采取分类分级方式将国企采购纳入政府采购.pdf
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1、52国企采购是否纳入政府采购中国招标/2023 年第 9 期我国国有企业在国民经济中发挥着主导作用。习近平总书记对国有企业的改革发展曾作出一系列重要指示,他强调,“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,是党执政兴国的重要支柱和依靠力量”1“国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量,必须理直气壮做强做优做大”2。可以看出,国有企业是经济增长的“压舱石”和“顶梁柱”,其健康发展不仅关乎国计民生,更事关党和国家发展的大局。采 购 是 国 有 企 业 生 产 经 营过 程 中 的 重 要 组 成 部 分。根 据中华人民共和国企业国有资产法(以下简称企业国有资产法)、中华人民
2、共和国招标投标法(以下简称招标投标法)以及中华人民共和国政府采购法(以下简称政府采购法)对招标投标、政府采购的定义,可以推导出国企采购是国有企业使用国有资金以合同方式有偿取得货物、服务和工程的行为。企业国有资产法将国企称为国家出资企业,包括国有独资企业、国有独资公司,以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。国有资产属于国家所有即全民所有。国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定,分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责,享有出资人权益。国务院和地方人民政府按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则,依法履行出资人职责。由此可知,国家出资企业既具有为
3、追求国有资产的保值和增值的商业性,又具有实现国家调节经济目标的公益性3。可以看出,国有企业采购有别于一般企业采购,其承担的双重职能赋予了采购工作具有企业采购和政府采购的双重属性。2019年10月我国向WTO提交了加入政府采购协定(GPA)第7份出价,这次出价新增了16家国有企业。2022年,中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)(以下简称征求意见稿)把“公益性国有企业”纳入政府采购序列,进一步扩大了政府采购主体范畴。然而,国有企业采购的特点和适用规范又有别于政府采购。因此,有必要就国企采购是否纳入政府采购监管范畴进行思考与讨论,以进一步规范国企采购过程、提高采购效率、降低采购腐败、节约
4、采购成本。国企采购现状及凸显的问题鉴于国企采购在经济中的重要地位以及对要素资源配置和市场发展的较大影响,笔者梳理了近年来国企采购发展历程,发现其发展主要呈现出以下五大特点。第一,涉及资金庞大。中国物流与采购联合会公布的数据显示,2022年全国国有企业采购招标总额超过38万亿元,而2021年全国政府采购规模为3.64万亿元(由于2022年全国政府采购的权威数据未发布,但预计与2021年相差不大,故此处采用2021年政府采购的数据进行比较在数量级上亦能说明问题),二者交易规模相差甚大,足见国企采购所涉资金庞大的规模。同时,国企采购涉及经济社会发展的各行业和领域,其中能源、交通、通信、金融等行业采购
5、规模排名位于前列,已成为助推经济高质量发展的重要组成部分。第二,规范化和市场化程度提升。近年来,得益于政府政策支持和国企市场化改革推进,国企采购市场化程度得到了大幅度提升。由于国有企业全民所有的性质,其采购活动需要严格遵守法律法规,并制定规范的内部采购制度。根据笔者对重庆市市属国企的调研了解,文/周业军李山采取分类分级方式将国企采购纳入政府采购53国企采购是否纳入政府采购95%的市属国企制定了内部采购制度,其中60%的采购项目有执行依据,即有明确企业发文文号的内部采购制度,采购项目基本实现了规范化管理。第三,采购方式多元化。目前国企采购项目采取的主要采购方式有8种,包括公开招标、邀请招标、竞争
6、性谈判、询比采购、竞价采购、直接采购、框架协议采购及竞争性比选,采购方式多样灵活,大大提高了国企采购的效率。第四,数字化转型步伐加快。借助人工智能、大数据、云计算、区块链等信息技术,国企采购数字化步伐明显加快,得益于国企采购数字化转型的加快实施,采购程序的透明性和规范性显著提高,采购效率和专业化程度也得到大幅度提升。根据中国物流与采购联合会的调查数据显示,2022年央企网上采购率为89%,电子招标率提升至81.4%,抽样调查显示,超四成的国有企业表示数字化采购率已经超过50%,国企引领采购数字化转型成效初显。第五,采购透明度显著增强。为防止贪污、以权谋私和国有资产流失,国企采购应当遵循公开透明
7、的原则,即在采购过程中,需要公开采购信息,接受公众和相关监管机构的监督。目前,全国大部分省市搭建了国企采购阳光服务平台或在公共资源交易中心设立“国企采购”专区,比如广东的“粤采易”、重庆的“渝企采”、深圳的“深圳阳光采购平台”等。这些平台的设立增强了国企采购透明度,让采购更透明,监督更便捷、全面,从而降低了廉政风险。尽管我国国企采购在市场化、数字化、透明化等方面取得了明显成效,但随着国企采购市场化进程的加快,加之国企采购所涉资金量大、范围广泛、社会经济影响较大,国企采购在发展过程中仍然存在四点亟待解决的问题。第一,长期处于无法可依的境地。目前政府采购法和招标投标法是采购招标领域的两大基本法,然
8、而政府采购法的适用范围为各级国家机关、事业单位和团体组织,并不包含国有企业,招标投标法也仅对国有企业建设工程项目的招标活动适用,我国目前还没有专门规范国有企业除工程项目招标以外采购的法律,这就导致国企采购长期处于无法可依的境地。第二,缺乏国家层面的统一制度指导。目前,我国大部分国企都建立了内部采购管理制度,各省市也制定了相应制度对国企采购进行规范,如重庆市国资委印发的关于规范国有企业大宗物资采购的指导意见(渝国资发20195号),对国有企业大宗物资的采购操作做出规范指导;而有些地区则是由政府通过相应文件规定,国企采购自愿参照当地政府采购法规执行,如安徽省合肥市。不难看出,各地方国企采购制度条例
9、各异,而在国家层面,缺乏统一的制度对国企采购法规进行规范管理和刚性约束,现有制度难以对国企采购形成有效指导。第三,公平性有待提升。通过调查重庆市市属国企采购发现,采购金额分布最多的三种采购方式分别为直接采购、公开招标及竞争性比选,其中采购金额最大的是直接采购,不难看出,大部分重庆市市属国企采购是通过非招标形式完成的。在实践中,针对非招标项目,一些国有企业可能只定向邀请有成交记录的供应商参与竞争,或与特定的供应商长期合作,在采购过程中给予这些供应商优先待遇,这种方式排除了其他供应商参与竞争的机会,在一定程度上造成了一些不公平竞争问题。同时,长期合作的供应商为了保住优势地位,可能会进行利益输送,滋
10、生腐败,从而导致不公平竞争和资源浪费。第四,监管机制有待完善。我国国企的资本由国家全部和部分投入,企业利润和收益全部或部分归国家所有,其特殊的身份、性质决定了其采购行为不同于私企采购,具有自主性,需要在监管下合法、合规、公平、公开运作。然而,目前国资委、财政部对国企采购的监督都没有明确界定,各地方政府授权国资监管机构对国企采购的监督各异。例如,重庆市要求国企采购只需进入受国资监管的平台即可,深圳市则要求国企采购需进入统一的阳光交易平台,而有些省市则是国资监管机构通过巡察、审计、专项检查等方式对国企采购进行事后监督。可以看出,当前国企采购监周业军,李山.采取分类分级方式将国企采购纳入政府采购54
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