋地区和平与秩序的机制是有正面意义的。原因在于,当初这一同盟是为了对付一个强大的、涵盖整个亚洲北部和东部的俄国而建立的,同时英日同盟的巩固也因应了俄德同盟的加强,从这个角度讲,如果这样的危险再次来临,那么英日同盟就有维护太平洋和平的义务。寇松希望哈维了解,英日同盟的条款中有限制英国在美日发生冲突的时候站在美国对立面的内容。这一点
15、美国的外交部门当然知道,但是在美国国内,却有相当多的舆论认为美日冲突不可避免,英日同盟会在这种冲突发生时令英国站在日本一边来与美国敌对。为此,寇松强调美国舆论的担心并无必要,他紧接着表示,目前为止,时任美国总统沃伦哈定(Warren Harding)和国务卿查尔斯休斯(Charles Hughes)都没有正式地就这一问题和英国政府交换意见。寇松希望哈维可以确认美国的官方立场。哈维对此的回应是,美国之所以没有官方表态,是因为讨论英日同盟这件事的主动权不在美国一边,美国并不想主动提及此事,一旦英国政府就此事正式同美国交换意见,美国已经做好了随时回应的准备4。最后,寇松提到了海军问题:“美国正在从大
16、西洋上撤出它的舰队,因为它确信英国不会在那里对美国构成威胁,而美国的海军未来将集中在太平洋上,这意味着太平洋将迅速成为世界政治的中心和枢纽,它将在决定未来命运方面发挥巨大作用。”4寇松含蓄地建议英美日三方就太平洋地区的海军以及其他问题进行讨论,哈维毫不犹豫地回答说,他认为没有什么比有关国家之间就这一广阔领域展开讨论更好的了,他相信,如果英国提出这样一项建议,美国政府将不会提出反对意见。在 7 月份左右,英国得知日本并没有准备在华盛顿会议上讨论英日同盟问题,于是英国枢密院议长亚瑟贝尔福(Arthur James Balfour)在帝国会议上指出,英国支持日本的立场,也不打算在华盛顿会议上讨论这一
17、问题5;不过,英国也做好了另一种心理准备,即美国在华盛顿会议上通过一种新的美英日三国间安排来代替英日同盟条约。英国的底线在于,如果不得不在华盛顿会议上讨论英日同盟问题,那么必须将讨论限制在英美日三国之间,不能允许其他受邀国参与6。英国还打算如果在华盛顿会议前没有解决巴拿马运河通行费的问题,那么就在会议上继续讨论,以此作为和美国谈判的筹码。离华盛顿会议召开不到一个月,即 10 月 20日,英国外交部撰写了一份重要的报告,比较全面系统地梳理了日本、美国以及中国对华盛顿会议的态度,以及分析三国在华盛顿会议上的主要诉求和方略,最后提出了英国的外交应对以及对 20个可能将要讨论的议题的纲要说明7。这份报
18、告可以视为英国对华盛顿会议的一个总体评估和外交应对方针。报告认为远东太平洋问题主要由日本对华政策和太平洋地区控制权这两大问题组成。在日本成为远东地区的关键政治因素之前,英国的经济利益和海军力量的至高无上地位一直没有受到挑战。然而,虽然英国在经济方面依然处于领先地位,但在防御方面的情况已经发生改变,使英国在远东太平洋海域无法维持足够的海军力量。这份报告不同于内阁的主流观点,它认为英日同盟对于英国而言极为重要,甚至英国应该续签该同盟条约,因为它不能冒日本公开敌视自己的风险。同时,报告认为日本因地理与资源的不利地位从而必然施行扩张主义的战略,而它741921 年华盛顿会议筹备阶段的英国决策与英美外交
19、博弈的主要战略方向就是中国,日本会通过军事侵略和经济渗透两种手段保持其在中国大陆的战略优势。因此,日本参加华盛顿会议的最大目的就是保证自己在中国的利益扩张不受侵害。报告认为,如果能满足日本的这一要求,日本就会同意其他大部分的会议议题;反之,日本则会破坏这次会议。由此看出,在英日同盟问题上,英国内部有不同的声音,但是外交部并不强烈地要求内阁二选一,因为其不认为日本对于自己有即时的威胁,所以报告建议将对日绥靖政策列为英国的优先选项,即无论英日同盟的最终结果是什么,对日绥靖都是更为稳妥的战略选项。在对美国的研判上,报告认为,从 1898 年美国占领菲律宾一直到一战结束,美国在远东地区主要的利益皆为经
20、济利益,目前美国日益感受到日本在中国的扩张会危及其在远东的经济利益。同时,美日关于加州日本移民问题的冲突矛盾也加强了两国的对抗性。因此,美国一方面在会议上会更加关注中国山东问题,因为这将影响美国的在华利益;另一方面,美国又会适可而止,以免刺激日本从而导致会议的彻底失败。报告据此判断,美国会为了会议的成功尽可能避免任何不利于达成协议的议题7。英国外交部在报告中颇为看不起美国的外交政策,称其为“并没有完全脱离实际的商业本能”,概言之,英国认为美国的远东政策的全部目的都是经济利益,对领土或者其他目标并不感兴趣7。该报告对美国外交方略的评估并不完全准确,而这种偏颇的外交判断却有利于美国对华盛顿会议的外
21、交处置。就报告本身而言,撰写者并没有将美国视为潜在的战略敌人,也没有认为华盛顿会议是一场事关权力转移的关键性会议。报告并不认为这次会议将决定未来太平洋地区的国际秩序安排,也不认为自己的军事存在与经济利益将受到来自美日两国的根本性挑战。报告的这一结果跟美国国内的孤立主义、国际主义和务实的扩张主义思潮之间互相冲突、此起彼伏、争执不休有关。美国国内政治的生态在相当程度上干扰了英国外交部的判断,造成了其一定程度的外交误判。报告在分析了美日中三国的基本情况之后,提出英国在华盛顿会议上需要实现三个外交目标:第一,维持远东太平洋地区的和平,即保证没有国家在该地区和英国发生军事冲突;第二,保证英国自治领和殖民
22、地的安全;第三,保障英国的经济利益,并且通过争取与他国的平等机会而促进英国企业的扩张。此外,报告认为远东太平洋问题由三个不同的方面 种族、政治和经济 组成,同时,这三个因素是密切相关的,在处理任何一个特定问题时都不可能总是把它们分开。其中,报告认为问题的主要和基本性质是种族问题,政治和经济方面虽然重要,但实际上同根本的种族问题相比只是次要的7。其进一步推论:虽然种族至上主义没有成为紧迫问题的危险,但是,在为英国未来的政策奠定基础时忽视它的潜在危险是不明智的。种族冲突虽然尚未达到严重的程度,但已经表现在对加拿大、澳大利亚和美国的排斥政策中,尽管这主要基于经济原因。报告同时也承认用上述方法制定英国
23、在远东太平洋地区政策的大致轮廓也许很简单,但并不意味着每一个议题都适合在国际会议上讨论或有利可图,一次会议不可能解决所有问题,英国应该更加聚焦最重要的战略问题,报告就此提出了两点最为重要的议题:一个是英美日三边协定,另一个是太平洋海军协定。这两个政策目标的主要参与者都是英美日三国。换言之,在华盛顿会议之前,英国就已经计划用一个新的三边协定来代替即将到期的英日同盟了。同时指出,这种替代性的协定不应该在会议上决定,应将会议作为一个提供三国接洽机会的平台,从而在三国间进行;并且,根据英国对美国的一贯了解,新的三方协定不会具有军事同盟性质,因为这不是美国的外交原则。因此,英日同盟中的军事条款也无法延长
24、。此外,报告认为应该确保会议的成功召开并达成一系列协定。如果会议失败,政治气氛将会无限地恶化,虽然目前各国外交目标之间的冲突在某种程度上被掩盖了,但会议的失败将使英国处于和美日公开和毫不掩饰的敌对状态。换言之,英国至少在华盛顿会议召开前就已经在远东太平洋的地缘战略格局中,强烈地意识到美日崛起对自身霸权的正面挑战和整个太平洋地区地缘政治格局必将被改写的趋势。这份报告的前后判断并不一致,其可能的原因是英国外交决策层的分歧与政策制定过程中的犹豫:一方面英国预感到了华盛顿会议对自身霸权的挑战;另一方面,英国又认为即使存在挑战,也不会根本性地伤害英国的全球霸权地位,因而重新安排远东太平洋地区的地缘政治格
25、局和国际秩序是英国可以接受的。因84鲁东大学学报(哲学社会科学版)2023 年第 5 期此,英国外交部的应对态度并不是以武力或者以武力相威胁,或者是采用彰显权力的方式来维护自身霸权,而是做好了接受现实,同美日两国分享远东太平洋地区权力的准备。报告从务实主义的外交原则出发,认为既然除了战争手段无法阻止美日的崛起,而战争手段对于英国而言成本高昂、收益不确定,那么接受两国在远东太平洋地区的崛起,接受自身可以“体面地”、部分地退出远东太平洋地区则成为了英国的最优选项。三、英美围绕筹备华盛顿会议所作的外交折冲 虽然华盛顿会议的召集方是美国,但由于美国在酝酿这次国际会议之际,英国也曾主动试探美国,甚至建议
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