中国式现代化视域下的基层社.贯彻党的二十大精神专家笔谈_赵树凯.pdf
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1、党的二十大报告提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的使命任务,为推进社会治理现代化的实践创新与理论研究提供了新的总体战略指导与知识框架。创新经验最为丰富的基层社会治理,蕴涵着更多的理论增长和创新的空间,是学术界持续关注的焦点。本组笔谈聚焦于基层社会治理中一些基础性、关键性和前瞻性的议题,分别从基层治理制度创新、平台经济治理、社会治理现代化中人的转型和中国式现代化的村庄基础等维度展开讨论。其一,改革开放以来,涌现了众多基层社会治理制度创新,大多都昙花一现,但是有的也在持续、深化和扩散,探究蕴涵其中的内在逻辑仍然是重点议题;其二,就如何看待和治理平台经济而言,亟需摆脱旧的治理观念与知识范式,
2、要充分挖掘数字经济增益社会的新价值,才能更好地为数字化建设和治理提供建设性政策;其三,在推进中国式现代化的伟大实践中,社会治理应当把“着力点”放在何处,已有的社会治理实践已经作出了有效的回应,即社会治理不仅要“处事”,更要“育人”,切实承担起促进“人的转型”这个重要的历史使命;其四,如何看待或想象未来中国乡村社会基层治理的总体格局,其中最为重要的是如何看待未来的村庄社区:封闭?还是开放?对此不同的态度与选择,将对乡村社会治理结构和治理机制产生巨大而深刻的影响。以期学术界更多的关注和进一步的讨论。关键词:中国式现代化;制度创新;平台经济;人的转型;村庄基础中图分类号:文献标志码:文章编号:()D
3、OI:10.15944/ki.33-1010/d.2023.04.003参与式预算与基层治理创新 从温岭经验谈起赵树凯关于温岭经验,现在有不同的概念表述,可以表述为协商民主、预算民主,也可以表述为政府创新、治理创新等。当时我们采用了国外的概念,叫参与式预算。不同的概念表达通常根据不同的政治背景或研究需要提出,但是,创新经验的核心是一致的,是基层民众对于政府活动的参与扩大,是公众对于政府行为的问责提高。对于温岭经验,一个值得探讨的问题是二十几年来温岭创新是怎样做到了持续和深化?温岭经验是在世纪之交乡村财政危机的宏观背景下出现的。从温岭本身来说,这种乡镇预算的民主恳谈活动,发生过程有一定的偶然性,
4、从更大范围来看,则具有深广的历史背景。世纪 年代中期以后,农民负担沉重和乡镇财政困难不断加剧,引发了大量的社会冲突。在财政困难的条件下,怎样把有限的预算使用好,或者说怎样把政府为民众办事的钱花得让民众满意,从而改善基层政府和民众的关系,成为各方面共同关心的重大问题。在这种情况下,温岭的参与式预算,成为应对当时基层治理问题的重要创新,吸引了不同学科众多学者的关注研究。世纪之初,在温岭经验发生的同时,各地出现过不少基层治理方面重要创新,分布在乡镇直接选举、乡镇政务公开、村民自治管理等领域,如四川遂宁市步云乡、云南红河州、深圳大鹏镇、重庆白庙乡、浙江武义县、河北武安县等。在县级层面,也有重要的改革创
5、新案例出现,如四川巴中面向党员开放县委常委会。那两年,地方上出现了大范围的治理创新局面,展现出一种令人期待的势头。当时,这一系列新现象都是作为基层民主创新来解读的。那几年,随着 年村民委员会组织法的修订和正式实施,乡村选举掀起了高潮,基层民主成为各界共同关注的热门问题。地方政府的积极性也很高,这个领域里学术研究也相当活跃。年下半年中央政治局组织了关于基层民主的集体学习,我是这次政治局集体学习的两名主讲专家之一。这次集体学习不仅关注乡村民主,也关注城市基层民主。对我来讲,备课过程也是一次系统的学习,是扩展研究领域的重要机会。在那段时间里,从学界到政界,人们给予基层民主很高期待。世纪之初那一波基层
6、民主热潮,已经事过境迁,但留给我们很多思考。现在看 治理研究 年第 期来,出现这种热潮既有现实基础,也有浪漫想象。从现实基础来讲,主要是世纪之交农村发展遇到了一系列新问题,农村群体性事件增加,以李昌平为代表的基层干部,向高层发出了“农民真苦,农村真穷,农业真危险”的呼声。那些年里,不仅农民与基层政府的关系紧张,而且基层政府与上级政府的关系也紧张。在这种情况下,基层政府探索化解冲突的有效办法,发展民主成为重要选择路径。从这个角度看,基层民主实质上是基层治理的重要手段,或者治理改善的重要途径。在现实的困境面前,高层对于基层的探索突破也表现出了较高宽容,创新突破环境比较宽松。因此,那些年里,基层创新
7、成果很多,学术成果很多,发展基层民主成为一种社会潮流。世纪 年代中后期,我的研究集中于农村基层组织,特别关注农民税费负担和乡村财政危机。世纪之初,我所在的单位,国务院发展研究中心下属的中国发展研究基金会,致力于探索政策研究与政策试验相结合,选择了基层参与式预算作为改革试验项目。我们了解到参与式预算的国际经验,参与式预算经验的发生主要是在拉美和非洲,推动者是欧美 组织。当时,我们正在承办国务院发展研究中心和哈佛大学肯尼迪政府学院联合举办的公共管理高级培训班。在培训班上,基金会秘书长卢迈介绍了发起参与式预算项目的设想,参加培训班的江苏无锡和黑龙江哈尔滨的领导很有兴趣,表示要推动本地开展这项政策试验
8、,随后河南省焦作市也积极参与。我们启动的参与式预算试验项目,项目决策在市委,项目执行在乡镇和街道,采取了“增量改革”办法。所谓增量改革办法是,由市级财政拿出一笔专项资金,追加到县区财政,再把这笔预算资金交给试验点的乡镇和街道,作为专门的参与式预算资金。经过两年推动,取得重要进展,采用第三方进行了评估,社会反响良好,显著提高了民众对于政府的信任。试验受到广泛关注,媒体上有若干介绍。无锡市委书记接受新华社等媒体采访,谈为什么要搞参与式预算时说:“人民的钱,对人民有什么可神秘的!”这句话成为参与式预算项目的名言。年到 年,我们先后在无锡、哈尔滨和焦作市召开了参与式预算试验工作交流会。如同关于村民自治
9、的预期设想一样,我们在设计规划项目之初就想到了参与式预算的高层提升,多次与国家财政部和全国人大常委会预算工作委员会领导沟通。财政部有关领导曾经给予鼓励,表示将根据试验项目情况加以总结,并在较高层面选点试验。两会期间,我们曾经将大量公共预算手册放到了代表驻地宾馆前台,由代表自由取阅。我们当时的考虑,主要是提高政府的预算绩效,设想从乡镇街道、县市的预算参与,逐步提升到更高层面的政府预算过程中。年春天,我们启动参与式预算项目时,已经对温岭经验有所了解,也曾邀请有关人员介绍温岭经验。但是,我们对于温岭经验认识不足、重视不够,没有主动邀请合作。我们两次组织试验点官员去国外考察,没有邀请温岭参与;在项目推
10、进过程中,我们每年都组织试验点相互观摩交流,也在北京召开研讨会,也没有邀请温岭参加。我到温 治理研究 年第 期岭来考察已经是 年,那时我们试验项目已经进入总结阶段。现在看来,我们过度重视了海外经验,而对于温岭经验重视不够。如果对于温岭创新适当重视,温岭作为本土经验,应该能够在这个改革试验项目中发挥重要作用。从这个政策试验项目的推进来看,借鉴国际经验,组织国外考察,请国外专家介绍经验,当然都有必要性,但还有怎样接地气的问题,怎样使国外经验本土化的问题。其实,任何改革项目的设计规划,都有一个如何接地气的问题。与此相联系的问题是,改革推进、社会发展在多大程度上可以设计规划,怎样认识这种设计规划的局限
11、性?回想 世纪 年代农村改革,波澜壮阔的推进时期,恰恰是缺乏设计规划的时期,而 年之后,高层专门成立了改革试验区办公室,推出了一系列整体性改革试验计划,但推进并不如意。现在看到,过去设计的那些自上而下的改革试验,不仅难以深化和扩散,而且也难以持续。从发生过程来看,基层治理创新案例大致上可分为两类,一类是本土生长的,一类是学习移植的。这两类经验都有成功持续的,也都有不能持续的,比较而言,本土生长的更有旺盛生命力,而学习移植的往往陷于水土不服。突出的是两个问题:其一,因为领导人变动难以持续,所谓“人亡政息”;其二,因为没有财政支持难以持续,所谓“花钱买改革”。这是政府创新的困境。抚今追昔,联系到二
12、十多年前的基层民主创新高潮,我们不能不有所感慨,不能不有所思考。持续、深化和扩散,可以说是制度创新的三个衡量维度,这三个维度是不断递进的,难度是不断增加的。对温岭来说,创新已经实现了持续和深化,殊为难能可贵。至于经验向温岭以外扩散,则是另外问题。虽然 多年前基层治理与现在面临的问题有很大不同,但是,基层治理的深层问题是一致的,治理的逻辑是相通的。所以说,温岭的创新经验到今天愈加值得珍惜和关注。年以来,温岭的民主恳谈活动已经持续约四分之一世纪。这期间,领导班子在换届,干部在交替,农村发展经历了小康村建设、新农村建设和乡村振兴,政策环境在演变,但是,温岭民主恳谈活动不仅在持续,而且在发展。恳谈的项
13、目在增加,已经不仅局限于一般乡镇预算,而且扩展到政府活动众多方面,甚至深入到企业管理、劳资关系等领域中。人们高兴地看到,温岭民主恳谈活动的制度化规范化水平在提升,已经形成了若干制度规范。对我来说,最大的好奇是:温岭经验何以能持续和发展?这种持续和发展的内在逻辑是什么?这是比民主恳谈过程本身更值得研究的问题。说到当初我在启动参与式预算试验项目时对温岭经验的忽视,当然首先应该检讨反思,但是,如果有所辩解的话,客观上也有可以理解的原因。当时,我们面对形形色色的基层创新经验,难以识别判断,不敢贸然表态。我长期从事农村研究,也在地方工作过,知道许多风起云涌的经验创新很快便如落花流水。很多“创新经验”,或
14、者起于领导的激情动作,或者起于秀才的妙笔生花。二十多年后再看温岭,不仅延续下来了,而且不断 治理研究 年第 期深化,叹为观止。我想,这正是温岭经验最宝贵的地方,最值得研究的地方。现在,关于温岭经验的研究成果很多,主要围绕温岭民主恳谈本身。为什么温岭创新能够持续和发展?关于这个问题的研究还相当薄弱。由此我还想到的问题是:治理变革需要什么样的社会条件?怎样才能培育创造这种社会条件?怎样才能够使创新愿望与现实条件有机结合起来,既不拔苗助长,也不坐失良机。温岭经验具有非常深刻的启发性。关于这种创新条件的分析研究,对于探索治理现代化非常重要。任何政府创新或者治理创新,都需要社会基础作为支撑。那么,治理创
15、新的社会基础是什么?所谓社会基础,也可以归结为推动政府创新的社会力量。那么,怎样发现和利用推动治理创新的社会力量?任何政治变革都需要社会基础,社会力量的兴起是根本的动力和支撑。从大历史的角度来看,中西文明的发展深化都遵循这一逻辑。同样,现在来看中国农村改革过程,特别是看农村治理状况的变化,民众对于政府行为问责和民众对于公共事务参与的提升,也都有这样的逻辑在其中。改革开放以来,乡村社会结构的分化,私营企业家的兴起,民众政治自主性的增强,都构成治理变革的社会基础。在这个过程中,如何发现治理变革的社会力量,寻找社会力量成长和治理体系变革的契合点,是治理现代化研究中带有根本性的问题。学术界的研究重心不
16、应该放在阐释论证目标原则,不应该坐而论道规划方案,更不应该沉溺于构想编造宏大口号和说辞。这样,学术研究才能对基层治理现代化做出实实在在的贡献。温岭创新何以持续和发展?认真研究这个问题,有利于认知新世纪以来基层治理变革的历史轨迹,有利于在现实生活面前保持清醒和洞察,有利于把握中国农村改革的社会基础和社会力量的发展变化。现在,在推进治理现代化的宏大目标感召下,基层治理的经验典型层出不穷,学界研究如火如荼,很是令人鼓舞。但是,回顾历史可以发现,许多看上去蓬勃繁荣的典型经验和研究成果,往往夹杂着泡沫水分。面对现实,保持冷峻和清醒,找到现象背后的根本逻辑,才能使研究经得起历史检验。在七十多年中国农村变迁
17、史上,有很多学者的研究做出了宝贵贡献,但是,也有不少所谓研究是起哄和添乱。中国农村的发展历史需要继续审视和反思,同样,这个过程中的学术研究也需要审视和反思。(作者系国务院发展研究中心研究员)治理研究 年第 期平台经济的治理问题张 静我想从一个现实问题出发,分享一个反思性观察。大家都已经知道,这两年有不少论文,关于平台经济员工的工作状况,引起了广泛辩论。,年刊发了一篇讨论“算法社会”的文章,说代码精英通过技术控制巩固了自己的权力,在中国网络推送的阅读量也位居第一。应该说,这些研究触动了社会关切,这种关切我们都再熟悉不过:主要是控制权竞争的视角。它不是担心就业下降、发展停滞和创新不足,而是担心谁通
18、过创新在发展中获得优势,一旦发现,就通过治理政策抑制其并购、扩张业务。结果不是因为市场不足,而是因为我们的治理观念,打击了数字经济企业家的信心。其中具体的是非值得深辨,在这里仅希望透过两个案例分析,发现一些认知图式问题:我们对于社会现象的认知,是否被一些习惯性的观念结构所局限?沉浸于旧的范式限制,无法认识数字经济增益社会的新价值,因而无法为数字化建设和治理提供建设性政策?目前已经可以确证的是,数字经济创造的就业岗位催生了很多的新职业,说明它提供的发展机会比传统经济更多元,就业者可以是受过教育的青年人(比如小程序开发),同时也完全适合大量没有上大学的人(比如快递员)。由于大量物流岗位可以灵活就业
19、,没有门槛,这往往是乡村青年进入城市容易找到的第一个工作。根据 年的统计,仅在微信视频号一个数字平台的就业者中,未受过大学本科教育者比重已经高达。这说明,数字经济创造的就业机会能覆盖到大多数就业者,而不是少数高学历人群,因而它实际上成为普通人 乡村进入城市新移民和城市失业青年 就业市场的安全网。这些青年无需依赖亲朋就可以在陌生的地方找到工作,数字经济平台中的直播电商和社群运营 比如网播拍菜买药团购的协调客服及组织工作,也使女性就业更普遍。可是,治理研究对数字经济的主流立场仍是警惕甚至批评性的,比如认为,那里财富流动速度快,很难控制,商户个人盈利和非盈利账户混淆,漏税多,把治理能力不足、法治环境
20、建设有限的过失,卸责推到平台经济上。不少人对数字技术的一般看法,是认为它属于手段,它可以增加效率,但无关正面的价值创造。果真如此吗?治理研究 年第 期聂日明、郭晓菁:数字经济与中国就业市场的韧性,年 月 日,中文网。这里的价值创造有两个意义:一是指创造出之前不存在、新的可利用价值,而且对人类有益;二是指提供新标准和规则,体现新型有益的价值原则。这两方面实际上都在数字经济新业态中出现了,但却很难在传统治理观念下获得客观理解。例一,网约车释放消费者权利。为何网约车尽管更贵,但比出租车更受欢迎?我们需要思考,人们愿意多付钱去购买什么?除了效率,更主要的是,网约车使乘客的确定感、主动控制权和自由选择权
21、都得到提升。乘客可以留下行车轨迹作为监督和投诉证据,这是不是监督权增加了?平台给就近的司机分配活,如果他嫌这一单距离太近挣钱少,拒绝接单,平台就会减少给他配单,等于运用资源分配处罚拒单行为,这是不是抑制了司机拒载短途客人的投机行为?消费者下单,无论远近肯定能叫到车,这是不是提高了消费者的确定性?正是因为网约车平台运用数字技术,释放了对于消费者而言至关重要的选择权,提高了他们这项权利实现的确定性。在我看来,这就是尽管有各种政策限制,但网约车市场还是更大的原因。试想一下,让管理方法更简洁,消费者更喜欢,确定性更高的企业获得优势,客观上会激励更多的资源 劳动力和资本流入具有盈利能力的企业和行业,同时
22、,利用数字技术留下可监督的痕迹,让消费者对服务的信用控制更容易实现,难道不是有益于社会的一种进步吗?平台经济的算法激励具有同样效果。旧的治理观念认为,算法控制了劳动者的工作节奏,比如计算货物送达的预期时间,否则扣费赔偿,因而是一种新型隐藏的剥削手段。而实际上,算法控制的是劳动而非劳动者,它提升了劳动的产出效率,但劳动者反而感到更自由了:他们可以自己决定今天工作还是休息,自己判断要多接单还是少接单,自己控制个人的工作时间和休息时间如何运用。为什么平台经济能够吸引大量的年轻人主动加入?为何他们宁愿自己鞭策自己,也不愿意进入靠人用眼皮盯着干活的传统工业?难道他们不是追求更自由、有更多自主选择权的劳动
23、形式吗?劳动者的主动性和积极性,在平台经济下为何表现得与传统工业经济不同,是值得深思的问题。显然,单一经济下的简单劳动治理观,可能限制了人们认识平台经济这一新的、更复杂的经济形式。例二,通过整合信息放大资源价值的共享。数字时代的一个重要现象,是可以利用互联媒介整合信息,放大资源价值共享。比如,在平台使用率方面,携程不如美团,不如支付宝,京东不如淘宝,为什么?是因为后者利用数字互联信息重组了资源,放大了已知信息的可利用价值,结果提升了消费者的选择便利。这一点帮助了平台的市场空间扩大,盈利效率提升,从而更有能力降低服务成本 比如同样一件小物品,一本书或者一小瓶维生素,商品本身没有多少钱,但 治理研
24、究 年第 期刘远举:算法、劳动力与劳动,兼与陈龙博士商榷,年 月 日,中文网。在京东下单需要付的递送费占比不低,维生素 元,运送费 元,消费者实际要付的商品总额几乎翻倍。而在淘宝或者美团下单则不必付运送费,或占比极低,所以后者往往能够吸引更多的购买。这些是如何做到的?运用信息整合实现多目的使用,从而大大降低了成本。比如美团,开始于外卖订餐服务,订餐者的信息没有被浪费 不是只做订餐这一件事情,而是把订餐信息转化为其他用途 订购车票、电影票、买药、买日用品等日常生活需求。凡是定过餐的人都可以发现这一点,既然一个账户这么方便可以满足不少需求,他为什么还要使用另外一个、需要再次输入大量个人信息、设置密
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