复合型治理:破解基层政府“指尖上的形式主义”的逻辑进路.pdf
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1、东方论坛青岛大学学报(社会科学版)2023 年第 4 期149EASTERN FORUMJOURNAL OF QINGDAO UNIVERSITY(Social Science Edition)No.4,2023复合型治理:破解基层政府“指尖上的形式主义”的逻辑进路王 义中共青岛市委党校,山东青岛266071摘 要:互联网的发展以及数字政府的快速推进,催生了“指尖上的形式主义”。“指尖上的形式主义”是移动互联网程序发展中出现的一种新的形式主义,具有载体多样、内容翻新、发生频率高、同质化严重等特点,不仅增加基层负担,而且损害党和政府形象。在实践中出现了两种治理方式:运动式治理和常态化治理,两者具
2、有不同逻辑机理和功效。破解“指尖上的形式主义”难题,应采取复合型的治理策略,并在治理理念、治理方式、治理预期等方面做出调整和改变。关键词:基层政府;形式主义;运动式;常态化中图分类号:D699.3 文献标识码:A 文章编号:1005-7110(2023)04-0149-09随着信息技术的广泛应用,特别是互联网+的推行,加速了政务“上云”的步伐。技术赋能为基层政府治理能力提升创造了有利条件,但“指尖上的形式主义”却让“指尖的便捷”变形走样,引发基层干部的强烈不满。党中央为推进基层减负,适时启动了专项治理并取得了显著成效,然而“指尖上的形式主义”仍然在一些地方和单位存在,并对基层政府治理产生较大负
3、面影响。破解这一新的形式主义难题,成为推进国家治理体系和治理能力现代化进程中我们必须面对的一个严峻课题。一、“指尖上的形式主义”:新的形式主义在基层之滥觞关于基层政府的界定,学术界存在两种观点,一种观点认为,基层政府包括城市的市辖区政府、街道办事处和农村的县、乡(镇)两级政府a;另一种观点则认为,基层政府不包括市辖区政府及县级政府,其范围只限定在城市设区的街道办事处以及农村的乡镇人民政府。尽管观点不同,但基层政府在国家治理中的地位和作用都得到一致认可。大家普遍认为,基层政府是国家治理体系的基本单元。它处在行政链条的最末端,是国家与社会之间的关键连接点,是政府与市场、社会和公众打交道的关键主体。
4、“上面千条线,下面一根针”,基层政府承担了“上传下达”的功能。一方面,党的路线方基金项目:本文系山东省社会科学规划研究项目和山东省委党校系统创新工程项目“建国后党的社会动员模式演变规律、特点及向现代化转型研究”(21CDCJ06)的阶段性成果作者简介:王义,男,吉林乾安人,中共青岛市委党校教授,主要从事公共管理研究。a 黄大戏、张绍舟:基层政府的廉政生态:概念、困境、出路,吉首大学学报(社会科学版)2018 年第 3 期。150东方论坛青岛大学学报(社会科学版)2023 年第 4 期针政策以及上级政府的重大决策必须通过基层政府予以落实;另一方面,基层群众的意见和诉求也要通过基层政府向上反映。基
5、层政府事多权少的体制局限性,不仅使其成为各种形式主义的“重灾区”,而且有愈演愈烈的趋势。(一)形式主义是党和国家治理的难题从发展历程看,形式主义并不是一个新的现象,而是党和政府长期存在的一个顽症。形式主义,顾名思义,就是“片面追求形式而忽视内容的观点、方法和作风”。a形式主义是官僚主义、庸俗主义和功利主义的重要表现形式。我们党历来反对形式主义,党的领导人在不同历史时期都做出过重要论述。延安整风运动时期,毛泽东同志明确指出,形式主义是一种“幼稚的、低级的、庸俗的、不用脑筋”的东西,是官僚主义的主要表现形式之一,并一针见血地指出“形式主义害死人”,号召全党必须“揭破它”。b1960 年,毛泽东同志
6、针对区乡工作存在的“会议多、文件表报多、人们蹲在机关多、事务多、一般号召多”等问题作出指示,“一定要创设条件,使这种官僚主义走向它的反面”。c邓小平同志提倡“开小会,开短会”,“要腾出时间来多办实事,多做少说”。d江泽民同志在 关于改进党的作风一文中指出:“搞形式主义,要害是只图虚名,不务实效”,“全党上下、全国上下,必须很刹形式主义、官僚主义的歪风。”e胡锦涛同志要求“脚踏实地,埋头苦干,讲实效、办实事,坚决反对形式主义和官僚主义。”f党的领导人这些重要论述为我们正确认识“指尖上的形式主义”的性质和根源奠定了理论基础。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视形式主义治理,将形式主义
7、纳入“四风”(形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风。)整治范畴,以“踏石留印、抓铁有痕”的精神开展专项治理。习近平总书记指出:“形式主义、官僚主义同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入,是我们党的大敌、人民的大敌。”g2020 年 9 月,习近平总书记在一份反映一些政务 App 变味走样、占用基层干部大量时间的材料上作出“要摈除形式主义”的重要批示。h(二)“指尖上的形式主义”的表征及危害基层政府深受“指尖上的形式主义”的困扰。“指尖上的形式主义”与传统形式主义(线下)有所不同,是移动互联网程序发展中出现的一种形式主义,被学界称为“信息形式主义和智能官僚主义”i或者“数字形式主义”j,这种新的
8、形式主义呈现出与传统形式主义迥异的特点。学术界对此做了很多研究,比如,赵玉林等从动机、方式、机制、效果四个维度进行解读,认为“指尖上的形式主义”广泛a 童庆华:形式主义面面观,紫光阁 2001 第 1 期。b 毛泽东选集 第 3 卷,北京:人民出版社,1991 年,第 839 页。c 中央办公厅有关负责人关于整治形式主义为基层减负情况专访:整治形式主义老问题新表现让基层干部轻装上阵,光明日报 2021 年 6 月 25 日,第 8 版。d 邓小平文选 第二卷,北京:人民出版社,1983 年,第 247 页。e 江泽民:关于改进党的作风,求是 2001 年第 1 期。f 胡锦涛:坚持发扬艰苦奋斗
9、的优良作风努力实现全面建设小康社会的宏伟目标,求是 2003 年第 1 期。g 习近平谈治国理政,北京:外文出版社,2020 年,第 500 页。h 孙少龙、王琦、高蕾:除“指尖”之苦减基层之负各地区各部门扎实开展整治“指尖上的形式主义”工作综述,人民日报 2021 年 6 月 21 日,第 1 版。i 张祯:信息形式主义和智能官僚主义的演变、生成逻辑与治理路径,秘书之友 2022 年第 10 期。j 黄新华:数字形式主义的表征、根源与规制,国家治理 2023 年第 6 期。151复合型治理:破解基层政府“指尖上的形式主义”的逻辑进路存在于全国各地,具有一定的普遍性。a余哲西、郭妙兰则指出了“
10、指尖上的形式主义”的五大病症,包括“机不离手眼昏昏、有图未必有真相、多了速度少了温度、溜须拍马易传染、暗藏 微腐败 风险”等。b方世南总结了其四种表现,分别是“文山会海悄变工作群、督查检查注重拍照留痕、理论学习只求打卡刷分、便民官网成为僵尸网站”。c阳军指出,技术形式主义问题可以概况为“空、假、片、涩、滥、浅、违、堵、隐”,政府网络工作出现了“异化”现象,不利于政府工作质量的提升,也给经济社会发展带来潜在的危害。d这些研究成果为我们正确认识“指尖上的形式主义”的表现提供了重要的参考。认清“指尖上的形式主义”的表现及其特点,应注重从特殊性角度进行分析。按照这一思路,我们可以发现,“指尖上的形式主
11、义”呈现如下特点:一是载体多样。包括 PC 端信息平台、手机 APP、工作群等。信息平台多、工作群多是“指尖上的形式主义”的最直接表现。“业务群、党员群、工作群,市里群、县里群、镇里群,请回复、请查收、请上报一打开手机,各种工作通知铺天盖地而来,让人应接不暇”。e某省级政府曾经做过统计,通过治理行动,全省各级共精简整合各类移动互联网应用程序 4 万余个。f二是内容翻新。除了传统的“文山会海”外,还有定时打卡、拍照转发、积分排名、覆盖率等要求,这类要求往往重数量忽视质量,重留痕轻视结果。三是发生频率高。以工作群为例,基层干部不仅工作时间需要实时关注,即使下班休息也必须随时点击查看,否则就要被问责
12、。四是同质化严重。以政务 APP 为例,由于缺乏整合,各单位、各部门自搞一套,导致很多工作重复,不仅浪费资源,而且降低工作效率。从本质上看,“指尖的形式主义”是线下形式主义、官僚主义在网络空间的反映,属于形式主义在“互联网+”下的变种。“指尖上的形式主义”错把手段、技巧和程序当作目的,用“工作如何完成”掩盖了“工作是否完成”,“纷繁复杂的基层社会治理问题被高度压缩和简化为一个个简单的数字”,数字形式主义四处蔓延,“群来群往”成为新常态,“处处留痕”的政治“新秀场”频频亮相,积分考核排名催生“空对空”g,“数字赋能”成为“数字负担”,“技术赋能”沦为“技术负能”。h“指尖上的形式主义”带来了很多
13、负面影响。一是加重基层干部负担,使基层干部超负荷运转,身心疲惫,滋生厌倦,不仅效率低下,而且容易催生各种心理问题,危害基层干部的身心健康。二是败坏政府形象。指尖上的形式主义迫使基层干部将大量时间和精力用在打卡、刷分、留痕上,做了很多虚功,不求实效,严重脱离实际、脱离群众,不仅败坏政府的形象,而且容易引发负面舆情。三是扰乱基层政治生态。“指尖上的形式主义”具有顽固性,它披着技术创新的外衣,带有很强的迷惑性,容易将传统的慵、懒、散、漫等工作作风不自觉地由线下搬到线上,导致一些基层干部对待工作漫不经a 赵玉林、任颖、周悦:指尖上的形式主义:压力体制下的基层治理基于 30 个案例的经验分析,电子政务2
14、020 年第 3 期。b 余折西、郭妙兰:直击指尖上的形式主义、官僚主义五大病症,中国纪检监察 2019 年第 15 期。c 方世南:信息形式主义的四种表现,国家治理 2020 年第 25 期。d 阳军:新技术条件下形式主义、官僚主义的新表现及其治理研究,治理现代化研究 2021 年第 2 期。e 郑少中:指尖上的形式主义,当治!,人民日报 2020 年 8 月 5 日,第 1 版。f 黄晗:给“指尖”减压给基层减负给发展助力湖南扎实开展整治“指尖上的形式主义”工作综述,湖南日报2021 年 7 月 1 日,第 3 版。g 论剑:如何治理“指尖上的形式主义”,中国纪检监察报 2021 年 10
15、 月 21 日,第 6 版。h 胡世文:基层数字形式主义表现及治理,学习时报 2023 年 1 月 18 日,第 3 版。152东方论坛青岛大学学报(社会科学版)2023 年第 4 期心、缺少严谨的工作态度以及为党和人民事业高度负责的责任感,遇事能拖就拖、能躲就躲,无形中破坏了基层的政治生态。二、“指尖上的形式主义”治理方式比较作为形式主义的新变种,基层政府“指尖上的形式主义”引发广大基层干部的强烈反感和社会热议。以习近平同志为核心的党中央对此高度重视,出台了做针对性极强的政策文件,在全国范围内掀起了影响深远的专项治理行动,并尝试建立常态化的治理机制。(一)运动式治理2020 年 4 月,中共
16、中央办公厅印发 关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知,指出“不得以微信工作群、政务 APP 上传工作场景截图或录制视频来代替对实际工作评价”。2021 年 1 月,关于进一步规范移动互联网应用程序整治指尖上的形式主义的通知 提出了治理“指尖的形式主义”的具体要求,如不得对上级没有明确要求的学习类移动互联网程序进行积分排名、考核,坚决杜绝“代刷分”“凑学时”现象。同一事项、同一单位原则上只建一个工作群,非工作时间不发布工作信息。按照党中央的统一部署,各地纷纷向“指尖上的形式主义”亮剑,形成了声势浩大的专项治理“指尖上的形式主义”运动。比如,安徽芜湖关停市级及以下自建的信息系统 35 个;上海
17、把市政府各部门信息化实施职能划转至大数据中心,实现统一规划、统一标准、统一建设、统一维护;江苏开展“啄木鸟行动”,加强基层政务 APP 监督队伍建设,直接听取基层评价;江西将整治“指尖上的形式主义”纳入政府工作考核内容,等等。“亮剑行动”作为专项治理的一种形式,在短期内取得了显著成效,“以指上清风带来工作新风”,凸显了专项治理的威力。何为专项治理?专项治理通常指“在特定时间段内,针对特定问题,由权威主体发动的自上而下集中各部门人员、资源、注意力以共同完成预定的目标的治理过程”。a专项治理是运动式治理的一种重要形式,具有跨越科层制、短促突击、效果凸显等特点,深受政府部门青睐。这种治理方式贯穿了中
18、国革命、建设以及改革开放的各个历史时期,既包括中央政府发动的波及全国的运动,也涵盖了中央政府某个部门及地方政府发起的部门性、地方性运动。前者如“环保督查”“扫黄打非”,后者如“安全生产大检查”“创城”等。目前,全国上下正在持续进行的治理方式带有鲜明的运动式特征。首先,从治理方式上看,采用的是专项整治模式。关于进一步规范移动互联网应用程序整治指尖上的形式主义的通知 由中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室正式印发,其模式符合以任务型为焦点的运动式治理所具有的共性特征。其次,从动员强度看,党中央“一竿子插到底”抓专项整治工作,各地出台具体举措,上呼下应,步调一致,在短时间内形成声势浩大的
19、一场治理风暴。再次,从治理预期效果看,采取“一刀切”办法,力求速战速决。经过广泛动员、上下配合,“指尖上的形式主义”治理取得了阶段性成果,不仅政务信息平台少了,而且网络工作群数量得到了精简。与此同时,运动式治理的弊端也逐渐显露,基层场域内发生的“内a 张玉昆:运动式治理:对既有研究的回顾,领导科学论坛 2021 年第 3 期。153复合型治理:破解基层政府“指尖上的形式主义”的逻辑进路卷化困境”以及“密集的 政策变通 与 共谋行为、基于 治理政绩 取向的 治理剧场化 与 剧场政治 轮番上演”。a如此,运动式治理便产生了双重效应,一方面各种政务平台被集中整治,数量大幅度压缩;另一方面,新的数字平
20、台又不断出现,基层干部的考核内容没有实质上减少,一些政府部门为了凸显自己的政绩,要求下属部门特别是基层单位下载各类 APP 的热情依旧,出现了一边为基层减负一边为基层增负的矛盾现象,基层干部依然被牢牢地绑架在手机屏幕上。上述事实,从一个侧面映射了理论界对运动式治理模式有效性的争议。赞同者认为,运动式治理“是一种根植于稳定的、制度化的组织基础上的机制,甚至已深刻嵌入到国家治理的制度逻辑之中”。b作为一种治理工具,运动式治理在我国有特殊的基础,“治理资源有限性与治理目标多元性之间的矛盾”构成了运动式治理存在的基础。运动式治理尽管在手段上是“非常规的”,但这种方式有着高度的适应性与延展性。“它的确能
21、在短时期内制造出明显的、可见的成果,在纠偏、消除违法存量与创造震慑、示范效应等方面的成效尤为显著。”c针对运动式治理的必要性,学者潘泽泉等从内外两个维度进行了提炼:从内在条件来看,传统权威体制赖以维系的制度要素,与社会有效治理之间存在着深刻的组织矛盾,政府因而采用运动型治理机制以应对传统科层制的组织失败,以实现纠偏和规范边界的作用。从外在条件来看,转型期的中国面临着治理资源相对贫弱的处境,政府不得不通过间歇性的“运动式”治理方式集中社会资源,来应对社会治理需求与国家治理规模之间的结构性矛盾。d但更多的学者对运动式治理持否定态度。他们认为,运动式治理是“一种相对落后的治理模式”,具有明显的“非制
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