澳大利亚智库塑造政府对华决策的途径与作用.pdf
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1、101第 8 卷 第 4 期 2023 年 8 月澳大利亚智库塑造政府对华决策的途径与作用 吕淑珍 陈弘华东师范大学澳大利亚研究中心 上海 200241作者简介:吕淑珍,华东师范大学澳大利亚研究中心博士研究生,E-mail:;陈弘,华东师范大学澳大利亚研究中心主任,华东师范大学外语学院国别与区域研究所所长,中国澳大利亚研究会会长,教授,博士,E-mail:。开放科学(资源服务)标识码(OSID)摘要:目的/意义 自美国大力推进和落实旨在遏制打击中国的“印太战略”以来,澳大利亚政府如法炮制,陆续推出了多项反华、遏华的措施与政策,对华态度逐渐强硬。在此过程中,澳大利亚智库发挥的作用不可小觑。方法/
2、过程澳大利亚智库充当政治势力的代理人,借用“链式结构”塑造决策层对华敌对政策和引导普通民众对华负面认知的效果显著。本文通过对洛伊国际政策研究所和澳大利亚战略政策研究所进行案例分析,发现澳大利亚智库与情报部门和国内外利益集团关系紧密,塑造民意影响决策部门涉华政策。结果/结论 澳大利亚智库专家联合媒体平台引导舆论,将智库的倡议转化为“民意”,进而影响政府外交和安全政策研判,其实质是将智库高度政治化甚至武器化。当下澳大利亚对华舆论环境整体偏右,我国需清晰认知澳大利亚智库所扮角色,以研判政策走向,掌握外交主动权。关键词:澳大利亚 智库 对华决策 链式结构分类号:C932.8 D73DOI:10.193
3、18/ki.issn.2096-1634.2023.04.101 前言智库作为当代国家软实力的重要评价指标之一,已成为国家现代化治理体系不可缺少的一环。智库长期充当国家政府和社会公众的桥梁,在影响政府决策方面发挥了独特作用,故有学者将其称为除立法、行政、司法、媒体以外的“第五种权力”1以及社会的“第五阶层”(the fifth estate)2。澳大利亚历史最为悠久的外交政策智库澳大利亚国际事务研究所(Australian Institute of International Affairs,AIIA)成立于 1924 年,与美国的胡佛研究所(Hoover Institution,1919年成
4、立)、对外关系委员会(Council on Foreign Relations,1921 年成立)和布鲁金斯学会(Brookings Institu-tion,1927 年成立)诞生于同一时期。时至今日,澳大利亚已发展了一批涵盖外交、教育、环境、经济等多个领域的成熟智库。宾夕法尼亚大学智库研究项目发布的2020 全球智库报告(2020 Global Go To Think Tank Index Report)中,澳大利亚共有 45 家智库上榜,占亚洲智库总数的 1.3%(该报告将大洋洲国家数据并入亚洲统计),位列亚洲第 8,全球顶尖智库前 150 名中有 3 家澳大利亚智库,分别是澳大利亚国际
5、事务研究所、洛伊国际政策研究所(Lowy Institute for International Policy)和独立研究中心(Centre for Independent Studies,CIS)3。判定智库实力的关键在于其影响力,即智库研究成果塑造政府公共决策的方式和程度。大多数欧美高级智库倾向将其在政策决策过程中扮演的角色定位为政策咨询师和协助制定者;与之相比,澳大利亚智库则倾向于充当代理人(the phan-toms)的角色,表面上宣称是独立组织4,实际上实践探索102第 8 卷 第 4 期 2023 年 8 月受到本国或别国势力幕后支持,主要工作是为政策决策铺路造势。澳大利亚国内曾经
6、也不乏客观、中立的声音,但随着美国出台旨在遏制打压中国的“印太战略”,澳大利亚选择充当其马前卒,智库也成为澳大利亚反华行为中的重要一环。本文重点针对智库与政府、民众间的双向互动,就澳大利亚智库塑造决策层对华强硬政策和引导普通民众对华负面认知的途径与作用进行分析和研究,探讨澳大利亚智库如何在政府涉华决策过程中扮演右翼政治势力代言人角色。2 澳大利亚智库运作机制概述2.1 澳大利亚智库主要特征智库研究公共政策,不具有行政权力,通常也没有盈利能力,主要是通过为决策部门提供“智力产品”,以及这种服务的影响和声誉来维持自身的生存与发展5。作为特殊经营实体,智库同样要遵循优胜劣汰的市场竞争机制。一家智库的
7、研究水平若无法得到外界认可,就会失去赖以生存的客户和资金,并最终被市场淘汰。对智库而言,参与公共政策制定最直接、有效的方式就是“旋转门”(revolving door)。往往国家政权更迭越快,人员流动就越频繁,“旋转门”的作用空间也就越大。澳大利亚属于英联邦国家,实行议会制和政党轮替制,每 3 年举行一次联邦议会选举,允许党内竞争,接受执政党在任期间改选党首,新党首自动取代原总理。相比其他西方国家,澳大利亚的制度优势为“旋转门”提供了便利。特殊的宪法制度与过短的选举周期导致澳大利亚自2010 年至今已经更换了 7 任总理,其中任期最短的一届总理仅上台 3 个月,因此,澳大利亚更需要智库承担精英
8、储备和人才周转的重任。借助“旋转门”机制,澳大利亚智库争相推荐己方人员填补决策机构职位缺口,又招揽重要离任政府官员,以便其静待时机东山再起,前高层官员也可以利用人脉优势为智库吸引项目和投资。例如,两度出任澳大利亚总理的陆克文(Kevin Michael Rudd)2013 年败选后退出澳大利亚政坛,移居美国,并担任哈佛大学肯尼迪政治学院拜尔佛中心国际关系学研究员,后又成为美国亚洲协会主席,借助其“中国通”身份的便利,继续在各项涉华议题上发声。前澳大利亚国际事务研究所全国主席艾伦金吉尔(Allan Gyngell)曾在外交部和总理内阁就职,在被任命为澳大利亚国家评估署(The Office of
9、 National Assessments,ONA)署长前,曾担任洛伊国际政策研究所创始执行董事,就澳大利亚外交政策,尤其是与亚洲国家的关系进行分析研究。智库与政府间人员流动形成的“旋转门”机制打破了身份转换的壁垒,拉近学界与政界、思想与权力的距离,给双方都带来了利益,能够有效保证智库在国家对华政策决策中的地位。澳大利亚智库发挥政策影响力的第二大优势在于政府投入力度。西方典型的三权分立体制所带来的权力分散和长期博弈意味着决策者提出的议案只有在理由充分的情况下才可能得以通过,因此,决策者需要聆听各方声音,获得支持。“冷战”时期,澳大利亚政府意识到智库研究的新成果能够为政策制定开拓新思路,越来越重
10、视政策咨询机构和咨询程序6。虽然澳大利亚大多数社会智库不在政府部门编制内,但其接受官方投资的数目丝毫不亚于政府内部决策咨询部门。例如,澳大利亚战略政策研究所(Australian Strategic Pol-icy Institute,ASPI)由澳大利亚政府资助设立,并由澳大利亚国防部提供绝大部分经费,地区安全研究所(The Institute for Regional Security,IFRS)接受澳大利亚政府赞助,澳大利亚中华全球研究中心(Australian Centre on China in the World,CIW)直接由联邦政府政府出资 5,300 万澳元成立。由于澳大利亚
11、智库在资金上有政府的大力支持,并借助灵活的“旋转门”机制,澳大利亚智库和政府间形成了远超其他智库大国的紧密联系,智库思想和政府政策的相互吸收和转化更为便捷,为澳大利亚智库充当政府代理人奠定了基础。2.2 澳大利亚智库影响力运作的链式结构澳大利亚智库影响政府决策链式结构见图 1。虽然普通民众属于边缘决策者(periphery)7,但政策制定应当建立在一定公众基础上,政策实施需要公众理解支持。因此,智库在政府和公众之间“充当调解人,通过电子或印刷媒体解释问题、事件和政策,使公众明了国内和国际政策问题”8。澳大利亚进一步将智库“引导舆论,创造能够在未来一年到一年半变成现实的思想”9这一103图 1
12、澳大利亚智库影响政府决策链式结构Figure 1 The chain structure Australian think tanks use in shaping public policies使命发挥到极致,形成了“情报部门/利益集团 智库/媒体 社会公众 政府”的政策影响机制。澳大利亚情报部门或利益集团往往会根据其战略重心选择相关话题及证据,择机将其提供给智库和媒体。媒体和智库共同构成影响链条的第二环。媒体虽然拥有强大的公共宣传功能和舆论放大效果,但缺乏独立解读重大政策事件的能力,需要借助其他精英团体或个人的政策主张和思想观点作为“卖点”。智库汇集大量“有较高声望且掌握超常口头和文字交流
13、技巧”10的人才,对政策和国情的解读比政府官员的解释更容易得到公众的信任,但缺乏长期公开、稳定的渠道向民众推销思想。为此,澳大利亚产生了“智库研究+媒体推广”模式,智库“充分利用多种渠道和市场策略出版各类文章、书籍和论文,不定期地出现在电视、杂志和报纸访问当中,写一些读者喜闻乐见的时文、简报”11,以渲染特定话题,向公众灌输特定观念,引导舆论走向。社会公众和公共舆论是智库与媒体的直接受众目标,也组成影响链条的第三环节。政府判断舆论形势的最常用手段是智库发布的各种民意调查。经过媒体一段时间的渲染和炒作,公众会普遍接受智库专家对形势的研判,民意调查的结果自然如智库所愿。此时,社会上已经形成了有利于
14、特定政策出台的良好氛围,决策者若想体现“民意”,则在政策考量时自然会受其影响。以国防预算为例,澳大利亚往年增加国防预算和扩军类议案会遇到较大阻力,国家整体预算有限时,反战议员和民间力量都倾向将经费投入到与国计民生更紧密的项目中。为提高议案的通过率,澳大利亚国防部和相关利益集团(如军工企业)为右翼智库提供与中国相关的片面信息,支持其在媒体上大肆宣传澳大利亚正遭受所谓的“中国威胁”,营造危机临近的紧迫感,再以维护国家安全为由,呼吁政府加大军事开支、扩充军备。当民意调查显示原先持反对意见的议员和社会公众都普遍焦虑国家正遭遇前所未有的困境时,澳大利亚政府部门通过议案并出台扩军政策的可能性将大大提升,相
15、关利益集团便可从中得利。2016 年,澳大利亚政府宣布未来十年重点推动国防军事发展。经过智库和媒体多年酝酿,时任总理斯科特莫里森(Scott Morrison)于 2022年宣布,至 2040 年年底澳大利亚国防人员将扩充至 10.1 万人,达到“越战”以来最高水平12。2017 年,全球十大武器进口国排行中,澳大利亚占比达到 5.4%13,排名第 4。上述变化均发生在澳大利亚各智库配合国防白皮书(2016 Defence White Paper)发布中国军情和对华民意调查后的两年内,在这种先入为主、以反华思维为先导的舆论误导下,公众趋于认同澳大利亚正面临二战以来最严峻的形势,而造成这一形势的
16、根源就是“中国的崛起”。于是莫里森当局“顺应民意”,借此机会扩充军备,将反华势力抛出的政治话题实现政策转化。2.3 智库类型与其公共影响力智库在政治上多属于“激进的机构”,通过“积极追求公共信任的最大化,并寻求其专家及思想获得支持,从而影响政策制定”14。通常情况下,智库独立程度越高,外界越是认可其研究成果和吕淑珍,陈弘.澳大利亚智库塑造政府对华决策的途径与作用 J.智库理论与实践,2023,8(4):101-110.此处“独立”仅指智库不隶属于政府机构,自成单位,并非指智库议题选择和研究客观性不受政府、利益集团等各种势力的影响。其与“Independent”常用意义有区别,部分智库自我介绍时
17、将两个概念混淆。104第 8 卷 第 4 期 2023 年 8 月发言的客观性,而衡量智库独立程度的常用依据是经费来源。以资金来源划分,智库大致可以分为六类15,按照独立程度由低到高分别为政党附属型智库(political party affiliated)、政 府 附 属 型 智 库(government affiliated)、半 官 方 智 库(qua-si-governmental)、半独立型智库(quasi-indepen-dent)、大学附属型智库(university affiliated)、自 治 和 独 立 型 智 库(autonomous and indepen-dent)
18、。洛伊国际政策研究所作为澳大利亚知名度最高智库之一,具备半官方智库特征,虽然不是官方组织框架的一部分,但通过政府拨款或利益集团的委托合同获得经费,并多次接受澳政府委托开展民意调查,为特定赞助部门撰写研究报告。而澳大利亚战略政策研究所更接近半独立型智库,即不在政府架构内,但提供主要资金的政府部门、利益集团、个人捐助者或组织机构能够对其施加较大影响。例如,澳大利亚战略政策研究所在 20202021 年度超过 80%的经费来自澳大利亚国防部、美澳两国政府部门和军工企业16,故该智库在议题选择和成果输出上紧跟美澳政府风向。随着与智库功能相似却不属于官方界定范围内的组织和智库混合体越来越普遍,有学者根据
19、智库运作风格、工作人员聘请模式、研究的客观性和完整性诉求等,将智库分为学术型、合约型和游说型三类2。据此分类,洛伊国际政策研究所偏向合约型智库,澳大利亚战略政策研究所则符合游说型智库标准。然而,在现实中,大多数智库并非属于某种单一类型,界线较为模糊,往往会出现多种类型的结合体。下文将以澳大利亚的两大知名智库洛伊国际政策研究所和澳大利亚战略政策研究所为例,揭示澳大利亚智库运作以及发挥公共影响力的多重特点。3 案例研究 1:洛伊国际政策研究所2003 年 4 月,澳大利亚企业家弗兰克 洛伊(Frank Lowy)于悉尼创立洛伊国际政策研究所,期望能够借助一个独立、无党派的国际政策智库向世界传递澳大
20、利亚的声音。如今的洛伊国际政策研究所领衔澳大利亚智库,在2020 全球智库报告的全球顶级智库、全球外交政策与国际事务类智库等 12 个综合类和专业类排行中榜上有名3。3.1 跟踪涉华热点,调整民调议题洛伊国际政策研究所对华研究起步早且经验丰富,中国议题在其公共舆论和外交政策项目部发布的年度民意报告中从未缺席。自 2005 年以来,洛伊国际政策研究所每年会针对澳大利亚外交政策辩论开展一次社会调查,跟踪当年度澳大利亚外交政策热点话题和公众反馈,其研究成果被澳政府和国内外媒体奉为捕捉澳大利亚公众情绪、判断舆论走势的风向标。洛伊国际政策研究所年度民意调查报告涉华热点问题举例见表 1。洛伊国际政策研究所
21、早年对华民意调查主题主要集中于领导力、经贸往来和国家安全领域,这与中澳间总体平稳、偶有摩擦的双边关系相吻合。随着中国综合国力提升,美国在“印太”地区视中国为竞争对手,澳大利亚政府对华策略开始调整,媒体对华态度也相应改变。2017 年年底,澳大利亚查尔斯 斯特尔特大学公共伦理学学者克莱夫汉密尔顿(Clive Hamilton)出版了无声的入侵中国如何将澳大利亚变成傀儡国家(Silent Invasion:Chinas Influence in Australia),配合澳大利亚广播公司时事调查节目“四角方圆”(Four Corners)等媒体报道,拉开了指责中国“窃取情报、政治渗透”,鼓动澳政府
22、强力采取遏华反华措施的序幕。此后,澳大利亚借华为、新冠、新疆等制造话题,联合反华势力操控舆论,刻意污名化中国,严重破坏中澳关系。在舆论误导之下,对中国真实情况缺乏了解的澳大利亚公众受其影响,视中国为负面因素,对中国的人权状况看法消极,担忧中国经济和军事实力增长。洛伊国际政策研究所也随之调整民意调查方向。洛伊国际政策研究所在全球各个智库榜单中均名列澳大利亚第一或者唯一,是公认的澳大利亚影响力最大的智库,澳大利亚战略政策研究所则是近年来反华论调最为激进的智库,其倡议多次体现在莫里森政府的对华政策中,因此本文选取这两家智库为研究对象。105表 1 洛伊国际政策研究所年度民意调查报告涉华议题清单Tab
23、le 1 List of Lowy Institutes annual polls on Chinese issues 序号调查问题主题涉及年份(年)1您认为未来 20 年中国有可能成为澳大利亚的军事威胁吗?澳中关系20092015,2017,2018,20222中国是澳大利亚的经济伙伴还是安全威胁?澳中关系2015,2017,2018,202020223您对中国会在世界上采取负责任的行动有多大信心?世界领导人和国家2006,2008,2009,2011,201720224您对中国领导人在世界事务中做正确决定有多大信心?世界领导人和国家 201820225中国是澳大利亚在亚洲/世界上最好的朋友
24、吗?澳中关系2014,2016,2017,2019,20226澳中关系紧张,哪个国家更应受到指责?澳中关系20217您是否担心中国影响澳大利亚政治进程?安全与防御2018,2020,20228到目前为止,您认为中国应对新冠疫情表现如何?公共卫生202020229如果中美发生军事冲突,澳大利亚应该如何选择?安全与防御2021,202210您对中国可能在太平洋岛国开设军事基地担忧程度如何?安全与防御202211您认为未来十年中国的外交政策会多大程度威胁澳切身利益?安全与防御2006,2008,2009,2014,2017202212您赞成澳大利亚军队对中国南海和台湾地区采取行动吗?安全与防御201
25、6,2017,2019,202213鉴于中国的人权情况,您认为澳大利亚应该参加冬奥会吗?体育政治202114您赞成中国政府控制的公司或银行购买澳大公司的控股权吗?经贸政策2008,2021资料来源:根据洛伊国际政策研究所官网数据整理。3.2 设置话语陷阱,奠定对华基调以中美 5G 技术之争为例,美国从 2017 年开始在全球范围内对华为展开政治与舆论攻势,施压盟国禁用华为设备,澳大利亚媒体跟风报道“华为接受外国政府指示给澳网络带来风险”,抹黑“华为 5G 基站有强辐射”。洛伊国际政策研究所20172018 年民意调查提及“中国威胁论”的问题从 27%增加至 42%,调查结果表明,澳大利亚公众舆
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