EPC模式下铁路建设总承包与监理协同管理难点分析及对策建议.pdf
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1、2023年第2期项目管理项目管理EPC模式下铁路建设总承包与监理协同管理难点分析及对策建议豆晓东(中国铁路设计集团有限公司 工程总承包事业部,天津 300308)摘要:为充分发挥设计单位牵头的EPC总承包管理优势和监理现场管控优势,结合铁路EPC项目管理实践,分析EPC模式下总承包与监理的3种关系模式优缺点,梳理管理界面现状,分析当前EPC模式下的总承包与监理协同管理难点,提出相关对策建议。创新提出一种新模式,即由建设单位选择总体监理单位,对工程总承包单位的项目管理工作进行咨询监理,并将施工监理纳入总承包合同,由总承包单位选择施工监理单位,对施工分包单位进行监理。针对新模式下的协同管理,提出与
2、之相匹配的总承包与监理协同管理建议。该研究可为我国铁路建设EPC模式下的协同管理优化与发展提供思路。关键词:铁路建设;EPC;工程总承包;监理;协同管理中图分类号:TU71;U215.1 文献标识码:A 文章编号:1672-061X(2023)02-0121-06DOI:10.19550/j.issn.1672-061x.2022.12.11.0050 引言工程总承包是国际通行的建设项目组织实施方式1-3。在当前铁路建设逐渐转向投资主体多元化的新形势下,大力推行设计单位牵头的工程总承包,能够有效释放建设单位管理力量,有利于工程总承包企业发挥技术和管理优势4,从项目全生命周期的角度统筹将设计、采
3、购、施工、试运行等各阶段工作进行深度融合,在保证质量的同时,从源头控制项目投资,为项目建设增值、增效。2016年,中国国家铁路集团有限公司(简称国铁集团)为探索创新铁路建设管理承发包模式,开始推行由勘察设计企业牵头的工程总承包,并出台试点指导意见5。2017年,国铁集团开始在克塔、杭绍台、盐通、昌景黄、龙龙(福建段)、汕汕、广湛、宣绩铁路等项目试点推广EPC建设模式。铁路建设本身具有跨域广、工期长、技术高、接口多、投资大、组织难等特点,建设过程参与方较多,组织界面庞杂,各方职责、任务不同、诉求不一,问题处理方式不尽相同,甚至存在较大差异,难以达成作者简介:豆晓东(1989),男,工程师。E-m
4、ail:1212023年第2期项目管理项目管理一致意见。管理职责界面问题不仅影响建设项目目标实现,导致投资增加、工期后延,甚至影响工程质量。针对EPC模式下的铁路建设,当前我国建设相关法律法规未对参建各方职责进行明确,参建各方对EPC模式下总承包管理认识不统一,总承包企业优势发挥不充分,尤其总承包单位与监理单位管理上存在较多交叉,协调难度大,影响建设效率5。因此,有必要就当前铁路建设EPC模式下总承包单位与监理单位之间的协同管理进行研究探讨,分析存在问题,提出合理化改进建议,为后续铁路EPC建设项目顺利开展提供参考。1 总承包与监理关系模式目前,EPC模式下总承包与监理之间主要有3种关系模式,
5、分别是总监理工程师办公室(简称总监办)模式、牵头监理单位模式和标段监理模式6。1.1总监办模式总监办模式是由建设单位单独招标监理单位来组建总监办,或抽调各标段监理相关人员组成,由总监办负责对总承包单位进行监理,标段监理负责施工监理。该模式下,总监办和标段监理主要职责如下:(1)总监办管理职责:对EPC总承包单位主要管理人员的报审进行审批;审核总承包单位项目管理计划和指导性施工组织设计;审核总承包单位汇总的各标段节点工作量及编制对上验工计价表;审核总承包单位汇总的各标段统计报表及月报表。(2)标段监理管理职责:负责合同内的监理工作,直接对施工现场的质量、安全和进度等进行管控,对检查发现的问题督促
6、施工单位整改落实,将书面指令抄送工程总承包单位、建设单位;组织检验批、分项、分部工程验收工作;审批施工进场人员、材料、施工机械设备、构配件等;审查施工单位进场主要管理人员、特种设备;审查施工单位编制的类、类施工组织设计(方案);审批施工单位编制的类施工组织设计(方案);对本标段内施工单位验工计价进行审查,组织本标段监理例会。1.2牵头监理单位模式牵头监理单位由业主进行明确,约定1家标段监理作为牵头监理,除负责本标段的施工监理外,还需依据合同要求对总承包单位履行监理责任,职责分别如下:(1)牵头监理额外职责:审批总承包单位的总体开工报告;审核总承包单位项目管理计划和指导性施工组织设计;审核总承包
7、单位汇总的各标段节点工作量及编制对上验工计价表;审核总承包单位汇总的各标段统计报表及月报表;审核总承包单位汇总编制的全线的下一年度投资建议计划。(2)其他标段监理职责:负责本标段的施工监理,全面履行监理职责,直接对施工现场的质量、安全和进度进行管控。组织验收检验批、分项、分部工程;审批施工单位进场材料、构配件、施工机械、设备等;审查总承包单位组织施工单位编制并审核的类施工组织设计;审批施工单位编制的类施工组织设计,报总承包单位和建设单位核备;审查总承包单位组织施工单位编制并审核的类和类施工方案;审批施工单位编制的类施工方案,并报总承包单位核备;负责将监理通知单、监理回复单、停工令、复工令等书面
8、指令直接下达给施工单位,督促其整改落实,并将书面指令抄送总承包单位和牵头监理单位;对本标段内施工单位验工计价进行审查,并定期汇总到牵头监理单位,组织本标段监理例会。1.3标段监理模式标段监理模式即传统意义上的监理,对总承包、施工单位同步履行监理责任,职责如下:(1)对总承包单位的管理。各监理单位逐个审查总承包单位组织施工单位编制并审核的类施工组织设计;审查总承包单位组织施工单位编制并审核的类和类施工方案。(2)对施工单位的管理。各标段监理,一是负责本标段的施工监理,全面履行监理职责,直接对施工现场的质量、安全和进度进行管控。二是组织验收检验批、分项、分部工程;审批施工单位进场材料、构配件、施工
9、机械、设备等;审批施工单位编制的类施工组织设计,报总承包单位和建设单位核备;审批施工单位编制的类施工方案,并报总承包单位核备。三是负责将监理通知单、监理回复单、停工令、复工令等书面指令直接下达给施工单位,督促其整改落实,1222023年第2期项目管理项目管理并将书面指令抄送总承包单位。1.4优缺点对比上述3种模式的优缺点对比见表1。总体来说,总监办模式和牵头监理模式优缺点类似,主要区别是2种模式组织方式不同。目前,大部分铁路EPC项目采用牵头监理单位模式或总监办模式,相比标段监理模式管理更加顺畅。但通过调研发现3种模式均存在监理单位与总承包单位各自为战、管理交叉和重复等问题,未能发挥协同优势,
10、易造成施工单位工作量增加。同时,由于EPC总承包单位在设计、技术能力方面较强,监理单位在技术方案审查方面容易较多依赖总承包单位,造成总承包单位负担增加。2 总承包与监理管理界面的现状分析我国铁路建设EPC模式下,总承包单位一般为设计单位或设计施工联合体,承担项目初步设计后的施工图设计及项目建设管理,具体施工通过招标形式委托给相应资质的施工企业实施,其职责是对工程的质量安全、进度、投资及保修全面负责。监理也是管理者,其职责是“五控制、两管理、一监督、一协调”,即质量、安全、进度、投资、环水保控制,合同和信息管理,文明施工达标监督,以及协调各方关系7-8。总承包、监理单位同为管理者,管理内容基本一
11、致,但管理职责、管理深度及管理角度有所区别,部分内容存在多头管理或重叠管理,降低了管理效率,未能实现优势互补。管理界面出现这种情况,分析主要存在法律法规不健全、监理定位不明确、监理作用的理解多元化等原因。2.1法律法规不健全当前铁路EPC模式的相关法律法规还不健全,监理职责定位客观上依据不足,虽然传统DBB模式下有铁路建设工程监理规范和铁路建设工程监理管理暂行规定等文件,并规定由建设单位选择监理单位。但由于EPC模式建设参与主体发生变化,建设单位仅与总承包单位是合同关系,而与施工单位并未有直接合同关系,以及总承包单位与牵头监理单位(或总监办)、标段监理的管理界面划分主要通过业主与各方签订的合同
12、来明确,总承包单位与监理单位之间主要是协调配合关系,约束性较弱,既有的规范等文件无法直接套用指导EPC模式下的监理工作,监理责任无法界定9-10。2.2监理定位不明确我国的监理是在工程建设市场国际化背景下引入的,仅适用于DBB建设管理模式。我国对监理行业的定位随时间变化,大致共分为3个阶段:一是鼓励强制监理阶段;二是全面推行强制监理阶段;三是探索改革监理阶段。当前,我国正处于第3阶段,监理作用定位还未形成统一认识10。2.3监理作用的理解多元化工程实践中,不同建设单位对监理定位理解千差万别,导致业主、总承包、监理单位之间的协同配合呈现多形式局面。这给总承包与监理的协同配合造成沟通障碍,导致总承
13、包与监理出现职能交叉、责权利不清等问题,对项目建设的有序组织和推进极为不利10。3 总承包与监理协同管理难点分析3.1传统监理模式不宜直接套用至EPC总承包单位中华人民共和国建筑法规定,监理由建设单位表13种模式优缺点对比模式总监办模式牵头监理单位模式标段监理模式优点总承包单位与监理的管理接口单一,各类建设程序、建设行为等只需报总监办审查即可总承包单位与监理的管理接口单一,各类建设程序、建设行为等只需报牵头监理单位审查即可各标段监理与总承包单位联系紧密,沟通更加频繁,能够更具体地服务施工现场缺点总承包单位与其他标段监理联系不紧密,一定程度存在沟通协调差的问题总承包单位与其他标段监理联系不紧密,
14、一定程度存在沟通协调差的问题(1)总承包需要重复所有专业监理工程师的工作,导致总承包工作量巨大,效率不高;(2)各分包单位的审核审批工作流程太长,影响现场实际操作;(3)全线各标出现同类问题,不同监理标段意见不统一,加大总承包单位沟通协调难度,影响工作顺利推进1232023年第2期项目管理项目管理通过一定程序进行委托,作为重要参建方,EPC总承包单位应当接受监理监管,而根据GB/T 503192019建设工程监理规范,实施主体为监理,实施对象为施工企业,监理要对施工作业过程及作业行为进行监督管理,而EPC总承包单位一般为设计单位,而非施工企业,不直接承担施工任务,因此将现有监理模式直接套用到E
15、PC总承包单位并不合适。但目前仍沿用传统监理管理模式来约束EPC总承包单位,一定程度上限制了EPC总承包单位的优势发挥,也使监理现场管理优势大打折扣11。EPC总承包单位与监理单位仅是业主管理下的协调配合关系,非合同关系,总承包单位对监理约束力较差,如果监理单位的支持配合不足,总承包单位的管理容易变得被动,为项目安全有序建设埋下隐患。3.2EPC总承包合同与施工承包合同关于监理工作存在矛盾EPC总承包合同与施工承包合同范本中均详细表述了监理职责和权利,但2份合同中的发包人分别是建设单位和总承包单位,存在矛盾。事实上建设项目只有1个监理人,由建设单位进行招标进场,总承包单位只招标施工单位或其他甲
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