复议机关作为共同被告制度研究.pdf
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1、理论实践 楚天法治 复议机关作为共同被告制度研究唐耐(华东交通大学人文社会科学学院,江西 南昌 )【摘要】为了解决行政复议维持率居高不下的问题,并提升行政复议这一解决纠纷的渠道对相对人的吸引力,年 行政诉讼法 第 条第款规定,复议维持的,作出原行政行为的行政机构与复议机关是共同被告.这一制度一经出台就出现了一些理论和实务方面的问题,这些问题都影响了该制度的实际运行效果,违背了立法者的立法初衷.本文以问题为导向,针对这些问题,为制度下一步的修改与完善提供了思路,以期更好地实现立法初衷.【关键词】行政复议;复议维持;共同被告一、复议机关作为共同被告的概述(一)行政复议的性质行政复议在我国建立之日起
2、,就存在着对其性质的争议。行政诉讼的本质特征决定了其自身的发展和健全,同时,也决定了其在整个诉讼程序中的地位和作用。对此,学界提出了三种不同的学说,即“行政行为”“司法行为”和“准司法行为”。本文认为,行政复议作为一种“准司法”的观点是正确的。从多方面来看,行政复议既体现了“行政性”,又体现了“司法性”的二元特性。第一,行政复议旨在通过上一级行政机构对下一级行政机构的违法或者不当行政行为进行纠正,并利用行政机构内层级监督关系,以达到保护相对人合法权益的目的。第二,复议机关作为一个独立的第三方,其对当事人之间的争议进行了判断,并做出了与人民法院的行政诉讼判决相似的行政行为。然而,行政复议机构并非
3、绝对的“中性”,它与被申请人仍然具有“主”和“被”“导”和“被导”等性质。第三,从程序上看,行政复议具有一种类似于法院的“不诉不理”特征。因而,在一定程度上,行政复议制度同时具备了行政行为和司法行为两个方面的特征。(二)复议机关是否可诉对于其作为一种“准司法”的行为,其可诉性还有待进一步地探讨。有的学者则坚持复议机关不能成为被告。在这一派学者看来,准司法性质行政复议制度中,居中裁决审查方式类似于法院的居中裁判方式,由于法院不是被告,复议机关就不能成为被告。也有部分学者主张复议决定应与原行政行为共同成为行政诉讼程序对象,但是,行政诉讼对象应当是原行政行为的合法与否,而法院的判决也应该围绕着原行政
4、行为进行。本文主张,行政复议机构是否可以作为被诉人,应当从行政复议决定是否对相对人的正当权利产生实际或负面的影响这一角度来认定。行政复议“准司法性”与复议机 关作 为被 诉 人之 间并 不存 在 矛盾,“准 司 法性”并非否定了它的行政性。在复议机关对原行政行为进行修改的过程中,复议决定将取代原行政行为产生法律效果,在复议决定不合法的情况下,复议机关要对其复议决定承担责任(三)复议机关是否能作为共同被告根据上文,行政复议决定是可以起诉的,因此,复议机关做出复议维持决定时,应不应该作为共同被告予以起诉?有学者提出复议维持决定并没有增减申请人现有的权利义务。因此,在复议维持的情形下,将复议机关作为
5、共同被告缺乏充分法理支持。也有学者认为复议维持决定着同上级机关和下级机关就同一行政事项所表示的意思相同,可认定原行政行为机构和复议机关做出了同一的行政行为,从而可作为共同被告。笔者认为,原行政行为和复议维持决定是两个机关相继做出的,并不满足必要的共同被告必须是“同一行政行为”和“共同作出”的要求,复议机关也就无法成为必要的共同被告。但是,复议维持对于行政相对人所造成的实际影响却是一个客观的事实,这种影响既有明有暗,主要体现在行政相对人之间的诉讼权利上,比如行政相对人是否可以再次提起复议等。因此,复议机关在作出复议维持决定时,应该确定适用“对谁不服,谁为被上诉人”原则,当相对人对原行政行为机构和
6、复议机关都不服时,也可以将二者作为普通的共同被告,而不能将复议机关视为必要的共同被告。二、复议机关作共同被告制度的问题分析(一)规范层面的问题复议维持的范围宽泛为了最广泛地解释“维持”和最狭隘地解释“改变”,最大限度地扩大复议机关作被告的范围,最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释(以下简称行诉解释)第 条第款和第 条规定,只要没有改变结果,任何其他改变均属“复议维持”,包括“驳回复理论实践 楚天法治 议申请”,但并不包括以复议申请未达到受理条件为理由予以驳回。因复议决定维持也是复议机关对案件进行了实质审理,是对原行政行为办理过程与办理结果的双重考察。当认定主要事实和证据被改变后,
7、实际上已经是整个原行为被改变了,而一旦其被改变,则不可避免地产生了本质的区别,因此将两者等同起来,在事实上和逻辑上显然是错误的。再者,适用于同一事实的规范依据不同,会导致定性的不同,进而影响整个原行政行为的定性,也就是对行政相对人之间权利义务关系产生显性或隐形的实质性影响。所以把上述情况归于“复议维持”缺乏充足的理论支持。违反处分权主义行诉解释第 条第款和第 条第款均体现了复议机关为法定共同诉讼:第一,两“诉”为法定共同诉讼,不得分开单独进行审理;由于被上诉人具有法律上的强制性,因此,上诉人没有自主选择被上诉人的权力。这一规定事实上是违背了相对人的意志,对相对人的处置权进行了限制。在诉讼中,当
8、事人的处分权受法律的保护,人民法院不得干预其行使;同时,法院也不得以其他理由,对当事人的选择作出干涉。因此,共同被告制度并不符合法律的基本原理,也违背了法律的基本原理。级别管辖存在冲突行诉解释第 条第款规定,由原行政机构确定案件的级别管辖。但是根据行政诉讼法第 条的规定,对国务院部门或者县级以上有关部门的行政行为提起行政诉讼的案件,由中级人民法院管辖,这就造成了司法管辖权之间的冲突与混乱。按照司法管辖权的通说,在行政诉讼中,如果有多个被告,应当按照级别高的被告来决定司法管辖权。该条款确实实现了对案件的分流,为当事人的起诉提供了便利,同时,也提升了司法的效率。然而,当涉及公平判决时,复审机关的身
9、份高于管辖法院,那么,法院能否独立审理案件?是否可以说,行政权力对法庭的审判一点都不干涉?显然,这一条与行政司法管辖权的总体方向是相抵触的。举证责任规定不合理首先,行诉解释中关于证明责任的明确规定是不合理的,根据第 条第款以及第 条第款对举证责任的规定可知,一是有违“先取后判”的原则。年最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第 条要求行政机构依照规定进行证据收集,不得将“取证行为”置于“裁决行为”之后。但是行诉解释第 条第款的有关规定与该原则背道而驰,致使出现复议机关往往采取事后搜集、补充证据的方式,来证明原决定的正当性的做法。其次,该条款的适用在一定程度上加大了相对人在行政诉讼中胜诉的难
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