乡村振兴背景下乡镇政府的“...——基于X村民宿项目的考察_叶娟丽.pdf
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1、一、问题的提出在多层级委托代理的“大国治理”政治体制中,由于层级空间的存在而往往在行政体制内部衍生出超越上级政府和地方力量制约的行动趋向,这一行动力量与行动趋向通常被概括为“地方政府自主性”。1地方政府自主性的存在意味着地方政府拥有自身意志与利益需求,以及实现自身独立行政目标的行动空间。在我国基层治理中,作为政策执行“最后一公里”的乡镇政府,一方面面临国家建构的科层化约束,另一方面受到乡摘要:乡村振兴带来的资源下乡,使得基层政府自主性由“约束型自主”发展为“依附型自主”,而“经营政治”则是这一背景下乡镇政府行为的新动向。基于湖南省X村民宿项目的调查发现,项目运作中的“经营政治”本质上是以政治逻
2、辑替代市场逻辑,而为了实现这一逻辑转换,乡镇政府通过策略化宣传,吸纳乡镇多元主体共谋共荣,最终形塑出一种“政治分利”秩序,以服务于乡镇政府政绩及相关资源获取的需要。具体来说,“经营政治”的形成,是源于乡镇约束性的强化、体制性激励的增强以及政策性空间的扩大;而其蕴藏的风险,则在于某种不可持续的政治分利秩序、地方代理失序以及亮点打造的负外部性。乡镇政府“经营政治”的出现,客观上推进了国家与社会关系框架下关于“政权经营者”和“经营村庄”的理论研究,也为在实践中如何充分发挥乡镇政府的角色功能提出了难题。关键词:乡村振兴;经营政治;项目制;乡镇自主性中图分类号:D630文献标志码:A文章编号:1007-
3、6522(2023)02-0140-15乡村振兴背景下乡镇政府的“经营政治”基于X村民宿项目的考察叶 娟 丽,周 泽 龙(武汉大学 政治与公共管理学院,武汉 430072)上海大学学报(社会科学版)Journal of Shanghai University(Social Sciences Edition)2023 年 3 月第 40 卷 第 2 期Mar.2023Vol.40 No.2doi:10.3969/j.issn 1007-6522.2023.02.011收稿日期:2022-10-12基金项目:国家社会科学基金一般项目(18BZZ082)作者简介:叶娟丽(1968-),女,湖北崇阳人
4、。武汉大学政治与公共管理学院教授。研究方向:政治学理论与方法、当代中国政治。周泽龙(1995-),男,重庆人。武汉大学政治与公共管理学院博士研究生。研究方向:县域政治。140第2期土社会简约化力量的制约,理性化与人情化之间的张力决定着乡镇自主性空间的变化。不同于斯考切波对于“国家自主性”的论述,2我国学者一般将“地方自主性”尤其是“乡镇自主性”视为理解中国经济发展中基层政府行为逻辑的一个关键性视角。3总体而言,关于乡镇自主性的研究,经历了从“约束型自主”到“依附性自主”的范式转换。所谓“约束型自主”,主要是对资源汲取背景下乡镇政府行为的高度概括,强调乡镇政府在诸多体制性与结构性的外部条件约束下
5、的自主性与能动性,从而形成的一种自主性与约束性相互耦合的行为状态。4改革开放以来,分税包干财政政策的推行极大地助推了中国经济的发展,5其主要缘于“分灶吃饭”的财政体制为基层政府遗留了大量财政汲取空间,乡镇企业作为基层政府的主要税源改变了原有的政企关系,乡镇政府与其下属企业“相互依赖”,“地方法团主义”6“地方政府即厂商”7“干部经营者”8等构成了这一时期乡镇政府的行为底色。1994年推行的分税制改革改变了基层政府的激励结构,土地出让金以及与土地相关的税收取代企业税收而成为地方政府财政主要税源,“以地生财”的制度激励促使乡镇政府行为从“经营企业”转向了“经营土地”。9总体而言,这一时期的乡镇政府
6、推动地方经济发展的公共目标和自身谋利的特殊目标高度重合,作为制度外的“企业”和“土地”构成“约束型自主”下乡镇政府的主要经营对象。“依附性自主”则是对当前资源下乡背景下的乡镇自主性的归纳,其主要“通过对县级行政意志的主动依附而再造自主空间”。10 120农业税费改革以后,“服务下乡”取代“资源汲取”成为乡镇政府的主要施政目标。一方面,大量的国家资源输入乡村;另一方面,“技术治理”逐渐取代“总体支配”而成为中国政府调整治理方式、形塑社会经济各领域关系的主要手段。11这种变更主要表现为:一是上级政府技术化监控在基层政府的增强,二是以项目制为载体的技术化治理得以大量运用。12由此,乡镇政府依托基层政
7、府的“接点”优势,以“经营村庄”的方式,开始整合和争取各类惠农项目,以满足其自利性诉求。13 41“依附性自主”意味着行政权的“集中化配置”与自上而下约束机制的生成,14在此背景下,“约束型自主”空间被挤压,作为体制内部的项目资源等则成了乡镇政府新的经营对象。从以“经营市场”“经营土地”为对象的“约束型自主”到以“经营项目”“经营村庄”为载体的“依附性自主”,乡镇政府“经营政权”的每次转向都映射着背后体制环境的改变和社会结构的重组,也构成了乡镇自主性在行为层面的不同选择。“政权经营者”的学术意涵随着乡镇政府自主性的改变和经营的转向而不断延展,15而在新时期的治理下沉与乡村振兴实践背景下,一种新
8、型的“经营政治”呼之欲出。所谓“经营政治”,是指在政治激励的驱动下,乡镇政府通过联合、利用和吸纳市场组织和村庄社会,以依附或迎合上级要求的名义打造各类经营项目,从而获取政治资本的过程;在这里,政治资本特指政绩及其可能转化的各类资源。在既有研究中,与“经营政治”比较接近的概念是“经营村庄”。而“经营村庄”的分析框架尽管对于“依附性自主”背景下的乡镇政府行为逻辑具有一定的解释力,但其更多的是从技术层面解决乡镇政府“怎样经营”的问题,却很少涉及乡镇政府“为何要经营”以及“为什么能够成功经营”的问题。从实践来看,乡镇自主性受制叶娟丽,周泽龙乡村振兴背景下乡镇政府的“经营政治”基于X村民宿项目的考察 1
9、41上海大学学报(社会科学版)2023 年度和结构变迁的双重挤压而不断变化。随着后扶贫时代的到来,乡镇政府通过怎样的经营逻辑实现“依附性自主”,哪些要素影响着乡镇政府经营行为等深层次的问题,既有研究没有做出回答,原有的“经营村庄”这一分析框架也无法回答。正是基于这样的实践与理论背景,本文尝试提出“经营政治”的概念,以作为一种解释当前乡镇政府行为的更为一般化的中层理论。“经营政治”的提出,旨在于在突破“经营村庄”研究局限的基础上,通过具体案例分析,进一步拓展“依附性自主”的理论内涵。本文的案例为湖南省K镇X村的民宿项目及其政治化运作,资料主要来源于笔者及其团队于 2021 年 7 月在 K 镇开
10、展的田野调查。二、X村民宿项目:一个“经营政治”的实践案例学术界一般认为,民宿经营起源于19世纪60年代英国的B&B(Bed and Breakfast)模式,即利用闲置房间打造的一种提供体验在地化自然和文化景观的民办旅店,而词源则来自于日本产业实践中的“民宿”一词。在我国,伴随着“逆城市化”现象的出现和乡村振兴战略的提出,乡村旅游发展如火如荼,以乡村民宿为载体的经营模式逐渐成为乡村经济的新业态。从乡村经营的主体层面来说,当前我国已有的乡村民宿经营模式可以划分为三种类型:其一是市场模式,即由旅游企业收购民居的使用权,进而对农村民居进行整体改造与包装。在这个过程中,农民出租和流转了民居的使用权,
11、市场主体在民宿经营的过程中占据主导地位。这种模式的代表为江西婺源县篁岭村。其二为集体模式,即村集体成立相应的民宿公司,村民以民居、服务等入股,民居在经过统一改造后由村集体面向市场统筹运营。这一经营模式常见于江浙一带的农村。其三则为相对常见的合作模式,即民居的打造、服务的提供和产业的运行分别由村民、村集体和市场主体来负责,收入最终按照比例分成。本文的案例 X 村民宿项目即为这种合作模式。作为一种经济的新业态,乡村民宿主要依托县域乃至更大范围内的旅游市场。然而,我们在调研中发现,并非所有的民宿旅游产业都存在与项目规模相匹配的消费市场,尤其是对于人口流出的广大中西部地区而言。但即使如此,乡村振兴战略
12、下的民宿产业发展仍旧方兴未艾。那么,面对匮乏的消费市场,这些产业如何得以维持?地方政府在其中扮演了怎样的角色?对这些问题,X村的民宿项目或许能够提供部分答案。(一)关于X村民宿项目的基本情况X村是K镇的明星村。K镇是所在县项目投放的重点乡镇,而X村位处K镇最北边,丰富的红色和生态旅游资源、“南工北农”的总体发展规划以及位处大城市郊区的空间地理结构,决定了 X村的战略定位是“大城市的后花园”。为迎合省域政治规划和乡村振兴战略的推进,K镇利用X村独特的资源优势,致力于打造其民宿项目模式的品牌。X村民宿项目,事实上代表了K镇政府主导下打造的一种合作性经营模式。由于旅游业的发展需要配套设施的完善,因此
13、,K镇政府从一开始就主导并且积极介入 X 村民宿项目的整个运营过程。这种主导运营依据学术惯例,本文对地名、人名、公司名等皆作了技术处理,下同。142第2期体现为:一是引入湖南省知名旅游策划企业H公司负责X村民宿的设计和市场运营;二是引导X村的村民按照统一设计,将自有空闲房屋打造成可供经营出租的民宿;三是引导X村配合政府基础设施建设,为旅游业发展奠定硬件基础;四是加强对相关企业和农户关系的协调,并促成一种新型的“村集体+企业+农户”的公司化运行模式在 X村的最终形成。根据镇政府的设计,在这种新型的合作化旅游业经营模式下,X村的旅游民宿经营收益最终按照6:3:1的比例在农户、企业和X村集体之间分配
14、;而对于那些民宿经营不善的农户,则由合作企业H公司兜底。从制度设计来看,无论是H公司、X村集体还是X村的村民,都会成为镇政府主导下的这一合作化的旅游业经营模式的受益者。一方面,X村吸纳了资本下乡,使旅游企业找到了投资发展的着力点;另一方面,外来资本的介入,有效地激活了当地的旅游资源,推动了X村的经济发展,增加了X村村民和村庄集体的收入。基于此,X村民宿项目一度成为K镇实现乡村振兴的一张名片,其经验得以在全县甚至全省推广。然而,从实际调研来看,X村的民宿旅游并不存在与之相匹配的作为消费支撑的市场。且不说该村民宿价格相对于其他地方并不具有优势,其旅游资源,无论是红色旅游资源还是生态旅游资源,也许在
15、本县比较有特色,但在省城周边的县市当中,并没有形成特别强的竞争力;加上疫情影响、人们休闲旅游习惯的不断变化、民宿类旅游项目一哄而起等原因,X村并没有迎来项目设计之初所期待的客源,整个民宿项目开始陷入惨淡经营。对于经营民宿的农户来说,能够通过市场机制营利的寥寥无几;对于合作的旅游企业H公司而言,X村民宿项目的收益分成也不足以支撑公司诸如平台费用、人工费用、流转费用等的正常支出。同理,X村集体也没有通过民宿项目的市场运作积累什么集体资金。总之,由K镇政府主导的这一新型的“村集体+企业+农户”的公司化项目运行模式,似乎并没有在旅游市场上找到其自身的经济增长点,因此,似乎也没有进一步存续的必要。但调研
16、结果却大大出乎我们的意料,这样一个并未如设计所愿使“多方受益”的项目,却在 X村运转得红红火火,不仅成为乡村振兴的新名片,同时也使X村一跃而成为明星村。缘由在于,尽管该项目没有在旅游市场上找到其应有的经济增长点,但另辟蹊径找到了一种政治增长点或者说政策增长点,那就是来源于体制内的政策性资源;X项目没有通过旅游市场收获相应的利润,但却以项目的名义获得了远大于市场收入的政策性补贴和项目资源。就这样,X村民宿旅游项目运作的经济逻辑转化成为了争取政府补贴与项目资源的政治逻辑,“经营市场”就这样变成了“经营政治”。(二)X村民宿项目中的“经营政治”从K镇X村民宿项目的案例来看,“经营政治”构成了当前乡村
17、民宿产业赖以生存的主要途径,其主要的实践逻辑在于地方政府H公司在X村民宿项目的兜底性政策是:农户家经营的民宿如果一年没人住,H公司会补偿4 000元;或者说,其民宿营业收入不满4 000元的,也会由H公司补足差额。也就是说,经营民宿的农户家庭,每年的保底收入至少有4 000元。结论来自对H公司经理的访谈,参见访谈资料HXH20210711。叶娟丽,周泽龙乡村振兴背景下乡镇政府的“经营政治”基于X村民宿项目的考察 143上海大学学报(社会科学版)2023 年通过一系列的宣传运作将“经营市场”转化成“经营政治”,进而形塑和维持着当前乡村经济发展的新业态。1.以策略化手段对项目进行政治化宣传根据X村
18、所在县的产业发展补助标准,项目获得补贴资金的数额,会随着给予该项目认可的上级政府和行业部门级别的提高而提高,尤其是农村基础设施和涉农项目。因而,“经营政治”的首要目标是要迎合上级政府的政治意图,获得上级政府的认可,进而获得政策性支持。近年来,随着我国农村工作重点从脱贫攻坚转移到乡村振兴,政府部门业务工作的政治任务化趋势日益加强,县级政府和县级职能部门的关系,也从过去合作、竞争与博弈的“结合”状态转变为“条块合一”的状态。16 16-17因而,要想获得上级政府或者行业部门的认可,项目设计就必须紧紧围绕“中心工作”,或者以“中心工作”的名义对项目进行政策宣传。在调研中,K镇干部也曾表示,“X村民宿
19、项目主要还是包装得好,上级政府才愿意不断地在这个项目上投钱”。具体地说,K镇政府主要从两个方面对X村民宿项目进行了政治宣传。第一个方面是致力于宣传项目本身的政治意义。从X村民宿项目的宣传来看,其主要体现了三个层面的政治意义:一是大力宣传该项目在资源整合方面的作用,肯定该项目有利于盘活闲置房屋、闲置田地、闲置劳动力等存量资源的优势,符合当前“产业振兴”的趋势,完美地契合了当前乡村振兴这一“中心工作”。二是肯定该项目通过发展民宿和旅游等绿色产业,能够使经济增长和环境保护协调发展,从而契合了当前“绿水青山就是金山银山”的生态环保理念。三是大力宣传该项目的社会效应,肯定其在扩大村民就业、解决乡村社会空
20、巢和留守两大问题方面的独特作用,从而使项目运作与基层社会治理、民生保障等重大命题挂上钩。第二个方面是主动彰显基层党政组织在项目运营中的政治引领功能。这里的党政组织,包括乡镇党委、政府和村两委(即村支部与村委会)。基层党政组织在主导项目设计、保障项目运营过程中起政治引领作用,本是基层治理题中应有之义。事实上也是。在X村民宿项目运作过程中,镇政府积极地发挥了其在市场经济中的服务职能,在项目政策制定、财政投入、基础设施建设等方面,都对该项目给予大力扶持;在这一过程中,镇政府主导的X村“村集体+企业+农户”的党政企村联动机制也发挥着极大的引导助推作用。但对于基层党政组织的这些政治引领作用,在X村民宿项
21、目的宣传中尤其突出地得到了强调,而这种宣传策略的意图在于吸纳外来资本进入的同时,也能够收获某种程度的政治荣誉资本,即为基层党政机关尤其是主要领导人积累政绩以及由政绩所带来的关联利益。2.以政府为主导吸纳多元主体共谋共荣“经营政治”成功的关键在于参与者。根据戈夫曼的拟剧论,“世界是一个舞台”,发生在这个舞台上的表演,就是由“既定的参与者在既定场合以任何方式对其他参与者产生影响的活动”而构成。17这一隐喻为我们审视社会生活的真谛提供了独特视角。资料来源于X村所在县涉农资金整合办 2019 2号文件 关于规范全县农村基础设施和农业产业发展项目补助标准的通知。访谈资料HFZZ20210718。144第
22、2期K镇政府“经营政治”的核心环节,正在于通过各种政策宣传,吸纳各种经营主体参与到X村民宿项目这个“舞台”当中,形式上是为了经济上的共享或互利;从结果来看,各经济主体围绕该项目,结成暂时的利益共同体,共同营造出一种欣欣向荣的“产业发展”,并以此成功吸引上级政府及其他政府部门的政策注意力,从而实现获取政绩及其他政治荣誉利益的目的。具体说,在这个“舞台”中,参与角色主要有三类。一是代表资本力量的旅游企业H公司。从本质上讲,H公司进入X村民宿项目,是源于企业或者说是源于资本的逐利属性。资本逐利,无可厚非,因为这是其天性;但资本的逐利行为,需要以市场为依托,或者说必须通过市场机制,资本逐利目的才能实现
23、。但在我国当前阶段,企业除了通过市场竞争、致力于经济方面的经营外,还有一种追逐利润的方式,那就是争夺政府的各种政策补贴。从设计初衷来看,很多政策补贴是为了弥补资本下乡过程中可能遭遇的经济损失;毕竟,在城市化浪潮下日益空心化的我国农村,资本下乡碰到的第一个困难就是缺乏项目运作所必需的消费市场。此外,农村地域范围、居住方式、人口现状以及分散的社会结构等特点,也使得相关企业要在农村实现有效的资源整合,需要付出更多额外的交易成本。正是基于此,上级政府总是会设立各种政策性补贴,并且通过对这类补贴的宣传或者承诺,来吸引相关企业参与项目经营;反过来,为了实现政策利润甚至扩大这种政策盈利空间,H公司也会不遗余
24、力地配合K镇政府的一系列运作安排,使之最终成为这一“经营政治”中的核心参与主体之一。二是作为 K 镇政府代言人的 X 村村两委。项目运作需要建基于特定的运作机制,就像X村的“村集体+企业+农户”的党政企村联动机制;而这类机制的建立,需要有一种能够黏合各方的中间力量,而这个力量就是X村村两委。在“村集体+企业+农户”三方中,企业与个体农户之间的关系,不仅是互相隔阂、互不信任的,而且由于双方所掌握的资源、信息不同,也由于各自持有的合作目的不完全相同,两者关系也是极度不均衡、不稳定的;而要将这两类行为模式、发展目标迥异的主体引导着进入同一个合作项目,就需要村两委这个天然的黏合剂。相比较于H公司,村两
25、委长期浸润于村庄社会当中,跟本村农户共享一个情感共同体、利益共同体和生活共同体;村两委在项目合作运营过程中,不仅能够利用其在熟人社会中的政治权威去防范风险、化解纠纷,同时也能够在信息资源索取、监督等方面,极大地减少交易成本。正因如此,K镇政府在设计X村民宿项目时,就将村两委作为自己的代言人,引导着其在X村民宿项目的经营中积极主动且持续不断地参与,并且根据镇政府制定的人设,充分发挥其作为三方共谋共荣的中介桥梁角色。三是作为项目动力源泉的 X 村农户。宣传民宿项目能够整合乡村旅游资源,为农户制造创收机会,或者说,承诺民宿项目能够改善农村居住环境,提高农民实际收入,应当是 K 镇政府动员 X 村村民
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