从项目制到共同体构建:农村人居环境治理的运行向路.pdf
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1、General,No.240Journal of FujianNormal University(PhilosophyyandSocialSciencesEdition)(总第2 40 期)No.3,2023福建师范大学学报(哲学社会科学版)2023年第3期D0I:10.12046/j.issn.1000-5285.2023.03.009从项目制到共同体构建:农村人居环境治理的运行向路张兴祥,何昊翰(厦门大学经济学院,福建厦门361005)摘要:改善和提升农村人居环境是实施乡村振兴战略的必然要求和重大战略任务。当前,项目制由于促进了弥散性的主体、资源、行为的整合,在农村人居环境建设中获得广泛运
2、用,并为塑造农村人居环境治理之“形”产生了积极正向的成效。但是项目制具有的一次性、有限任务特征与农村人居环境治理要求的整体性、持续性之间形成矛盾,“项目展示”的浅表性与农村人居环境治理所要实现的乡村“文明扎根”之间存在张力,以价值共识为前提、以责任共担为依托、以利益共享为目的的治理共同体成为破解项目制运行限度、实现农村人居环境治理升级的必然趋势。治理共同体需要在主体结构上向“社会-生活共同体”转换,在运行机制中培育参与主体的新动能,并以长效管护机制和乡村文化再生产实现其可持续发展。关键词:农村人居环境;项目制;治理共同体中图分类号:D422.6文献标识码:A文章编号:1 0 0 0-5 2 8
3、 5(2 0 2 3)0 3-0 0 91-0 9党的二十大报告将“全面推进乡村振兴”作为加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的重要内容进行强调,要求“坚持农业农村优先发展,坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动。加快建设农业强国,扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”。改善和提升农村人居环境,是当前和今后一段时期实施乡村振兴战略的必然要求和重大战略任务,是我国全面开启建设社会主义现代化国家新征程的必经之路。近年来,随着全国各地以农村“厕所革命”、生活污水垃圾治理、村容村貌提升为重点的农村人居环境整治的深人推进,国内学术界显现出浓厚的研究兴趣。在已有研究中,多数学者的视角主要集中在宏观理
4、念、多元主体和微观对策层面,阐述农村人居环境建设对于乡村振兴战略的价值意蕴,并在对农村生活污水治理模式、农村“厕所革命”政策下乡过程、村容村貌改造等典型经验的研究中,细致观察政府、村民、企业及社会力量等多方主体的持续互动关系,探讨其中存在的问题并提出相应举措。如:吕建华等认为收稿日期:2 0 2 3-0 3-0 1基金项目:国家社会科学基金一般项目“习近平总书记关于推进新时代高水平对外开放重要论述研究”(2 2 BK S1 39);福建省中国特色社会主义研究中心暨福建省社科规划重大课题“传承弘扬习近平总书记在福建工作时的创新理论和重大实践研究”(FJ2020ZTZ001)。作者简介:张兴祥,男
5、,厦门大学经济学院教授。主要研究方向:中国特色社会主义政治经济学。何昊翰,男,厦门大学中国高质量发展研究院研究助理。主要研究方向:中国特色社会主义政治经济学。习近平著作选读(第一卷),北京:人民出版社,2 0 2 3年,第2 5 页。吕建华、林琪:我国农村人居环境治理:构念、特征及路径,环境保护2 0 1 9年第9期,第42-46 页。20233年福建师范大学学报(哲学社会科学版)92治理主体包括政府、公民、村委会、企业、环保团体等,这些主体在农村环境治理中具有不同的定位和功能;冯川等在此基础上提出行政、市场、家庭、自治的多元主体共治模式;刘泉等从安全保障、生活设施、产业经济、公共服务、卫生环
6、境、景观风貌和建设管理等维度建立指标,尝试构建适应我国国情的农村人居环境建设标准体系;于法稳等就污水治理存在的问题分析农村生活污水治理模式并提出对策;李婕等通过对典型国家厕所改造经验的研究,为我国农村“厕所革命”提供镜鉴。上述的分析主要是从目标定位、主体构成、组织行为与政策实施过程,呈现了农村人居环境建设项目制下的治理秩序。项目制发端于财税制度下的国家转移支付方式,主要是在资源有限的条件下,通过财政领域的资金支持,由专门的组织基于事本主义的动员、组织和管理方式,自上而下推动某项任务部署安排,来完成特定预期的一次性服务。由于项目制操作易于发包、便于承包、非预期后果较少等特点,在农村人居环境建设中
7、获得广泛使用。从实践来看,项目制促进了弥散性的主体、资源、行为的整合,从而为农村人居环境治理之形的塑造产生了积极正向的效果。但是,农村人居环境治理要由“形”走向“神”,走出“有新房无新村”“有新村无新貌”的样态,由表及里、由浅入深。作为一项打造整洁、美好、现代化农村人居环境的长期性、广泛性、整体性工程,农村人居环境不仅涉及村庄道路的卫生清洁、生活污水治理、农村“厕所革命”等外在内容,而且关涉农村绿色低碳发展,是由农村自然、人文和社会环境共同构成的村民美好生活需要的实现,政府、企业、社会组织以及村民等主体,需要整合权力与资源,互相配合协调,以实现农村人居环境治理的可持续发展目标。为更好地回应农村
8、人居环境治理的有效性、长效化、可持续性要求,研究也应从对政策执行工具的项目制的推崇转向反思,而以共享秩序建构为核心的共同体治理将成为研究之流变,推动农村人居环境治理的整体性、系统论、持久性的拓展。农村人居环境治理的项目制实践及其反思基层社会治理的过程,不仅包括国家机构渗透社会,汲取和配置相应的资源,对社会公共事务进行组织、协调、监督和控制的过程,还包括重要的象征性文化符号嵌人社会,浸润民众的日常生活并形成认同,从而助力国家机构开展社会公共事务管理的过程。项目制作为当代中国基层社会治理的重要载体,往往依循政策执行自上而下的实践路径,在任务的组织、协调、监督和控制过程中发挥积极的作用。自美丽乡村建
9、设和乡村振兴战略实施以来,福建省委、省政府根据中央的决策部署,立足省情提出了“清新福建”的构想,先后出台关于实施乡村振兴战略的实施意见农村人居环境整治三年行动实施方案农村人居环境整治提升行动实施方案等,以各种项目为抓手推进农村人居环境整治工作。厦门市海沧区青礁村是福建省农村人居环境试点示范村和厦门市乡村振兴重点试点示范村,是东部发达地区农村人居环境治理项目制实践的典型样本,相关资料较为齐全、丰富,在治理体系与架构上相对成熟,本研究以福建省厦门市海沧区青礁村为例,可以勾勒出农村人居环境治理的项目制运作的基本模式和现实样态。1冯川:嵌入村庄公共性:农村人居环境治理的实践逻辑一一基于广西H县L镇清洁
10、乡村的实证分析,中国农业大学学报(社会科学版)2 0 2 1 年第6 期,第6 9-8 0 页。2刘泉、陈宇:我国农村人居环境建设的标准体系研究,城市发展研究2 0 1 8 年第1 1 期,第30-36 页。3于法稳、于婷:农村生活污水治理模式及对策研究,重庆社会科学2 0 1 9年第3期,第6-1 7 页。李婕、王玉斌、程鹏飞:如何加速中国农村“厕所革命”一一基于典型国家的经验与启示,世界农业2 0 2 0 年第10期,第2 0-2 6 页。张兴祥,何昊翰:从项目制到共同体构建:农村人居环境治理的运行向路93第3期一)农村人居环境治理中的项目化设计与标准化推进项目制的运行逻辑是“依托项目来量
11、化行动,依据考核来强化执行”。青礁村根据上级部门的要求和政策部署,结合自身实际,围绕健全乡村规划、改善人居环境、完善基础设施,深入开展“一革命四行动”,提出“责任任务清、群众需求清、服务资源清”的“三清”项目标准,将涉及村民起居、工作、生活的环境痛点、难点、问题列出清单并逐一解决,厘清了农村人居环境治理工作中的重点任务、主要责任等问题并取得显著成效。一是优化布局,实施“厕所革命”。自2 0 1 3年厦门市启动“美丽厦门共同缔造”活动以来,青礁村进一步优化和完善公厕的基础布局,新建水冲式公厕8 座;扎实提升农村改厕质量,及时跟进督促改厕任务,明确责任人、任务目标以及相应的完成时限,确保户厕改造和
12、三格化粪池新建改造任务全面完成,户厕无害化普及率达1 0 0%。二是坚持标准,实施污水治理行动。以“户建设、管连接、站处理、田利用”标准改造家庭给排水系统,不断提高农村生活污水治理覆盖面,逐年提升集镇污水处理设施和农村三格式化粪池覆盖率,加快污水处理设施建设,全村共建成7 个污水处理站,采用了“A/O+M-BR”处理工艺的高效生活污水一体化设备,选择常规污染物作为项目,出水执行农田灌溉水质标准(G B5 0 8 4-2 0 0 5),将农村水环境治理纳人生态化、河长制管理,村污水处理率达1 0 0%,出水排人农田灌溉。三是以奖找补,实施垃圾治理行动。以“美丽村庄,清洁家园”建设为契机,村内新增
13、设置30 0 个垃圾桶,重点整治“乱扔”“乱倒”“乱堆”“乱建”行为,完成村庄房前屋后的垃圾整治,建立垃圾分类扫码评分体系,引人垃圾分类回收积分兑换系统,宣传引导垃圾分类。四是群众参与,实施农房整治行动。村党支部与村委制定“你拆除整理,我绿化美化”措施,创建最美庭院,对推进绿化村民给予相应奖励。由村民自主创立的“青礁平安七社联盟”自治组织,动员村民自发出让菜地、空地、猪舍、鱼塘等场所7 0 0 0 余平方米,“爱心爸爸妈妈们”投工投劳35 0 多人次,折合金额约40 0 余万元;推进农村住宅小区建设,新修建了环村栈道,统一部署编制具有地域特色的农房建筑立面图集,制定落实美化村庄建筑风貌和强化质
14、量管控的具体措施,帮助村民实现“腾旧房,建新房”,解决村民住房刚性需求五是制定规划,实施村容村貌提升行动。将村社空间划分为城市菜地亲子园、特色餐饮区、农副产品展销区、文化创意街坊、田园滨水景观区、古厝文化展示区和商业配套区等七大功能分区,形成2 街7 巷9点的路网布局。利用闲置空间建设1 0 处公共空间,新增多处?亭、休闲设施、老年活动设施以及体育健身设施。开发并利用村庄古树、古井等资源,并建成特色文化设施,将陈氏宗祠“光裕堂”改造为芦塘书院,将郑氏官宅开发成小型中医药博物馆,将院前社古厝里开设为省非遗项目“妙吉祥”香铺等,通过修复和保护古厝来留住历史,留住“乡愁”,提升村庄的文化底蕴。青礁村
15、“一革命四行动”的项目化设计,采取项目的开放式参与与闭环工作机制,社会化参与、标准化推进、制度化激励,借助志愿者队伍建设和志愿者系统平台的“网下网上两个阵地”,将不同行动者整合,撬动农村人居环境治理的各种资源和社会力量的集聚;党支部“分区片”负责,党员“网格化”落实工作并定期上报,通过每月一评比、每季一小结、每年一总结的“三个一”工作机制,定时定量进行“拉网式”“清单式”的小结,提升村委会的组织、发动、协调、落实功能,在“面”上确保项目落地的高效性,快速推进农村人居环境治理工作。D本文关于青礁村的数据均来自作者实地走访调研。20233年福建师范大学学报(哲学社会科学版)94值得注意的是,上级部
16、门的项目考核,不仅体现在“规定动作”上,更需要相应的项目创新。青礁村在“点”上“打造样本、凝练经验、形成模式”,作为“开台王”颜思齐的故乡,充分发挥闽南文化与历史底蕴深厚的优势,全力打造集闽台慈济文化和颜氏宗亲文化于一体的乡愁展览馆;依托开台先驱颜思齐文化交流基地,举行两岸颜氏宗亲会“同祭开台王”大型活动,使之成为两岸文化交流的一大盛事,并共同续修颜氏族谱,加深颜氏宗亲对同根同源的认识;青礁村还与台湾大学城乡基金会、中山大学、厦大台湾研究院展开合作,以院前社作为试点打造两岸社区,形成颇具特色的农村环境治理项目。通过媒体对这些特色项目进行广泛的宣传报道,交出了积极回应上级部门考核的“亮眼”成绩单
17、,做到“点”“面”结合,青礁村因此成为全国各地交流学习的典范。综上,对于农村人居环境治理而言,项目制的运行已然成为其重要抓手,通过确定“路线图”,制定“时间表”,下达“任务书”,立下“责任状”,将目标任务分解到各参与主体并加以量化,明确责任分工和完成时限,实行“挂图作战”“阶段督战”,确保各项工作按照时间节点如期完成,形成“政策安排-体制传导-量化行动-考核强化”的整体秩序。农村人居环境治理的单一政策内容,在项目制逻辑下得到有效落地,但是短期的治理措施并不能使一些根深蒂固的问题得到彻底解决,指标化的项目执行也肢解了人居环境治理的整体性,而且随着村民群众对美好生活的需求提高,农村人居环境治理不再
18、局限于简单的村容村貌整治,而是开启了对农村绿色健康生态环保发展方式的探索历程。这些问题需要得到更及时的剖析和回应(二)农村人居环境治理中项目制的目标纠葛与分利秩序从管理学借鉴而来的项目制,是为创造独特的产品、服务或成果而进行的临时性工作,项目制具有的一次性、有限任务特征与农村人居环境治理要求的整体性、持续性之间形成矛盾,从而使项目制的运行面临有效边界制约。农村人居环境治理的目标不是单一的而是多重的,不仅仅要处理好垃圾污水等单个项目,而且涉及村庄的空间规划、生态产业发展、文化环境营造等多方面内容。项目制运行过程往往伴随着阶段目标和承担任务主体的任务拆解,任务拆解的片段性和碎片化会影响农村人居环境
19、治理的整体规划安排。从实践的层面看,青礁村实施了大量的人居环境建设项目,由于在向上级争取政策资源时涉及的部门多,项目任务和资金下达的部门不统一,资源比较分散,“行政发包”的项目方向与目标管理责任的资金使用要求往往不一致。与此同时,重建设轻规划的现象也比较明显,“不易发包”的建设领域不容易规划立项,无法获得足够的建设资源,而“易于发包”的建设领域容易规划立项,资金资源充足甚至重复投入。由于项目制处于一种“政府冲锋在前、村委紧随其后、村民裹挟前行”的状态,上级政府部门与村干部、村民在农村人居环境治理的预期目标上经常不协调、不同步。在村庄定位上,村干部、村民致力于把青礁村打造成“网红”旅游胜地,而上
20、级政府部门希望青礁村既要搞旅游发展经济,更要保留“乡愁”的记忆,保持历史文化的风貌;在住宅建设方面,村民希望新增住宅用地,统一建设农民新村,同时把现有老宅腾退流转给村集体统一开发民宿,而上级政府部门则认为青礁村要努力构建生态涵养区,不宜大规模开展建设,应建立宅基地退出机制,盘活存量农房,等等。项目制混合的科层和市场特征,与农村人居环境治理的共建性、共享性要求之间存在矛盾。“中心工作”在科层体系下迅速响应,层层转化为执行部门或机构相应的指标与任务,当指标与任务“量化”后,基层形成以项目为抓手的政策落地方案,项目内嵌于科层体系中。农村人居环境治理工作相互关联、涉及的部门多,青礁村所在的海沧区在第一
21、时间成立了工作领导小组,成员单位涉及区建设局、区农业农村局、区自然资源局、区林业局、区城管局、区环保局等,各成员单位之间对具体项目分工常有分歧,存在权力冲突、责任边界模糊和问责困境,多数部门只张兴祥,何昊翰:从项目制到共同体构建农村人居环境治理的运行向路95第3期关注自己负责的任务能否尽快完成,一些项目建设“上下规划不协调”“横向之间难统一”,难以实现有效衔接;村委会是村民自治组织但却缺少独立性,村民反馈需求的制度性渠道没有获得充分利用,对上级政府部门的依赖性较强,习惯听从上级政府部门的部署来开展行动;当地企业响应政府部门号召,将改善当地人居环境纳人实际的生产经营活动中,主动减少生产污染,但是
22、对推动生态产业化转型的认识和行动不足,参与农村人居环境治理的机会和渠道也很有限。农村人居环境治理资金的来源主要是地方政府的专项资金,与地方的财政状况息息相关,具有一定的波动性,为了完成上级的即时性“中心工作”任务,项目前期获得了政府财政的大力支持,但是后期的运营维护资金需要自筹,长期管护也需要专门的人员配置,而村内自有产业收益流并不稳定,不能持续健康支持村庄发展。企业和社会捐款时有时无,数目时大时小,这方面的资金来源也不稳定。项目制由于缺少有效的多元化投资建设机制,缺少持续的投入保障,后期维护的动力不足、力度不够,长期管护效果欠佳。例如,为完成垃圾分类的任务目标,青礁村村委会投放了30 0 个
23、分类垃圾桶,还向企业购买了分类收集、分类清运的服务,在短期内运用各种宣传工具集中向村民宣传垃圾分类知识,在上级部门任务考核和检查时实现了“分得清、收得齐、运得走、处理好”目标,但是垃圾分类项目后期管理的有效监督机制未能形成。从村委会层面看,垃圾终端分类处置、社会资本营造、市场运作监管等方面的能力不足;从企业层面看,垃圾分类收集、分类清运、回收利用的成本高、利润低,企业缺少长期参与的动力;从村民层面看,由于惯性思维和路径依赖的影响,不良卫生习惯一时难以转变,很多村民只注重自己“门内”环境卫生,而对门外公共区域的卫生不管不顾,主动参与垃圾分类、规范垃圾分类以及精确投放的自我约束意识不强,在无人看管
24、情况下,混合丢弃垃圾的行为时有发生。二、农村人居环境治理共同体的出场当前,项目制已内嵌于农村人居环境治理体系,成为完成阶段性任务的主要抓手,并在项目化动员中集结资源、分解任务,达成部分有形目标,但正是由于对项目制的依赖,“项目展示”的浅表性与农村人居环境治理所要实现的乡村“文明扎根”之间存在张力,乡村“文明扎根”在不断指标化、精准化的项目落地中被肢解,治理共同体的建构成为破解项目制运行限度,实现农村人居环境治理升级的必然趋势共同体是指利益相关、休戚与共的人们结合成的集合体。传统村落是具有利益、道义和情感纽带的自然共同体,在工业化、城镇化、市场化的现代化浪潮裹挟中,社会的开放性和流动性使得传统村
25、落的自然共同体日渐式微,而乡村振兴战略为重构新型的乡村共同体一合作共同体带来机遇。新型的合作共同体与自然共同体的主要区别在于它的开放性特征,即突破了传统村落的地域限制和成员闭合,形成一种多元主体参与和空间场域开放的状态,共同目标、多元主体、思想交流、一体行动、共建共享是构成合作共同体的基本要素。农村人居环境治理共同体以价值共识为前提价值共识能够凝聚合作意愿,提升集体认同感,塑造公共文化形态,助力目标取向的实现,实现人民群众美好生活需要是我国基层治理的“最大公约数”和必备的“公共精神”,农村人居环境之美好需要形成的共识是什么?农村人居环境之美,美在形象、美在富足、美在发展、美在久远,“村庄秀美、
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