邻避事件中公众环境话语权的实现路径探析_王欢君.pdf
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1、第 41 卷第 1 期2023 年 2 月常 州 工 学 院 学 报(社科版)Journal of Changzhou Institute of Technology(Social Science Edition)Vol 41No 1Feb 2023doi:10 3969/j issn 1673 0887 2023 01 019收稿日期:2022-06-25作者简介:王欢君(1997),女,河南郑州人,硕士研究生,研究方向为污染防治法。基金项目:国家社科基金项目“邻避危机视角下的公众参与悖论与适应性治理研究”(15BSH026)邻避事件中公众环境话语权的实现路径探析王欢君(河北地质大学法政学院
2、,河北 石家庄 050031)摘要:随着城市化进程的不断加快,公共产品供给和需求的矛盾在邻避设施兴建过程中日益突出,引发邻避事件。作为邻避事件的主要治理者,政府在治理邻避事件时易忽视公民的环境话语权,产生选址前封闭决策、选址时听证程序无法落实、选址后忽视监管与风险控制等问题,这既不利于实现公民的环境权又有损环境正义,还会给当地带来社会稳定风险。针对这些问题,文章拟从沟通机制的畅通、程序的正当设置与监管赔偿制度的建立这三种路径调和社会公益与公民私益之间的矛盾,提升公众在邻避事件中的环境话语权。关键词:邻避事件;公众环境话语权;环境管理;社会治理中图分类号:D630;C913 9 文献标志码:A文
3、章编号:1673 0887(2023)01 0110 06邻避冲突是现代技术、权利意识、环保意识共同发展的结果1。在权利话语推动下,邻避事件已成为当前城市规划、环境管理、社会治理等领域的研究热点2。公众话语权是公众表达民生需求的渠道,也是一个社会成熟的标志。在民主社会中,个人的人格、人性和权利得到了充分的保护和发挥,人民拥有了当家作主的权利,拥有广泛而充分的话语权。公众的话语权也不断向社会的各个方面延伸,公众环境话语权就是其中的重要部分,在处理邻避事件中发挥着重要作用。邻避设施是维护社会安全稳定、满足社会公众利益必不可少的内容,但同时邻避设施也可能会对周边环境造成潜在或实质污染以及生态破坏,进
4、而产生负外部性。公众因担心其负外部性而产生邻避情结引发邻避抗争行为,实践中因在邻避设施兴建前公众缺少对邻避设施的风险感知,当邻避设施开始兴建时公众短期内难以接受并会产生巨大的情绪波动。当前在邻避设施兴建过程中存在着沟通机制不健全、听证程序难以落实等问题,导致公众无法行使环境话语权,愤怒的情绪和不同的意见无处安放和表达,他们为了实现环境话语权会采取过激行为,就邻避设施的兴建进行抗争;在邻避设施兴建完成后政府部门缺乏监督,周遭居民得不到补偿又投诉无门,于是常引发大规模邻避事件。因此政府必须畅通邻避设施建设时的沟通渠道,对听证、公开等程序进行变革,以避免或合理解决邻避事件。一、邻避事件与公众环境话语
5、权近年来邻避事件引发社会普遍关注,其作为环境公共事务治理中的一大重点需要公众环境话语权的参与,由其主导环境公共事务的走向,并最终决定相关利益分配的结果。邻避事件中的公众在不断寻求环境话语权,确保自身在环境公共事务的决策与执行过程中处于有利地位时,必然与政府公权力产生种种矛盾,对相关问题进行剖析的前提是需要明确邻避事件与公众环境话语权的内涵界定及价值追寻。(一)邻避事件与公众环境话语权的内涵界定邻避一词最早于 1977 年被提出,欧海尔在他的一本书中以“Not in my backyard”对其命名。第 1 期王欢君:邻避事件中公众环境话语权的实现路径探析邻避设施就是指那些建立以后可能会对周边环
6、境造成潜在或实质污染以及产生生态破坏的设施,常见的邻避设施有医院、火葬场、火电厂、垃圾处理站等。欧海尔认为邻避设施有两个明显的特征:一是会带来较差的社会情况,比如因环境公共物品的供给质量下降导致附近居民生存环境变差和附近地区经济衰退;二是邻避设施在给大多数人带来利益的同时会不可避免地损害小部分人的利益。邻避事件就是邻避设施所在地附近的居民因为担心邻避设施会带来环境污染和环境侵权,故而反对相关邻避设施的建立,捍卫自己生存家园的公众性事件。邻避事件的特征一般有三:一是发生规模一般从小到大;二是体现方式既有线下公众的示威游行,又有线上公众利用新媒体发声的舆论盛行;三是邻避事件参与主体的范围不断扩大,
7、最初的参与者只是邻避设施周边遭受不良影响的居民,后来会吸引对生活不满和对政府有怨言的民众加入。环境话语权是指环境主体对环境相关的问题提出自己的看法、发表自己的观点以及关注这些看法和观点是否能在现实中对相关环境问题的发展起到实质作用。环境话语权不仅会影响社会中关于环境的舆论的走向,也会影响环境问题的发展方向。广义的环境话语权,包括国际环境话语权和国内环境话语权,本文提到的话语权均指国内环境话语权。我国邻避事件中的环境话语权既有政府的环境话语权、媒体的环境话语权,又有公众的环境话语权,本文仅论述公众的环境话语权。我国邻避事件中的公众环境话语权是指对邻避设施的选址和建立,公众能发声以及公众的发声会对
8、政府的抉择和相关施工企业的实施产生实质影响的权利。它不但赋予了公众在邻避事件中的民主权利,扩大了他们的公共空间,而且提升了政府运作的合法性,增强了政府行为的可信度3。从表面上来看,我国邻避事件中的公众环境话语权只体现在对邻避设施的选址及实施公众能否发声以及其发声是否会产生实质意义,但实际上它也关系到政治稳定、经济繁荣和社会发展,它既是我们寻求应有环境权的方式,也是我们实现环境正义的现实路径。(二)邻避事件中发挥公众环境话语权的重要意义邻避事件的解决不必须是“革命式”,也可以是“改良式”,这要求政府转变意识,将地区经济发展、生态保护、社会稳定与公民环境权和环境正义相结合,充分关注公众环境话语权,
9、发挥公众环境话语权在邻避事件处理过程中的重要作用。第一,环境话语权是公民实现环境权的必由之路。环境话语权与公民的环境权在目的上具有一致性,政府和企业尊重公民环境权,在邻避设施选址前进行充分调研,向公众阐释邻避设施建设的科学依据,并在邻避设施选址后做好监督工作,将对附近居民的不良影响降到最低,就能很好地避免邻避运动的产生。国务院 2017 年发布的 建设项目环境保护管理条例 第十四条提到了保障公众环境权益,但是在具体操作阶段仍然不够明确,比如在这条规定中提到,建设单位编制环境影响报告书时应该充分征求公众的意见,从表面上看,这是在鼓励公众行使环境话语权,但是在实际实施时却被模糊化了。第二,实现环境
10、话语权是为了追寻环境正义。有关环境正义的话题讨论源自 1987 年美国联合基督教会种族正义委员会发表的研究报告美国有毒废弃物与种族,该报告指出大多数美国的邻避设施都建设在黑人聚集区。邻避设施的建立常常为了公共利益而牺牲小部分人的利益,但是在邻避设施的选址和建设过程中,环境风险总是与弱势群体的生存利益相关联。因为同样面临邻避设施可能带来的环境污染和环境侵权的风险,强势群体有能力远离邻避设施所带来的这些环境风险,弱势群体却无法选择更好的生活环境,他们只能在现有的环境风险中继续生存。在这种环境社会事件中,公众行使环境话语权是为己方谋求环境利益的一种表现,直接关系到环境正义的实现。第三,实现邻避事件中
11、的环境话语权有利于维护社会稳定。作为一种社会抗争性运动,邻避运动给地方政府带来了很大的维稳压力,对此政府通常的解决办法是一闹就停,但这种一刀切的解决办法只能是短期行为,无法从根源上解决问题,只有政府和公众双方通过协商达成利益共识111常州工学院学报(社科版)2023 年才是解决问题的根本之道。邻避设施的受害者一般是弱势群体,他们不仅无法改变体制内的决策,而且无法有效表达自己的利益需求,因此亟须探讨邻避事件中公众环境话语权的实现路径,唯有健全公众表达环境权利的渠道,转变政府治理邻避运动的范式,使公众的意见被尊重、吸收才能实现政府政绩和公众环境话语的双赢。二、邻避事件中公众环境话语权缺失存在的问题
12、在制度层面,虽然没有法律直接肯定环境话语权,但是我国已经为邻避事件的解决建立起了较为完善的法律法规体系,为公众环境话语权的实现提供了可参考的制度基础。邻避事件中公众环境话语权缺失主要的问题存在于制度的具体执行过程中,在执行时因邻避设施的特殊性与公民认知的差异性易产生社会公益与公民私益的矛盾,政府常常会忽视甚至规避公民的意愿作出决策,从而引发决策封闭、程序架空等问题,导致公众环境话语权的缺失。(一)邻避设施选址前决策封闭邻避设施选址前决策封闭主要体现在公众诉求无处可“诉”,典型的有“厦门 PX 事件”和“广东茂名 PX 事件”。从公民参与的角度看,封闭的政府决策缺乏对公众环境话语权的尊重,这是邻
13、避事件势态恶化的重要因素。有学者认为邻避冲突中激发群众不满的主要原因是政府在规划、立项、建设等一系列过程中的“专断压制”和“封闭式决策模式”4。政府的“专断压制”和“封闭式决策模式”是指政府在邻避设施选址前忽略公众环境话语权,缺乏前期宣传和意见交流,使公众环境话语表达不畅,这为敏感群体的环境风险放大、邻避态度变差埋下了导火索。邻避事件中公众环境话语权的缺失会使他们对风险产生不正确的认识,甚至会受各种不靠谱的信息影响而产生焦虑情绪,这种焦虑情绪会激化民众与政府间平时微弱的矛盾,最终体现为爆发邻避事件。决策封闭会使邻避事件中民众的感知风险高于技术风险。所谓技术风险是指专家和学者运用专业知识和技术手
14、段对邻避设施有可能带来的风险作出的评判,民众的感知风险则脱离了专家、学者的科学预判,而仅凭自己的生活经验、媒体报道得出结论。从某种程度上来说,媒体报道的信息可以扩大民众的知识面、丰富民众的信息来源,但是媒体报道信息时一般都是有选择地报道,有时甚至会夸大一些事实,这种媒介传播的非正常偏离容易使民众放大风险。民众的感知风险高于技术风险会使民众对邻避设施的兴建产生焦灼心理,进而陷入高度情绪化的状态,从而引发邻避事件。在邻避事件中起关键作用的并非某个人的意见,而是群体性的邻避态度。当前我国治理邻避问题时政府的决策模式多为行政命令,而行政命令无法通过公众参与吸纳民意,落实群众的知情权和参与权。所以要解决
15、邻避事件就要打破决策封闭,给予公众充分的环境话语权。(二)邻避设施选址时的听证多为象征性程序邻避设施选址时的听证多为象征性程序,主要体现在政府相关部门大多打着维护公共利益的旗号行“象征性程序”之实,典型的如“上海磁悬浮事件”,其根本原因是政府无法有效处理公共利益与政府私益的矛盾。虽然政府代表公共利益,但是利益分化时囿于政绩考核,政府不得不为了地区的经济发展选择性地忽视邻避设施附近居民的利益。当公共设施即将带来政绩时,如何平衡经济发展与社会稳定之间的紧张关系,是政府在邻避设施选址听证时遇到的难题。地方政府一方面是代表中央的公权力的行使者,另一方面也是公众利益的代表,对邻避设施的选址有决定权。理论
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