新型农村集体经济治理体系的理论阐释与构建策略.pdf
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1、新型农村集体经济治理体系的理论阐释与构建策略尹 呐张克俊郭 祥摘要院新型农村集体经济治理体系以保障股东利益和农民权利为逻辑起点袁促进农村集体经济组织经济功能发挥袁持续优化组织治理机制和政府公共服务供给袁体现经济属性和社会属性统一的价值追求遥当前袁新型农村集体经济发展面临的治理问题依然突出遥实践中袁新型农村集体经济治理体系构建形成了丰富的实践探索袁其经验启示是院推动政经分离要符合成本效益原则袁在集体经济发展中要更好发挥政府作用袁推进农民治理主体地位确立要考虑集体经济发展不平衡的现实状况遥构建新型农村集体经济治理体系袁应强化农民治理主体地位袁完善农民参与治理的体制机制曰分离基层组织职能袁更好发挥农
2、村集体经济组织的经济功能曰重构市场化的组织治理机制袁防止野内部人控制冶曰优化基层政府职责袁提高政府公共服务供给水平遥关键词院新型农村集体经济曰集体经济组织功能曰治理主体曰治理机制中图分类号院F321.32文献标识码院A文章编号院1003-7543渊2023冤07-0145-11基金项目院四川省社会科学重点研究基地四川省农村发展研究中心课题野共同富裕视域下农村集体经济组织治理模式创新研究冶渊CR2213冤曰四川省社会科学界联合会专项课题野健全人民政协工作质量发展路径及对策研究冶渊SC22ZX010冤遥作者简介院尹呐袁西南财经大学会计学院博士研究生曰张克俊袁四川省社会科学院农村发展研究所所长尧研究
3、员曰郭祥渊通信作者冤袁四川轻化工大学管理学院讲师遥党的二十大报告提出院野巩固和完善农村基本经营制度袁发展新型农村集体经济袁发展新型农业经营主体和社会化服务袁发展农业适度规模经营遥冶农村集体经济作为社会主义公有制经济的重要实现形式袁是推动乡村振兴的坚实基础遥叶乡村振兴战略规划渊2018要2022 年冤曳将推进乡村振兴战略视为建设现代化经济体系和健全现代社会治理格局的基础遥新型农村集体经济的创新发展成为推进现代化经济体系建设的一项重要内容遥回顾历史袁农村集体经济历经农业生产合作社尧人民公社尧家庭联产承包责任制等不同阶段袁最终形成当前的基于家庭联产承包责任制尧统分结合的双层经营体制遥这种经营制度被写
4、进叶中华人民共和国宪法曳和叶中华人民共和国农业法曳袁在法律层面得到认可和保护袁是农村集体经济发展的制度基础遥在计划经济时代袁农村集体经济组织架构是市场化程度较低的互助组尧初级社尧人民公社等形态袁在向市场经济转变过程中袁其组织架构逐渐演变成市场化程度更高的农民合作社尧股份制合作社等形态咱1暂遥2016年中共中央尧国务院发布的叶关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见曳渊以下简称叶意见曳冤规定袁改革的目标是野建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制冶袁野形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系冶袁叶意见曳首次正式提出野新型农村集体经济冶的概念遥 2017 年十二届全国人公共经济与管理PUBLI
5、C ECONOMY AND MANAGEMENT145大五次会议通过叶民法总则曳袁赋予新型农村集体经济组织野特别法人冶资格遥2021 年中央野一号文件冶提出袁要基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务袁发展壮大新型农村集体经济遥 2022 年中央野一号文件冶提出袁巩固提升农村集体产权制度改革成果袁探索新型农村集体经济发展路径遥2023年中央野一号文件冶要求推动建立野产权明晰尧治理架构科学冶的新型农村集体经济运行机制遥与传统农村集体经济比较袁新型农村集体经济在坚持集体资产归集体所有这一本质特征的同时袁为适应市场经济需要袁其在功能定位尧组织形式尧经营范围尧成员界定尧股权构成等方面发生了一定变化袁呈现
6、鲜明的时代特征遥 现阶段袁新型农村集体经济的治理主体主要包括农民尧集体经济组织尧基层自治组织尧乡镇基层政府袁但其治理权责尧机构设置尧职责职能等都有待厘清遥实践中袁部分地区新型农村集体经济通过重构多元主体治理秩序而获得发展动能袁提升了农民收入和福利水平遥在推进共同富裕的新阶段袁如何建构新型农村集体经济治理体系袁成为农村集体经济高质量发展的重要现实问题遥一尧新型农村集体经济治理体系的理论阐释新型农村集体经济是一个相对概念袁是与传统农村集体经济比较而言的一种集体经济形式袁其组织形态通常被称为新型农村集体经济组织遥新型农村集体经济组织是基于集体土地所有制对经营性集体资产进行股份制改革而重构的一种集体经
7、济组织形式袁由其主导的经营活动袁都可以纳入新型农村集体经济范畴咱2暂遥 新型农村集体经济的资源配置由市场主导袁治理机制更完善咱3暂遥新型农村集体经济可以把农民重新结合起来袁顺应了生产力的发展要求袁但这种经济形式仍然局限在一定区域的集体土地上袁具有区域性尧封闭性遥集体产权制度改革导致治理资源尧治理主体和治理机制发生重大变化袁本身也是治理体系变革咱4暂遥 一方面袁要解决农村集体经济野政经不分冶的传统治理难题袁推动新型农村集体经济治理体系建构曰另一方面袁要在农民身份转换和农村社区功能变化的条件下建立治理机制遥根据现代经济治理理论袁经济治理是由政府尧社会组织尧公民个人等多元治理主体袁通过一定机制或制度
8、安排袁共同处理公共经济事务以应对公共经济风险的过程袁其内容包括治理目标尧治理主体尧治理功能尧治理机制等方面袁是国家治理的一个重要方面咱5暂遥作为一种公有制经济袁新型农村集体经济本身具有公共经济事务的属性袁基于经济治理理论而阐释新型农村集体经济治理体系的理论内涵更有现实意义遥渊一冤治理目标在于推进农民治理主体地位确立一是防范和控制市场风险对农民的冲击遥新型农村集体经济的股权结构趋于开放袁农民作为股东要承受市场风险遥经济治理源于对公共经济风险的防范和控制袁个体经济活动所造成的经营风险是公共经济风险的主要来源之一遥新型农村集体经济是在产权结构股份制改造的基础上建立的袁其在产权尧内部治理制度尧市场主体
9、地位方面有更多完善遥通过经营性集体资产折股量化袁每个集体成员都可以拥有一定比例的股份袁据此作为集体成员取得集体资本收益的权利凭据袁股份分红使村民财产性收益趋于可视化遥集体资产股份制改革绝不是对集体资产的分割咱6暂遥集体成员资格的赋予也不再仅依据户籍等身份特征袁其标准更加多元化遥股份制改革使传统集体成员权转变成现代企业契约模式下的股权袁通过搭建集体资产股权交易平台袁股权能够上市交易袁实现增值功能袁促使农民转变为承担市场风险的投资主体遥股权的可流动性打破了传统集体产权结构的封闭性袁形成了开放的股权结构袁股东身份也呈现多元化趋势袁形成多元主体参与和多元资本共治的更加开放的股权结构遥因此袁保障股东权益
10、和农民权利是新型农村集体经济治理体系建公共经济与管理PUBLIC ECONOMY AND MANAGEMENT146构的逻辑起点遥二是助推农民胜任股东治理遥农民要胜任股东治理在很大程度上依赖组织治理机制的完善遥为保障股东权益袁新型农村集体经济组织通常都设立股东会或股东代表大会尧董事会尧监事会等机构袁明确界定所有者和经营者的权利和义务袁建立制衡机制遥新型农村集体经济组织以农村集体土地为基本生产要素袁生产经营以农业相关产业为主要内容袁都根植于农村大地和乡土社会袁农民成为其劳动力供给的一个重要来源遥集体产权制度改革赋予农民一定数量的股份袁使其具有股东身份遥但农民个体无论在信息获取还是生产经营能力方面
11、都没有竞争优势袁与农民集体代理人尧管理者等利益主体相比袁在集体经济组织经营活动信息方面的不对称程度更大袁其权益更容易受到侵害袁不利于农民行使股东权利和履行股东义务遥 事实上袁农民能否完成股东身份和胜任股东治理很大程度上依赖于组织治理机制的完善咱7暂遥通过持续优化组织治理机制袁强化农民治理主体地位袁有助于农民实现共同富裕遥渊二冤治理功能定位于促进农村集体经济组织的经济功能发挥在集体经济发展过程中袁农村集体经济组织既承担了发展集体经济的责任袁又要为基层自治组织运转提供物质保障袁多种功能叠加和人员交叉任职造成其经济治理权能难以完全独立遥集体产权制度改革的目的就是要在界定产权归属的基础上完善经济治理权
12、能遥农村集体经济治理权能的完善包括三个方面院其一袁集体产权制度改革推动农村集体经济组织发挥经济功能遥叶意见曳明确指出袁集体资产要进行分类管理袁对经营性集体资产进行确权袁并折股量化到农民个体袁其经营管理按市场化模式运行遥非经营性集体资产要建立统一的管护机制袁其管理目的是为农村社区提供公共服务遥叶意见曳事实上明确了集体资产具有不同功能袁与之相适应袁经济事务和公共服务的职能也应当各自独立袁也即野政经分离冶遥农村集体经济组织负责经营性集体资产的经营管理袁以营利为主要经营目标袁并通过一定程序将剩余收益分配给集体成员渊农民股东冤袁以提高农民的财产性收入咱8暂遥因此袁治理体系的基本功能是促进集体经济组织的经
13、济功能发挥遥其二袁农村集体经济组织经济功能的发挥有赖于市场权能的完善遥经济治理理论认为袁经济是法治经济和市场经济的统一体袁法治基础上的市场经济不仅对产权和市场主体的合法权益进行保护袁而且要确立市场在资源配置中的决定性地位遥集体产权制度改革旨在明晰产权袁为新型农村集体经济市场化发展和市场权能的完善奠定产权基础遥市场权能的完善可以把农村集体经济置于更加开放的市场环境中袁与其他市场主体公平竞争袁通过市场价格机制优化资源配置袁获取竞争性收益袁促进农村集体经济组织经济功能的发挥咱9暂遥其三袁经济功能的发挥是新型农村集体经济实现富民效应的基础遥经济治理兼具经济属性和社会属性袁经济功能的发挥是经济治理经济属
14、性的体现袁而推进农民共同富裕既是集体经济发展的终极目标袁又是经济治理社会属性的反映遥经济属性侧重于集体经济的市场化发展袁讲求经济效率曰社会属性则重视集体经济发展成果的分配袁以公平正义为目标袁也即确立农民治理主体地位及推进农民共同富裕遥新型农村集体经济治理体系建构袁在治理功能定位上体现了经济属性和社会属性的统一遥渊三冤组织治理机制优化是治理体系建构的核心内容一是优化组织治理机制以控制代理成本是保障股东利益和农民权利的重要机制遥叶意见曳指出袁推进农村集体产权制度改革袁要完善农村集体经济组织治理机制袁野防止少数人操控冶袁解决传统野内部人控制冶的治理难题咱10暂遥新型农村集体经济组织的股权结构更加开放
15、袁股东多元化导致股东代理问题更加复杂遥 然而袁股东作为一个整体拥有集体经济组织的所有权袁其经营权必公共经济与管理PUBLIC ECONOMY AND MANAGEMENT147然要分离给专业的管理者遥管理者通常的问题是剩余控制权太多袁但剩余索取权不足遥当信息不对称程度较大或激励约束机制失衡时袁更可能导致管理者等内部人控制生产经营决策的情况袁降低经济组织的经营效率和经营绩效遥在多重委托代理关系中袁农民个体虽然是初始委托人袁拥有剩余索取权袁但其剩余控制权不足袁导致其利益更容易受到侵害袁其权益最应当给予保障遥二是组织治理机制优化重在适应市场经济发展的需要遥集体产权股份制改革推进集体资产管理体制和经济
16、组织治理向市场化模式转变袁建构满足股东核心利益需求的法人治理机制咱11暂遥现代法人治理机制要求建立健全治理结构袁权力机构尧执行机构及监督机构各自独立袁完善组织运行机制袁控制代理成本袁以保障股东权益遥这无疑与新型农村集体经济治理体系保障集体成员渊股东冤权利的改革目标高度契合遥新型农村集体经济组织治理机制的市场化建构包括股东治理机制尧经营管理机制尧收益分配机制等方面遥股东会或股东代表大会是权力机构袁拥有对高级管理者和重大经营活动的决策权遥作为权力机构袁其设计重点是如何防止集体资本被侵害遥从资本所有权与经营权分离的始端袁就产生经典的股东与管理者之间的代理问题袁控制这种代理成本的通常做法是建立激励与制
17、衡相融的经营管理机制遥收益分配机制在所有权结构的基础上袁反映多种资本所有者尧代理人及农村社区等不同主体的利益分配关系遥在持续发展前提下袁按照规范的规则和程序制定收益分配方案袁形成对股东的激励机制遥渊四冤基层政府公共服务供给是治理体系作用发挥的重要保障一方面袁集体资本的保障功能将逐步剥离遥集体产权制度改革按经营性质对集体资产进行分类管理袁经营性集体资产归口农村集体经济组织负责经营管理袁进一步明确了经济功能是农村集体经济组织的基本功能袁也为新型农村集体经济的治理功能定位指明了方向遥当前袁城乡社会保障一体化机制是破除城乡要素流动的重要机制袁农村居民和城市居民都是国家公民袁其社会保障都应当以国家供给为
18、主导咱12暂遥因此袁集体资本保障功能将逐步被统一的国家社会保障制度替代遥另一方面袁农村集体经济组织的市场化发展为农村社区公共支出提供了合理支持遥农村社区是农村集体经济生产经营所处的最密切的环境袁直接或间接地影响农村集体经济组织的运行遥农村集体经济组织的经营收益应当为农村社区公共支出提供支持遥长期以来袁农村集体经济组织的经营净收益都按规定提取公积金和公益金袁以满足农村社区的公共支出袁但二者都不能解决农村社区居民合法权益保障的政府制度供给问题遥依据经济治理理论袁政府是重要的经济治理主体袁政府提供公共服务是经济治理社会属性的体现遥基层自治组织渊村委会冤是乡镇基层政府的延伸咱13暂袁其职责和职能主要是
19、提供农村社区公共服务袁维护农村社区居民的合法权益遥但长期以来袁基层自治组织的公共服务职能缺乏资源支持袁其运行成本由农村集体经济组织负担遥因此袁公共职能常常会干扰农村集体经济组织的生产经营决策袁给其造成较大负担遥叶意见曳指出袁集体产权制度改革在确立市场配置资源的决定性地位时袁要更好发挥政府作用遥基层自治组织的运行成本以及农村社区居民的医疗尧教育尧住房尧就业尧文化尧体育尧低保等公共支出都应当由政府公共财政负担遥基层政府作为经济治理的治理主体袁不断提升公共服务供给水平袁构成经济治理的重要内容遥综上袁新型农村集体经济治理体系以保障股东利益和农民权利为逻辑起点袁旨在推进农民治理主体地位确立曰其治理功能在
20、于促进农村集体经济组织发挥经济功能袁体现经济治理经济属性和社会属性统一的价值追求遥优化组织治理机制可以控制代理成本袁是保障股东利益和农民权利公共经济与管理PUBLIC ECONOMY AND MANAGEMENT148的重要机制袁也是建构治理体系的核心内容遥在城乡一体化建设背景下袁农村社区越来越趋于开放袁农村社区居民的合法权益亟须政府给予制度保障袁以纾解农村集体经济组织公共支出负担较重的困境袁政府公共服务供给构成治理体系的重要部分遥二尧新型农村集体经济治理体系面临的现实困境截至目前袁农村集体产权制度改革虽然完成了阶段性任务袁集体产权得以明晰袁作为集体成员的农民获得了一定比例的集体资产股份袁新型
21、农村集体经济组织普遍建立了现代法人治理机制袁新型农村集体经济也确实推动了部分村社农民共同富裕袁但新型农村集体经济发展面临的治理问题依然突出遥第一袁农民作为治理主体存在能力和机制上的困境遥现阶段袁集体产权制度改革在全国范围内推广袁经营性集体资产折股量化取得阶段性成果遥集体产权制度改革赋予农民一定数量的股份袁使其具有股东身份遥 现阶段袁集体资产股权在集体内部固化袁尚不能发挥集体资产股权量化的功效袁集体资产股权只有像其他股权一样流动起来袁才会产生增值效能袁使农民股东走向市场袁成为真正的投资主体遥在当前统分结合的体制下袁普通农民依然是农业生产经营的主体袁其独立承担农业生产成本和风险的能力有限遥普通农民
22、通常以分散经营为主要生产方式袁难以实现规模效应遥作为集体资产所有权主体或集体资产股东袁高度分散的农民在组织化尧专业化和社会化等方面没有竞争优势袁参与组织治理的力量和能力都相对较弱袁而且袁农民个体参与组织治理的需求也存在不一致或矛盾的地方遥这些因素导致农民个体或集体都处于弱势地位袁难以监督集体资产运行和维护自身利益遥为解决这些问题袁新型农村集体经济组织通常建立市场化的法人治理机制袁但如何划分农民股东在治理机构中的职责和职权需要进一步明确袁特别是要拓宽农民治理权利实现的环节和渠道遥第二袁基层自治组织与集体经济组织的职能边界模糊袁政经不分的传统治理难题仍然存在袁干扰了集体经济的市场化运行遥当前袁乡村
23、社区治理仍然由传统的村野两委冶主导模式为主遥新型农村集体经济的发展壮大及其组织形态的重构为乡村基层治理机制的完善提供了机遇遥基层自治组织与集体经济组织的功能分离是集体产权制度改革的一项重要内容遥理论上袁二者的职责和功能可以清晰界定袁基层自治组织主要负责农村社区公共事务袁集体经济组织的主要职责是经营性集体资产的运营管理遥通过集体产权制度改革袁集体经济组织可以获得边界清晰的集体产权和经济治理权能遥但在新型农村集体经济发展的实践中袁村委会负责人与集体经济组织经营管理者交叉任职的情况仍较为普遍袁二者职能关系很难理顺遥新型农村集体经济市场化发展不断推进袁集体资产规模逐步增大袁业务经营变得更加复杂袁集体资
24、产的经营权必然要分离给专业的经营管理者袁其经营管理必然逐步去行政化袁方能适应市场化发展的需要遥在城乡社会保障一体化建设的背景下袁集体土地的保障功能正在被社会保障体系代替遥集体经济组织应当纯化为一种经济组织袁强化其营利属性袁发挥其经济功能遥第三袁市场化的组织治理机制没有达到预设效果遥新型农村集体经济虽然给予农民集体资产股权权能袁但集体资产股权的流动仅限于集体内部袁集体资产股权尚不能实现自由流转袁农民作为股东并未切实参与治理遥新型农村集体经济组织是对经营性集体资产进行股份制改革而重构的一种组织形式袁通常按照股份化公司治理模式建立现代企业法人治理机构袁设立野三会冶遥与传统农村集体经济组织相比袁新型农
25、村集体经济组织整体治理效果没有发生实质性改变袁传统治理难题依然存在袁比如政经不分尧激励与分配机制等方面都严重滞后于市场化发展的需要遥新型农公共经济与管理PUBLIC ECONOMY AND MANAGEMENT149村集体经济组织普遍没有按市场化方式聘请专业的经理人袁通常也未制定市场化的薪酬激励机制遥实践经验表明袁新型农村集体经济组织依然存在村干部兼任董事会和监事会负责人的情况袁野内部人控制冶困境仍然存在遥第四袁基层政府的公共管理水平不能满足乡村社区治理需求袁集体经济组织承担了沉重的农村社区公共支出遥长期以来袁我国集体经济发展不平衡不充分袁导致农村地区社会公共事业落后尧收入分配矛盾突出尧政府管
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- 新型农村 集体经济 治理 体系 理论 阐释 构建 策略
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