中国乡村治理创新的区域差异.pdf

书书书 年第 期（第 卷）华 南 农 业 大 学 学 报（社 会 科 学 版）（）收稿日期：基金项目：国家社会科学基金一般项目（）作者简介：杜鹏（），男，湖北荆门人，南开大学周恩来政府管理学院副教授，主要研究方向为农村社会学与基层治理。：中国乡村治理创新的区域差异杜鹏（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 ）摘要：中国东部乡村和中西部乡村存在着经济社会发展程度的差异，这影响了乡村治理创新的方向和路径，由此产生治理创新的区域差异。东部乡村的治理内容超越了村庄的消化能力，推动了治理单元上移，并形成了行政化和市场化的治理路径；中西部乡村面对的主要问题是要素流失带来的生产生活秩序失调，治理单元下移是有效的治理创新方向，且需要发掘社会动员的治理意义。因此，乡村治理创新应在治理目标和治理手段适配的条件下因地制宜回应不同区域的问题，尤其应重视中西部乡村在治理创新方面的主体性，探索乡村治理现代化的多元路径。关键词：治理创新；区域差异；乡村治理；治理现代化；治理单元中图分类号：文献标识码：文章编号：（）中国乡村治理体系正处于现代化转型过程中，治理创新是推动乡村治理现代化的重要方式。在当前乡村治理创新的区域格局中，东部地区乡村治理涌现了较多的制度创新，且这些治理创新大量地扩散到了中西部地区。然而，这些治理创新在中西部地区普遍存在着水土不服、制度空转的情形，以至于当地基层干部戏称之为“墙上制度”。可见，乡村治理现代化并不是治理创新的平面扩散过程。事实上，中国乡村社会不仅地域广阔，而且发展条件、发展阶段不同，存在着显著的区域差异。其中，东部发达地区农村具有利益密集的典型特征，涌现出丰富多样的乡村治理创新形式。在东部发达地区乡村治理创新画面的映照下，中西部地区的基层政府似乎主要是一个学习者和模仿者，然而，东部发达地区主导的治理创新扩散并不必然适配于中西部地区的乡村治理实践。东部发达地区和中西部地区的乡村治理创新存在着显著的区域差异，展现了乡村治理现代化的多元路径。为此，本文将立足东部与中西部地区乡村治理的实践情境，探究治理创新的分化逻辑，揭示东部与中西部乡村治理创新的地域差异。这不仅有助于精准定位乡村治理现代化的实现方式，减少治理创新扩散中的形式主义，而且有助于从治理有效的角度反思乡村治理创新，以拓展对于治理创新的认知视野。一、治理创新的扩散限度与区域定位治理创新是实现乡村治理现代化的重要方式。地方政府是乡村治理创新的主体，乡村治理创新体现了地方政府回应乡村治理需求的努力。长期以来，中国学界聚焦于富有中国特色的“试点 推广”的政策扩散模式 ，这一模式强调中央主导和顶层设计，相对忽视了地方政府的自主创新。近年来，农业农村部和国家乡村振兴局联合征集全国乡村治理典型案例，强化了乡村治理创新的政策导向，基层涌现出来的大量创新现象引起学界的广泛关注。回顾相关研究文献，学界主要将乡村治理创新纳入“政策创新”的范畴，并主要从创新机制与创新扩散这两个方面展开。一是治理创新机制研究。这方面研究主要聚焦于一项创新的模式、制度或政策的发生方式。乡村社会治理创新并不等同于制度和技术创新，并不存在统一的理想化治理模式 。王晓莉基于全国首批乡村治理典型案例的比较分析，认为当前的乡村治理创新体现了“三治”结合的鲜明特征，具有显著优势 。卢福营等认为，近年来乡村治理遭遇的碎片化困境突出了治理有效的创新取向，以实现乡村治理的系统性整合 。张新文针对执政党在乡村场域中关系边缘化和治理悬浮化的格局，提出建构以基层党组织为核心的“双向整合 理性嵌入”的群众路线新机制 。有研究者基于“乡政村治”的治理格局提出村民自治重心下沉 、“回归自治”的治理创新路径，还有研究者从网格化管理 、数字乡村 等方面探讨了乡村治理创新的实践机制。这些研究总体上揭示了乡村治理创新的问题导向特征，体现了地方政府面对复杂变迁的治理形势及时反应和调整的能力，然而，也有研究者发现基层治理创新实践常常陷入命名式、标签式伪创新的内卷化困境 。二是治理创新扩散研究。在西方公共管理研究视野中，政策扩散可以被定义为一个政府的政策选择被其他政府的选择所影响 ，而政策创新和政策扩散在很多情况下其实是对同一个政府过程不同角度的观察 。在政策扩散的理论视野下，政策创新具有了一定的相对性。已有研究主要聚焦于乡村治理创新扩散的影响因素和微观过程。在分析创新扩散的影响因素方面，卢福营认为，乡村治理创新的扩散主要受创新者的态度与权力、创新的内容与性质、创新扩散的方式与手段、创新扩散的环境与条件等因素影响 。定明捷等进一步从创新政策跟进者对创新举措在社会效用、个人效用、交易成本、沉淀成本等方面的相对优势评估分析创新扩散的生成机理 ；在分析创新扩散的过程方面，研究者致力于通过学习、适应、模仿等机制构造不同层级、不同区域之间的互动关系。王浦劬等提出了中国公共政策扩散的四种基本模式，即自上而下的层级扩散模式、自下而上的政策采纳和推广模式、区域和部门之间的扩散模式以及政策先进地区向政策跟进地区的扩散模式 。杨正喜从政策实验切入探讨中国乡村治理创新扩散的独特政策过程，凸显了顶层设计和地方探索良性互动、有机结合的必要性 。不过，有研究者也已经发现政策创新扩散中的“孤岛”现象，且基于目标创新和工具创新的区分反思了地方政府创新扩散的适用性 。以上从治理创新的机制和治理创新的扩散两个维度勾勒了学界当下关于治理创新的研究进展。其中，前者展现了转型期乡村治理的生动实践，强调治理创新是一种嵌入社会基础和制度结构的机制创新。后者因囿于“政策扩散”的既有范式，忽视了政策创新本身的嵌入性，反而导致政策扩散对于政策创新的吸纳，这无形之中限制了对创新政策适用性的反思。创新政策的扩散效果主要取决于地方政府的意愿和成本之衡量。事实上，特定创新政策的嵌入性与扩散性在某种意义上处于此消彼长的关系。政策创新的嵌入性越强，意味着此项创新政策的传播范围越小。当前研究者普遍预设创新政策本身的先进性，这实际上是将创新政策的有效性普世化、抽象化了，创新政策的实施因而成为一个自动化的机械过程。在这方面的典型表现是将东部发达地区创新的乡村治理模式作为先进经验推广至中西部农村，由此产生村庄和体制的错配 。由于中国工业化程度和城市化水平的差异，东部地区的乡村社会处于市场中心地带，人口和资源等要素的集聚极大地改变了当地乡村面貌。在城市辐射下，东部地区的乡村社会具有高流动性、高异质性的显著特征，这超出了传统乡村治理模式的应对能力范围，由此激发了乡村治理的创新。同时，当下中西部欠发达地区与东部发达地区的差异被转化为不同发展阶段之别，进而预设了东部发达地区乡村治理模式在中西部农村的优越性和适用性。可见，在乡村治理创新扩散过程中，东部地区与中西部地区之间存在着显著的“位势差”，东部地区创新的政策、制度大量地向中西部地区扩散，这在一定程度上遮蔽了中西部地区地方政府治理创新的自主性，容易抑制后者的关注度。事实上，相对于东部地区乡村治理探索的现代模式，中西部地区的乡村治理的实践探索通第 期杜鹏：中国乡村治理创新的区域差异常被归为传统模式。为此，本文试图突破“政策扩散”的封闭框架和“传统 现代”的二元对立，将不同地区的治理创新机制纳入比较研究的视野，以包容性的视角探究乡村治理创新的实践逻辑，以情境有效的标准反思乡村治理现代化进程中的治理创新探索。乡村治理模式的有效性是在具体治理情境中界定的。即使承认中西部乡村未来面对东部乡村治理场景的可能性，也不能就此否认当下客观存在的区域差异，进而天然地设定东部农村治理经验的普遍适用性。事实上，中西部乡村在实践中面对着自己特有的问题，且由此形成的治理创新同样具有一定的扩散价值。回顾乡村治理的历史演化过程，这方面最典型的是源于广西的村民自治制度创新，最终在国家推动下扩散为乡村治理的基本制度 。近年来，一些中西部地区在乡村治理实践中创新出来的制度因较好地回应了自身发展过程中的问题，引发了较多的关注，这为乡村治理创新差异的研究提供了现实的经验基础。在这个意义上，研究视野需要深入治理创新的实践逻辑，从对于政策主体（主要是地方政府）的激励响应、目标选择和成本权衡等行为的关注转向对于治理创新的发生机制的关注。笔者认为，乡村治理创新是特定乡村社会结构与治理体制条件约束之下的机制创新，仅在机制创新所嵌入的治理场景和治理结构获得充分反思的条件下，才可能实现治理创新扩散的区域定位，真正避免治理创新扩散的形式主义。基于以上分析，本文将立足东部农村与中西部农村区域差异的视角分析乡村治理创新模式的分化逻辑，以揭示乡村治理现代化的多元路径。二、分析框架：乡村治理创新的方向与路径在“试点 推广”的政策创新模式下，中央主导着政策过程，地方政府主要是政策的采纳者、接受者与推行者，政策创新因而是自上而下的过程。然而，“试点”经验并非凭空产生，在乡村治理领域，地方政府所处的一线治理场景是激发治理创新的丰沃土壤，由此凸显了地方政府作为治理创新主体的能动角色。面对具体的治理形势，地方政府的乡村治理创新主要遵循“目标 手段”逻辑，即如何以最有效的方式实现其治理目标，其中，目标定义了治理创新的方向，而手段则定义了治理创新的路径。衡量一项治理创新的有效性，不能仅着眼于目标的前瞻性或手段的先进性，而应综合考量目标与手段的匹配度。乡村治理创新方向是由治理内容决定的。乡村治理具有一线治理的显著特征，一线治理的紧迫性和灵活性放大了治理内容对于治理模式的影响，赋予乡村治理以“问题导向”的特征。不同的治理问题直接引发治理目标的分化，进而影响了乡村治理创新的方向。东部发达地区和中西部地区的乡村社会存在着显著差异：在东部发达地区，工业化和城市化促进了城乡之间要素的流动与重组，而且其中相当一部分村庄承接了跨区域流动的劳动力，形成流动人口与本地人口混居、工业生产与日常生活交错的空间格局，治理内容异常复杂，治理事务非常密集；而中西部地区乡村社会的总体特征是人口流出，治理事务相对简单，乡村治理呈现出“维持型”特征 。可见，乡村社会形态的差异直接决定了区域乡村治理内容的差异，进而导致治理创新方向的差异。乡村治理创新的路径是由治理资源决定的。总体而言，处于治理体制末端的乡村治理面临着比较显著的治理资源约束，呈现出权责利不匹配的格局，这赋予乡村治理以显著的策略主义的特征。策略主义是情境取向的，即根据治理资源的配置状况选择效果最优的治理技术。具体而言，华南农业大学学报（社会科学版）第 期需要说明的是，此处“传统”是在相对意义上界定的，是为了突出中西部农村依然保持的比较显著的农业社会底色，而这与高度城市化和工业化的东部发达地区乡村形成了比较鲜明的反差。策略主义与简约主义具有不同取向。简约治理虽然可视为策略主义在特定情境中的一种表现形式，然而简约主义秉持的治理成本最小化的原则却并不充分适用于策略主义。治理资源包含两个层面的意涵，即政府体制内部的资源和政府可调动的社会资源。在乡村治理的治理资源配置方面，东部发达地区与中西部地区存在着显著差异：东部地区由于经济发达，地方政府具有相对充沛的财政能力，且市场力量滋养下的地方社会活力充足，治理资源相对丰富；而中西部地区的地方政府基本上是“吃饭财政”，地方社会的活力不足，治理资源相对稀缺。治理资源配置状况差异决定了地方政府在应对紧迫治理问题时的策略选择，进而导致乡村治理创新路径的分化。一般来说，作为能动主体，地方政府的治理创新是特定治理目标导向之下在特定资源约束条件之下的机制创新。面对的治理问题不同，约束条件不同，治理创新的形态必然存在差异。因此，乡村治理创新不是为了创新而创新，而应服务于乡村有效治理，面向有效治理的创新须兼顾治理内容和治理资源的匹配。作为治理手段的创新，仅在其合乎治理内容特征的前提下，才具有现实意义。因此，创新方向和创新路径共同定义了创新机制。本文将着眼于创新方向与创新路径两个维度，探究乡村治理创新的区域差异，并在此基础上提炼不同区域乡村治理创新的实践机制。总体而言，东部发达地区乡村治理创新具有鲜明的行政取向，而中西部地区的乡村治理创新则以“找回自治”的形式重新发掘了群众动员的组织运作逻辑，其治理创新机制的差异集中体现在治理单元层次转换之差异。三、东部乡村治理的创新机制在本文中，东部地区主要指沿海发达地区，大致是以京津冀、长三角、珠三角为核心而形成的辐射区域。东部地区是中国工业化的先行者。自 世纪 年代以来，东部地区利用改革开放的政策机会和相对优越的区位条件，迅速推进工业化和城市化。当地乡村社会深度卷入城市化浪潮，在事实上形成城乡一体化的发展格局，乡村治理内容主要是城市化进程中涌现的问题。（一）乡村治理创新的方向：治理单元上移乡村社会是乡村治理的社会基础，乡村社会性质直接定义了乡村治理内容。东部地区乡村社会的典型特征是深嵌入工业化和城市化体系，乡村治理创新主要围绕村庄空间治理、流动人口管理、集体经济发展和公共服务供给等四个相互关联的方面展开。这些治理内容通常超越了村级组织的应对能力，从而形塑了治理单元上移的治理创新方向。第一，乡村工业化主导了东部地区的乡村社会转型，深刻地塑造了村庄空间秩序，凸显了空间治理的需要。改革开放以来，虽然东部地区乡村工业化的初始路径不同，但在进入 世纪以后普遍走上了集体向市场主体出让土地的开发模式。企业向集体支付厂房或土地租金，而集体协助维持企业的生产秩序。不过，由于早期发展进程中土地管理政策缺位和土地规划意识不足，乡村工业普遍具有“小散乱污”的空间特征，生产空间与生活空间的混杂产生大量外部性，例如噪音、垃圾、安全隐患等，直接影响乡村秩序。但是，这些治理问题难以在村庄内部解决，例如，其中涉及问题的鉴定需要具备专业资质的第三方，而空间规划还依赖超出村庄层次的更大范围的统筹。第二，东部地区的工业化历程吸引了大量的流动人口，产生了流动人口治理问题。根据 年第七次全国人口普查数据，我国流动人口达到 万人，占全国人口的 。农民工是流动人口的重要组成部分。为了降低生活成本，缩短工作距离，大量农民工聚集在城中村或近郊乡村，东部发达地区乡村因而呈现出“过密化”和“混住化”的趋势。流动人口的涌入在一定程度稀释了原有村庄社会关系，抑制了熟人社会治理规则的有效性。而且，流动人口通常缺乏本地归属，难第 期杜鹏：中国乡村治理创新的区域差异 例如，珠三角地区是典型的“三来一补”的工业化模式，主要依靠外资，浙江是民营经济的发展模式，而苏南则是集体经济主导的模式。以形成对当地社会的长久生活预期，工具理性主导的流动逻辑难免冲击着流入地的基层社会秩序。因此，村庄虽然是流动人口在东部地区集聚的基本单元，却无法独立承担流动人口管理的重任，地方政府不宜仅仅依照属地管理方式将治理责任压实到村庄。能否及时地、精确地掌握流动人口的状态，为流动人口提供基本的公共服务，直接考验当地政府的治理能力。第三，集体经济发展孕育了集体福利分配的治理问题。城市扩张和产业发展提高了土地价值，推动了土地的非农使用。由于东部地区的工业化起步较早，村组集体在事实上参与土地开发，并分享了丰厚的土地增值收益，这是集体经济收入的主要来源。东部发达地区不少村庄都有比较可观的集体经济收入，尤其以珠三角地区、长三角地区最为典型。源于土地开发的集体经济收入提高了集体成员的福利保障水平，形成了以集体为基本单位的公共服务供给的体系。村委会可类比为一个“小政府”，承担了大量琐碎、庞杂的治理事务。无论是农民对“细水长流”的集体福利的依赖心理，还是村庄公共服务供给的需要，都催生了集体资产持续增值的政治压力，集体收益的分配成为村庄秩序的潜在不稳定因素。第四，公共服务是当地乡村治理的基本内容。由于工业化起步早，东部地区农民早至 世纪 年代便开启了非农化过程，农民与土地的生产性关系逐渐剥离，基层组织的工作重心主要转向日常公共服务。此外，随着流动人口增加以及应对流动人口治理思路转变，流动人口逐渐成为公共服务的重要对象，这意味着村庄治理需要突破集体成员的范围，建立更具有包容性和普遍性的公共服务体系。随着公共服务事项膨胀，如何提高公共服务的规模效应和开放程度，是当地地方政府在乡村治理中的重要关切。可见，东部发达地区的乡村治理内容具有事务性、混杂性、流动性等特征，并超越了村庄这一基本治理单元的承载能力。能否有效应对密集的治理事务、混杂拥挤的空间格局和开放流动社会是东部地区地方政府面临的基本考验。当然，东部地区面临的上述问题或有显著程度之差异，例如，相对于珠三角地区而言，长三角地区的乡村工业发展程度相对较低，基于政府统筹规划的工业集中布局限制了村组集体分享土地资本化收益的空间，地租经济相对较弱。但是，东部地区的乡村治理普遍出现了溢出村庄的治理创新取向。随着东部乡村卷入密集的城乡交互过程，乡村治理单元层次的扩展构成了当地乡村治理创新的基本方向。（二）乡村治理创新的路径：行政化与市场化东部地区属于发达地区，在工业化和市场化力量的影响下，乡村治理资源比较丰富，有助于缓解村庄作为治理体制末端面临的结构性约束。为了扩展村庄治理单元的层次，有效应对其面对的治理问题，东部地区乡村治理在实践中形成了行政化与市场化的治理创新路径。具体而言，东部地区乡村治理资源包括了地方政府可直接支配的财政资源和利益密集的地方社会中孕育出来的社会资源两个层面。首先，东部地区地方政府的财政能力为科层体系扩张奠定了基础。较高的工业化水平促进了产业和人口的集聚，保障了地方政府的财政收入。面对复杂的乡村治理形势，地方政府倾向于依靠财政支持强化乡村治理的制度依赖，基本思路是扩张科层体制，将科层运作逻辑延伸到乡村社会之中，依托正式科层体制的条线分工架构应对治理问题。结合东部地区乡村治理创新的经验来看，主要表现在如下两个方面：一是村级组织的行政化。由于村民自治体制难以应对复杂、流动的乡村社会，因此，村庄治理内容的变化引发基层组织形态的改变，基层组织日益成为基层政府的代理人。村干部的收入主要是“财政工资”而非“集体补贴”，村干部的工作方式是“坐班制”，而在长三角地区，村干部甚至出现“流官化”趋势，即村主职干部不再限定于本村村民的身份，而是可以在乡镇范围内流动。与此相应，村干部的条线分工固化，权责关系明确。村干部队伍总体稳定，且形成了诸如后备干部等干部培华南农业大学学报（社会科学版）第 期养方式。行政化的村级组织不仅抑制了村庄内部的政治波动，而且强化了自上而下的制度激励，村级组织在事实上成为正式科层治理体系的末端，突破了“乡政村治”的格局。村级组织的行政化进一步打通了乡村之间的关联，从体制设计的层面提高了基层政府回应复杂事项的能力。二是网格化治理体系的探索。由于村庄中大量的治理内容超越了基层组织的应对和消化能力，地方政府除了推进村级组织行政化之外，通常引入网格化治理的方式，以“网格”为基础重塑乡村治理体系。以苏州为例，苏州市的网格化管理 年开始推行，最初的目标是维护市容市貌，网格员当时被称之为“数字城管”，城管局是牵头部门。但是，由于网格员在基层发现、上报的事务具有综合性，涉及较多的条条部门和属地单位，年苏州市改革网格系统，撤销城管局，成立社会综合治理局，将城管、网格、安监和环保等部门都合并到一起，且强化属地基层政府的管理权限，从而形成了条块结合的治理体系。在这个过程中，网格治理体系也从城市向乡村扩展，网格成为基层治理的基本单元。地方政府基于治理事务的空间分布划分“网格”，为每个网格专门配备“网格员”。网格员的工作主要是日常巡查和问题上报，上报之后则根据“入格事项”调动责任单位处理，建立纵向政府层级和横向部门之间的制度化和信息化的协调联动机制，从工作机制层面强化了基层政府对于基层事务的回应能力。其次，东部地区的社会资源比较丰富，为公共服务的市场化供给创造了条件，从而拓展了乡村治理创新的路径。由于基层组织趋于行政化，基层组织与群众之间的关系疏远，缺乏深度动员群众的能力，故无法全面深入了解农民的真实需求。而且，细密的条线分工在很大程度上限制了群众工作的空间。因此，在服务型政府的导向下，地方政府倾向于通过向市场主体购买服务的方式实现公共服务供给，以提升服务的专业化水平，增强服务的满意度。例如，苏州市相城区以购买服务的方式运营居家养老服务中心和日间照料中心。除此以外，地方政府提倡保姆式服务，如向社会组织购买服务为 岁以上老年人上门打扫卫生等。虽然大量的服务是市场可以提供的，却由政府兜底。在一定程度上看，向市场主体购买服务是基层组织行政化之后维系干部群众联结的重要方式。作为一种治理创新方式，购买公共服务既依赖地方财政的保障，还取决于服务供给之市场主体的发育状态。在东部地区丰裕市场机会的浸润下，当地社会的分化程度较高，企业、社会组织等市场主体发育比较充分，且与地方政府之间形成复杂微妙的关系，构成了地方政府的潜在治理资源。在政府购买服务的模式下，市场主体在事实上承担了部分治理功能，从而使村庄的干群互动从“前台”转向“后台”。作为一种市场化的乡村治理创新路径，政府购买服务的方式将地方政府面对复杂、异质乡村社会的治理成本化约为经济成本，有助于规避因过度卷入琐碎复杂的基层事务而可能产生的治理风险。（三）乡村治理创新的逻辑：高成本的复杂治理以上的分析说明，东部地区乡村治理的内容和资源具有显著的区域适配性。面对混杂、异质和流动的乡村社会，东部地区的地方政府依托相对重组的治理资源，形成了以行政化和市场化双轨并行的治理创新路径。由于城市的要素集聚和利益辐射，乡村社会性质已经悄然转变，村庄从一个实体性的社会单位转变为一个地域色彩日益突出的空间单位。在这个空间单元中，外部的利益关系和流动人口进一步稀释了村庄原有的社会关联，本地农民与村庄的关系主要局限于居住功能和福利分配。因此，基层组织的社会嵌入程度较低，基层组织的行政化契合了当地乡村社会变迁的结构性特征，并与市场化共同塑造了以治理单元上移为核心的治理创新机制。乡村治理的行政化和市场化均体现了基本治理单元上移的治理创新逻辑。村庄不再是一个自主的治理单元，而是成为纵向治理体系的末端环节，地方政府由此建立了自上而下的快速响应、问题处理和过程监控机制。治理单元的上移强化了地方政府对于乡村治理的统筹能力，以更好地第 期杜鹏：中国乡村治理创新的区域差异应对复杂、流动的治理事务。需要注意的是，行政化和市场化是相互关联的：行政逻辑的扩张在导致大量治理资源向事务性内容倾斜的同时激发了购买服务等替代性方式，进而构造了以市场主体为中介的公共服务模式。市场逻辑在需求回应方面的敏感性弥补了行政逻辑“就事论事”的程序性冷漠，从而以非政治的方式再造了地方政府与农民群众的政治关联，在一定程度上缓和了治理单元上移带来的公共服务难题。换言之，市场化的治理创新路径其实是行政化的内在要求，是在现有治理体系中展开的。总之，东部地区的乡村治理创新逻辑体现了从层级治理向协同共治的转向。相对于层级治理的弹性结构而言，协同共治要求层级之间、部门之间、政府与社会之间密集、高效的联动，这无疑是高成本的，而东部地区地方政府的财政资源保障了上述治理模式的可持续性。四、中西部乡村治理的创新机制与东部地区不同，中西部地区工业化进程相对迟缓，城市化进程相对滞后。由于产业发展层次的限制，中西部地区的城市难以为本地农民提供充足、稳定的就业机会，农业社会依然是中西部地区乡村社会的底色。为了寻求经济机会，中西部农民普遍跨区域流动，形成了比较典型的“以代际分工为基础的半工半耕”现象 。乡村治理面对的主要问题是经济要素和人口（部分或暂时地）流失产生的村庄公共秩序失调。（一）乡村治理创新的方向：治理单元下移中西部地区的农业社会底色塑造了其有别于东部农村的治理重心。大致来看，中西部地区乡村治理内容主要聚焦在农业生产、项目落地和生活秩序等三个方面。这些治理内容聚焦在村农民生产生活的基本秩序，其共同特征是事务属性不显著，在治理实践中依赖于村庄政治社会关系的协调。随着行政村的行政化色彩增强，村庄政治社会关系的协调需从行政村的层次下移到自然村的层次，进而深入权力的社会脉络，由此形塑了以治理单元下移为核心的治理创新方向。第一，农业生产依然是广大中西部地区农村生产方式的底色。在“半工半耕”的家计模式下，农业生产依然是农民家庭再生产不可或缺的组成部分。当前中西部乡村内生的农业经营主体主要有两种类型：一是通过土地自发流转形成的“中坚农民”，这些农民年龄普遍在四五十岁，种植规模能达到 亩以上，这就可以获取并不低于外出务工的经济收入；二是进入退养状态的老年人，他们从事农业生产的目的主要是自养、锻炼身体，并力所能及地支持子代。这两类农业生产主体普遍关注农业生产条件，前者的目的是扩大能耕面积，通过适度规模经营来提高生产效率，后者的目的主要是降低劳力负担。这两类诉求共同指向土地细碎化治理，因此，中西部地区的地方政府有必要回应在村农民的农业生产需求，改善农业生产条件，在村社本位的原则下推进农业现代化。第二，项目落地是后税费时代中西部地区乡村治理的主要内容。取消农业税以后，村集体向农民收取共同生产费用的正当性丧失，集体失去经济来源，村庄内生公共品供给机制失效，不得不主要依靠国家自上而下的项目资源输入。村庄内部的资源分配在很大程度上主导了中西部地区的乡村治理。具体而言，首先，项目分配面临着如何识别和回应群众诉求，进而实现项目内容与群众需求的对接；其次，项目落地面临着“钉子户”的问题，在国家承担公共品供给成本的情境下，村庄中少数农民可能因项目实施中的土地占用而成为反对者，增进项目落地的风险；再次，项目资源下乡可能消解农民在乡村治理中的主体性，不仅容易诱发分利秩序，而且存在着值得注意的“最后一公里”困境，影响国家资源的利用效率 。第三，随着乡村社会变迁，中西部地区农民的日常生活秩序日益问题化。传统的熟人社会规范趋于弱化，而现代社会规则尚未确立。由于中西部农村在资源配置上的相对弱势，市场力量难华南农业大学学报（社会科学版）第 期免对原有的村庄秩序产生冲击，农民日常生活秩序缺乏规范和引导，容易外溢为一些生活治理问题，例如仪式性人情异化、天价彩礼、养老危机、垃圾围村等。随着国家权力日益下沉，重建农民的日常生活秩序成为中西部地区乡村治理的重要内容 。尤其是渐进城市化背景下中西部村庄依然承载了外出农民退养的功能，良好的村庄生活秩序对于稳健的城市化而言不可或缺。以上从农业生产、项目落地和生活秩序三个层面勾勒了中西部地区乡村治理的主要内容，虽然回应的治理诉求不同，却都体现了以治理单元下沉为核心的治理创新方向。在治理实践中，囿于东部发达地区主导的乡村治理现代化模式，中西部地区地方政府的应对思路通常展现出显著的规范导向，反而容易遮蔽当地乡村治理的真实需求。例如，当前中西部地区土地细碎化的问题并没有引起地方政府的真正重视，反而将“田不好种”的问题转换为“无人种田”的问题，并通过大规模土地流转的方式培育新型农业经营主体。总体而言，在中西部农村尚不普遍具备非农化的经济社会条件时，推动资本大规模流转农民土地的政策取向过于激进，可能埋下治理隐患。而在项目下乡方面，由于强调制度化和规范化的治理取向，片面强化项目资金的程序规范和制度约束反而进一步排斥了群众参与，无助于从根本上破解项目治理的困境。最后，由于过度关注资源下乡和资源分配，中西部农村遭遇的生活秩序危机也尚未引起地方政府的足够重视，如何将其纳入乡村治理实践，还有待进一步的探索。可见，中西部地区乡村治理面对的问题具有不同于东部地区的区域特征。（二）乡村治理创新的路径：社会动员治理单元下沉不是依靠治理体制扩张的方式实现，这与东部地区治理单元上移的实现方式不同。中西部地区的工业化进程相对滞后，经济社会发展水平相对较低，地方政府的财政收入非常有限，总体上是一种“保运转”的“吃饭财政”，公共品供给主要依靠上级转移支付，而上级为了保证资金安全，通常在资源使用方面制定了比较严格的规范，地方政府的自主性非常有限。在财政资源硬约束下，中西部地区难以采取东部发达地区高成本的制度化治理方式，而是重新发掘了社会动员的治理意义。社会动员植根于运动型治理的传统。长期以来，“运动型治理”是治理资源约束下的基层治理策略 ，而当前中心工作泛化的治理场景压缩了地方政府在不同工作之间区分的策略空间。更重要的是，“项目造点”的运动型治理模式带来的负面效应已经引起地方政府的普遍反思，为此，需要超越动员的体制依赖，扩大以群众参与为基础的社会动员，这是实现治理单元下沉的重要路径。当前中西部一些地方政府主要有如下的探索：第一，在回应农民生产需求方面，立足集体土地所有权的实现方式，推进土地细碎化治理。湖北沙洋县推动的“土地连片耕作”和广西富川县推动的“土地整合”是回应农民生产需求的典型探索，体现了在村社集体内部优化配置土地资源的治理思路。尤其是沙洋县的创新经验已经写入 年中央一号文件。沙洋经验的基本逻辑是激活集体的土地调控权，相对于资本下乡主导的土地流转模式而言，立足集体内部的土地连片主要依靠基层组织的社会动员，无疑成本较低，而且兼顾了农业发展与乡村治理。第二，在项目落地方面，通过将村民自治单元下沉到自然村，强化村民的参与。村民小组通常与自然村边界重合，在长期共同生活中逐渐沉淀的关系是激活村民自治的社会资本。面对项目下乡过程中行政村日益行政化的现实，激活村民小组的自治功能，是调动农民群众参与的重要路径。在这方面，四川省成都市以“村民议事会”承接公共服务资金的模式、广东清远推动的村民自治单元下沉到自然村的改革，具有重要的启示性意义，且代表了中西部地区乡村治理创新的典型路径。近年来，笔者在鄂西山区农村调研，当地政府正积极推动“院落会”“坝坝会”，湖北秭归将其治理探索总结为“村落理事会”，而这些探索正是基于对项目治理实践的反思。上述治理创新的基本经验是，引导群众参与项第 期杜鹏：中国乡村治理创新的区域差异目落地实践，尤其是强化村民对于项目的需求偏好表达，动员村民分担项目落地中的成本（避免坐地要天价补偿的情形），从而提高项目实践对于改善村庄公共福利的效率。第三，完善基层组织体系，构造国家引领农民生活秩序的治理路径。日常生活秩序具有鲜明的连带性和总体性特征，这要求基层组织在尊重乡村社会脉络和文化传统的基础上以柔性的权力机制调控农民的生活秩序。近年来，江西赣州推进的“新妇女运动”是以妇女为切口并延展到农民生活领域的探索。自 年 月开始，赣州市妇联在全市推动“赣南新妇女运动”，大力破除铺张浪费、炫富攀比、天价彩礼、不赡养老人、厚葬薄养、封建迷信、赌博败家、不讲卫生、不讲团结、大操大办等各种陈规陋习和不良风气，通过妇女的组织化动员推动了移风易俗和生活治理 。以上的乡村治理实践探索体现了以社会动员为基础的乡村治理创新路径。在国家权力日益下沉的背景下，社会动员依然具有重要的治理效能。现代国家政权建设并没有消除社会动员的空间，相反，当国家权力遭遇不规则的乡村社会，社会动员反而弥补了制度化权力运作的成本。世纪以来，中西部地区农民的城乡流动在一定程度上稀释了熟人社会关系，农民与村庄的社会关联和利益关联弱化，通过社会动员实现村庄的适度组织化无疑是现实的必要选择。（三）乡村治理创新的逻辑：低成本的简约治理以上的分析说明，中西部地区的地方政府在乡村治理实践中不仅是东部地区创新经验的学习者和跟随者，而且可以是回应自身问题的主动创新者，因而具有一定的自主性。事实上，无论是农业生产，还是项目落地，抑或是生活治理等方面的问题，虽然涉及乡村治理不同的维度和领域，但都离不开基层组织的内部调适，从而在“乡政村治”的框架下挖掘基层组织的社会动员能力。在这个意义上，社会动员机制与常态治理体制之间并非本质性冲突关系。社会动员是群众路线的表达，而群众路线的内部转型蕴含了制度化和科层化趋势，若缺乏社会动员，则科层体制中自上而下的动员压力难以有序释放。需要注意的是，作为一种治理创新，对社会动员的“再发现”是国家权力下沉的结果，展现了自治与行政融合与协作的实践逻辑。村组结构是中西部地区乡村治理创新的基本框架。由于行政村在客观上承接了越来越多自上而下的事务，面对关乎群众生产生活切身利益的治理问题，村民小组作为自治单元的重要性凸显。村民小组通常与自然村的范围重合，且属于“三级所有”之集体结构中的基础层级，故村民小组兼有动员群众的社会基础与制度基础。因此，面向社会动员的治理创新意味着村组治理结构的调整，即通过治理单元的下沉，形成行政与自治既相对分离又相互协作的治理格局。可见，治理单元的下沉反而在基层组织内部构造了自治与行政相互协调的组织模式，释放了社会动员和群众参与的实践空间，提高了基层组织应对复杂事务的能力。在这个意义上，中西部地区的乡村治理创新创造性地延续了简约治理传统 ，展现了在财政资源约束下乡村治理创新的可行路径。五、乡村治理创新的区域定位与政策启示中西部地区的基层政府不仅仅是被动的学习者，而且是能动的创新主体。以上从目标和手段两个维度阐释了东部乡村与中西部乡村在治理创新方面的差异。东部乡村深度卷入工业化和城市化过程，涌现出的治理问题超越了村庄治理单元的消化能力，而其相对充沛的治理资源支撑了行政化和市场化的治理创新路径，从而推动了治理单元上移，形塑了高成本的复杂治理逻辑；中西部乡村社会的变迁速率相对较慢，农业社会的底色和有限的治理资源凸显了社会动员在乡村治理实践中的作用，从而推动治理单元下沉，维系了简约治理的形态。可见，东部乡村与中西部乡村面临的治理问题有别，且存在资源约束条件的差异，这是其治理创新逻辑之区域差异形成的根源。虽然治理创新的实践逻辑不同，却均实现了目标与手段的匹配，从而保证了治理创新的情境有效华南农业大学学报（社会科学版）第 期性。理解东部地区和中西部地区乡村治理创新的区域差异，是拓展乡村治理现代化路径，探索乡村治理创新模式，进而完善乡村治理体系的必然要求。党的二十大报告明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化。乡村治理是国家治理的基石，直接关系到国家治理体系和治理能力现代化目标的实现。乡村治理现代化是一个渐进的过程，这个过程不宜简单还原为国家权力自上而下的扩张过程，还应兼顾地方政府自身的能动性。不同区域的初始条件的差异决定了地方政府创新乡村治理机制的空间。总体而言，东部地区的地方政府具有更强的创新动力，也有条件探索不同的治理方案，甚至突破原有的治理体制（如“乡政村治”的格局随着村级组织的行政化而在事实上被突破）；中西部地区在治理创新方面则显得略微保守，其治理创新通常较少突破原有的治理架构，而这是与其相对缓慢的发展变迁速率相适配的。在这个意义上，乡村治理现代化应该是一个包容差异性的过程，它既要面向未来，更要着眼于当下。东部地区的乡村治理创新引领了乡村治理现代化的实践探索，在一定程度上弱化了中西部地区乡村治理创新的价值。为此，需要在具体的时空情境中定位乡村治理现代化的实现路径，摒弃抽象化的政策思维。创新扩散程度虽然可以反映某项治理创新的有效性，但是，在中国地方政府竞争的框架下，将创新的扩散程度视为地方政府创新能力或治理能力的衡量标准，这种激励导向可能引发“为了创新而创新”的策略取向，最终导致不同区域乡村治理创新的失衡。如前所述，东部地区相对活跃的治理创新与中西部地区存在着鲜明反差，这难免导致中西部地区在乡村治理创新上的被动状态，甚至亦步亦趋，扭曲了其自主创新的节奏和空间，偏离了治理创新的初衷。东部地区和中西部地区的差异既然是客观现实，就不应该将当下东部地区创新的制度直接视为中西部地区的未来方案。从中西部地区地方政府的角度来看，作为先行者的东部地区探索出来的治理创新，只是一种可能的选择和参考，关键还是要立足中西部地区的实际情况，因地制宜地探索出适合自身条件的治理方案。同时，在治理创新激励方面，应该结合东部与中西部地区在治理内容、治理资源方面的差异，设置多样化的激励体系，为不同区域的乡村治理创新的探索提供相对自主的、灵活的空间，真正激发乡村治理创新的活力。参考文献：韩博天 通过试验制定政策：中国独具特色的经验 当代中国史研究，（）：陆益龙 乡村社会治理创新：现实基础、主要问题与实现路径 中共中央党校学报，（）：王晓莉 新时期我国乡村治理机制创新 基于 个典型案例的比较分析 科学社会主义，（）：卢福营，王子豪 有效性取向的乡村治理整合式创新 浙江学刊，（）：张新文，张龙 政党整合、群众路线与村治创新 基于乡村治理典型案例的讨论 华中农业大学学报（社会科学版），（）：刘金海 乡村治理模式的发展与创新 中国农村观察，（）：