采取分类分级方式将国企采购纳入政府采购.pdf

52国企采购是否纳入政府采购中国招标/2023 年第 9 期我国国有企业在国民经济中发挥着主导作用。习近平总书记对国有企业的改革发展曾作出一系列重要指示，他强调，“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量”1“国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，必须理直气壮做强做优做大”2。可以看出，国有企业是经济增长的“压舱石”和“顶梁柱”，其健康发展不仅关乎国计民生，更事关党和国家发展的大局。采 购 是 国 有 企 业 生 产 经 营过 程 中 的 重 要 组 成 部 分。根 据中华人民共和国企业国有资产法（以下简称企业国有资产法）、中华人民共和国招标投标法（以下简称招标投标法）以及中华人民共和国政府采购法（以下简称政府采购法）对招标投标、政府采购的定义，可以推导出国企采购是国有企业使用国有资金以合同方式有偿取得货物、服务和工程的行为。企业国有资产法将国企称为国家出资企业，包括国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。国有资产属于国家所有即全民所有。国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。国务院和地方人民政府按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。由此可知，国家出资企业既具有为追求国有资产的保值和增值的商业性，又具有实现国家调节经济目标的公益性3。可以看出，国有企业采购有别于一般企业采购，其承担的双重职能赋予了采购工作具有企业采购和政府采购的双重属性。2019年10月我国向WTO提交了加入政府采购协定（GPA）第7份出价，这次出价新增了16家国有企业。2022年，中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）（以下简称征求意见稿）把“公益性国有企业”纳入政府采购序列，进一步扩大了政府采购主体范畴。然而，国有企业采购的特点和适用规范又有别于政府采购。因此，有必要就国企采购是否纳入政府采购监管范畴进行思考与讨论，以进一步规范国企采购过程、提高采购效率、降低采购腐败、节约采购成本。国企采购现状及凸显的问题鉴于国企采购在经济中的重要地位以及对要素资源配置和市场发展的较大影响，笔者梳理了近年来国企采购发展历程，发现其发展主要呈现出以下五大特点。第一，涉及资金庞大。中国物流与采购联合会公布的数据显示，2022年全国国有企业采购招标总额超过38万亿元，而2021年全国政府采购规模为3.64万亿元（由于2022年全国政府采购的权威数据未发布，但预计与2021年相差不大，故此处采用2021年政府采购的数据进行比较在数量级上亦能说明问题），二者交易规模相差甚大，足见国企采购所涉资金庞大的规模。同时，国企采购涉及经济社会发展的各行业和领域，其中能源、交通、通信、金融等行业采购规模排名位于前列，已成为助推经济高质量发展的重要组成部分。第二，规范化和市场化程度提升。近年来，得益于政府政策支持和国企市场化改革推进，国企采购市场化程度得到了大幅度提升。由于国有企业全民所有的性质，其采购活动需要严格遵守法律法规，并制定规范的内部采购制度。根据笔者对重庆市市属国企的调研了解，文/周业军李山采取分类分级方式将国企采购纳入政府采购53国企采购是否纳入政府采购95%的市属国企制定了内部采购制度，其中60%的采购项目有执行依据，即有明确企业发文文号的内部采购制度，采购项目基本实现了规范化管理。第三，采购方式多元化。目前国企采购项目采取的主要采购方式有8种，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询比采购、竞价采购、直接采购、框架协议采购及竞争性比选，采购方式多样灵活，大大提高了国企采购的效率。第四，数字化转型步伐加快。借助人工智能、大数据、云计算、区块链等信息技术，国企采购数字化步伐明显加快，得益于国企采购数字化转型的加快实施，采购程序的透明性和规范性显著提高，采购效率和专业化程度也得到大幅度提升。根据中国物流与采购联合会的调查数据显示，2022年央企网上采购率为89%，电子招标率提升至81.4%，抽样调查显示，超四成的国有企业表示数字化采购率已经超过50%，国企引领采购数字化转型成效初显。第五，采购透明度显著增强。为防止贪污、以权谋私和国有资产流失，国企采购应当遵循公开透明的原则，即在采购过程中，需要公开采购信息，接受公众和相关监管机构的监督。目前，全国大部分省市搭建了国企采购阳光服务平台或在公共资源交易中心设立“国企采购”专区，比如广东的“粤采易”、重庆的“渝企采”、深圳的“深圳阳光采购平台”等。这些平台的设立增强了国企采购透明度，让采购更透明，监督更便捷、全面，从而降低了廉政风险。尽管我国国企采购在市场化、数字化、透明化等方面取得了明显成效，但随着国企采购市场化进程的加快，加之国企采购所涉资金量大、范围广泛、社会经济影响较大，国企采购在发展过程中仍然存在四点亟待解决的问题。第一，长期处于无法可依的境地。目前政府采购法和招标投标法是采购招标领域的两大基本法，然而政府采购法的适用范围为各级国家机关、事业单位和团体组织，并不包含国有企业，招标投标法也仅对国有企业建设工程项目的招标活动适用，我国目前还没有专门规范国有企业除工程项目招标以外采购的法律，这就导致国企采购长期处于无法可依的境地。第二，缺乏国家层面的统一制度指导。目前，我国大部分国企都建立了内部采购管理制度，各省市也制定了相应制度对国企采购进行规范，如重庆市国资委印发的关于规范国有企业大宗物资采购的指导意见（渝国资发20195号），对国有企业大宗物资的采购操作做出规范指导；而有些地区则是由政府通过相应文件规定，国企采购自愿参照当地政府采购法规执行，如安徽省合肥市。不难看出，各地方国企采购制度条例各异，而在国家层面，缺乏统一的制度对国企采购法规进行规范管理和刚性约束，现有制度难以对国企采购形成有效指导。第三，公平性有待提升。通过调查重庆市市属国企采购发现，采购金额分布最多的三种采购方式分别为直接采购、公开招标及竞争性比选，其中采购金额最大的是直接采购，不难看出，大部分重庆市市属国企采购是通过非招标形式完成的。在实践中，针对非招标项目，一些国有企业可能只定向邀请有成交记录的供应商参与竞争，或与特定的供应商长期合作，在采购过程中给予这些供应商优先待遇，这种方式排除了其他供应商参与竞争的机会，在一定程度上造成了一些不公平竞争问题。同时，长期合作的供应商为了保住优势地位，可能会进行利益输送，滋生腐败，从而导致不公平竞争和资源浪费。第四，监管机制有待完善。我国国企的资本由国家全部和部分投入，企业利润和收益全部或部分归国家所有，其特殊的身份、性质决定了其采购行为不同于私企采购，具有自主性，需要在监管下合法、合规、公平、公开运作。然而，目前国资委、财政部对国企采购的监督都没有明确界定，各地方政府授权国资监管机构对国企采购的监督各异。例如，重庆市要求国企采购只需进入受国资监管的平台即可，深圳市则要求国企采购需进入统一的阳光交易平台，而有些省市则是国资监管机构通过巡察、审计、专项检查等方式对国企采购进行事后监督。可以看出，当前国企采购监周业军，李山.采取分类分级方式将国企采购纳入政府采购54国企采购是否纳入政府采购中国招标/2023 年第 9 期督缺乏明确的监督机制和完善的监督体系，长此以往可能会导致国企采购领域产生腐败问题或存在经济违法犯罪活动。国企采购监管实践及思考预防国企采购中的廉政风险，一直是国企采购管理的痛点和难点，如何建立完善监管制度体系一直是业内关注的重点。然而长期以来，国企采购监管领域处于无统一制度标准、无统一交易平台、无专职监管部门的“三无”困境4，大部分国企多采用自行监督模式对其采购项目进行管理，这种既当“裁判”又当“运动员”的监管模式极大地增加了腐败发生的风险，因此，有必要对规范和完善国企采购监管进行深入讨论和思考。在实践中，目前国企采购监管主要有以下三种形式。第一种是招标投标法授予的行业监管或招投标监管部门监管，招标投标法规定，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的工程建设项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到法律、法规标准之一的必须招标，这些必须招标的工程建设项目由项目当地行业主管部门或者招投标监管部门进行监督。第二种是依托服务平台实施采购监管，如山东省出台的山东省省属企业阳光采购监督管理办法（鲁国资20223号）要求，除依法必须招标项目外，原则上要通过省属企业阳光采购服务平台（山东省公共资源交易中心建设运营，为省属企业实施阳光采购搭建的第三方综合性服务平台）实施全流程采购，省国资委依托服务平台实施采购监管，以巡察、审计、专项检查等方式，从公开透明、科学规范、阳光运作等方面进行监督检查。第三种是国企自主监管，为了更好发挥国企自主经营权，财政部出台的国有金融企业集中采购管理暂行规定（财金20189号）取消了国有金融企业集中采购须经财政部门审核、备案等环节，改为企业自行构建决策管理职能与操作执行职能相分离的采购管理体制；为了“简政放权”，多数地方国资委授权国企根据自身经营特点建立企业内部采购监督管理制度，国资委通过市场化手段和加强事后监督检查约束国企采购行为。我国关于国企采购的监管并没有形成统一的框架和制度，为此理论界对“是否应将国企采购纳入政府采购监管范畴”多有争论。笔者认为，对于该问题的答案需从多方面考虑。从国际经验来看，GPA成员方将部分国有企业纳入了出价清单，这也意味着这部分国企受政府采购监管约束。然而，GPA成员方国内国企数量和经济作用与我国差异较大。我国国企在经济高质量发展中承担着战略支撑作用，据统计数据显示，2022年国有经济占GDP的比重约为51.5%，而美国目前联邦政府公司仅有32家，约占GDP的5%。同时，据经济合作与发展组织报告，目前日本已成为世界上国有企业数量最少的国家5，远低于我国国企的数量和规模。因此，国际经验并不完全适用于我国国企采购发展的实际情形。从国内经验来看，征求意见稿仅是有意将公益性国企纳入政府采购监管范围，为了保证国企自主经营的独立性，政府对国企采购行为不宜干涉过大。显然，我国国企所涉行业众多，数量和规模巨大，将所有国企纳入政府采购序列既不合理也不现实，有悖于当前国企改革“政企分开”的原则。我国国有企业规模庞大，按照企业国有资产法，国务院和地方人民政府分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。国务院授权国资监管机构主要负责非金融类企业国有资产的监管，财政部门主要负责金融类企业国有资产的监管，少数中央企业由国务院直属管理。然而针对国企采购监管，国务院和地方人民政府并无明确规定。如何构建完善国企采购监管体系，笔者认为可以采取分类分级的方式实现，即按企业功能和采购使用资金进行分类，按采购规模进行分级。第一，按企业分类。一是按企业功能分类，2015年颁布的关于深化国有企业改革的指导意见明确把国企划分为商业类和公益类，其中公益类国企以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，这类国企多承担社会公共服务职能，运营也多由财政拨款或政府购买支持，其采购并非完全基于55国企采购是否纳入政府采购商业活动考虑，比较符合国际上公认的公共采购范畴。因此，将公益类国企采购纳入政府采购管理具有较大的合理性和可行性。需要特殊说明的是，一些如能源、钢铁等领域的公益类国企，为了保障民生，其供应链稳定至关重要，其采购可能需要稳定的供应商或在大宗商品市场以市场化方式直接采购，政府不宜过多干预这类公益性国企的采购行为，以优先保障企业经营为原则，监管范围应按实际情况做出适当调整。而商业类国企按市场化独立经营，受政府影响较小，根据现行国企管理“简政放权”和“政企分开”改革的要求，不宜将这类国企纳入政府采购监管的范畴。二是按使用资金类型分类，对于使用财政性资金的采购项目，政府采购法明确要求财政等部门进行监管，因为使用财政性资金进行的国企采购项目，本质上也是利用国家财政收入购买货物或服务的行为，理应纳入政府采购监管的范畴。而使用自有资金或贷款的国企采购项目，本质上是国企自主经营行为，不宜纳入政府采购监管范围。第二，按采购规模分级。一般而言，单个项目采购资金越高，其发生腐败对国企和社会的影响也就越大，因此，笔者建议将数额较大的国企采购纳入政府采购监管范畴，鉴于工程项目采购由行业监管，以不过多干预国企经营为原则，各地可结合政府集中采购限额标准，将一定限额以上的国企采购纳入政府采购管理范围。同理，若所涉国企采购紧急、技术要求较高、需确保供应链稳定，可将其从政府采购管理范畴中排除。需要特别注意的是，为了保障国企经营的规范性、稳定性和国企监管的连续性、统一性，针对上述纳入政府采购管理范围的国企采购，笔者认为其采购流程、采购方式可按照政府采购相关规定执行，但其采购监管仍宜由国企原所属相关国资监管部门行使采购监督职责，这需要在政府采购法修订草案中予以特别明确。此外，为了提高采购效率，增强采购透明性，预防采购腐败，笔者建议针对国企采购项目，除了可在大宗商品市场上采购或者有特殊要求的涉密采购等项目，均应当进入统一的阳光采购平台全流程交易。所谓“阳光是最好的防腐剂”，阳光采购平台可以为国企提供阳光、高效、规范、一站式采购服务，采购全过程留痕、可溯可查，通过信息公开提高采购行为的透明度，自觉接受社会各界监督，能够有效预防采购腐败发生。与此同时，阳光采购平台还可与国资大数据监管平台对接，实现国资监管机构对国企采购的全过程、全要素、实时监督，并利用大数据、人工智能等新技术打造国企采购智能监管平台，进一步提升国企采购监管效能。国企也应建立健全内部监督管理制度，加强对采购制度执行的监督检查，综合运用专项审计、专项检查、飞行检查、举报核查等方式，重点对直接采购、竞争性比选等项目进行审查和监督。综上，在现有国有资产监管体系的基础上，本文构建了一套自上而下、全流程管理的国企采购监管体系，即将部分国企采购按政府采购方式管理、推动国有企业采购活动在电子化平台统一规范有序运行、加强国企采购自身监督“三位一体”监管模式，希望有助于实现国企采购全要素、全方位、全链条、实时智能监督。基金项目：重庆市博士后研究项目特别资助“川渝公共资源交易协同发展研究：成效评价、作用机制与实现路径”（2022CQBSHTB3041）（作者简介：周业军，重庆联合产权交易所集团股份有限公司党委书记、董事长；李山，重庆联合产权交易所集团股份有限公司博士后科研工作站博士后）参考文献：1习近平：理直气壮做强做优做大国有企业EB/OL.（2016-07-04）2020-7-21.http:/