地方立法与野生动物保护的法治进路——以西藏自治区野生动物保护立法与实施为例.pdf
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1、作者简介:张小丽,武汉大学环境法研究所博士后,主要研究方向为环境保护法。立法执法司法野生动物是自然生态环境系统的重要组成部分,对于维系生态环境平衡,促进人类可持续发展具有重要作用。西藏极高海拔的独特自然生态环境,造就了多种特有、稀有的动物群落,被称赞为“世界生物基因库”,如濒危物种黑颈鹤、扭角羚羊,和大熊猫一样稀有珍贵的滇金丝猴等。但近年来,不法猎捕、贩卖野生动物的案件在西藏时有发生,如2019年索朗尼玛案件,据中国裁判文书网统计,西藏自治区有关野生动物的刑事犯罪,2019年为32起,2020年为28起,2021年为23起,虽逐年递减但仍屡禁不止,这些违法行为对维护生物多样性、保障西藏生态安全
2、带来不利影响。因此,我们必须牢固树立正确的生态文明建设理念,以强而有力的法治手段对野生动物实施有效保护,切实做好西藏生态文明建设,构筑我国生态安全保障。一、野生动物保护的地方立法现状西藏独特的山水林田湖草沙冰及其巍巍壮观的立体生态带,造就了该区域十分独特的野生动物样本集群,根据全国第二次陆生野生动物资源调查显示,西藏现有野生脊椎动物近1072种。近年来,随着生态文明建设的提出,西藏自治区人大常委会和政府开始结合当地实际,加强对西藏野生动物的保护,制定出台了一系列保护野生动物的地方性法规规章,并不断完善西藏野生动物保护体系。(一)西藏野生动物保护的立法现状法律法规是野生动物保护的法制保障,为了有
3、效保护野生动物及其栖息地,西藏自治区以及相关地方政府针对当地实际情况,结合国家法律法规,制定了严格的野生动物、林地、湿地和草原等保护与管理的地方性法规规章。2002年,西藏自治区第七届人大常委会修正形成的 西藏自治区实施中华人民共和国野生动物保护法 办法(以下简称 西藏实施办法),确实与当时的 野生动物保护法 实现了有效衔接,上下呼应。但因其出台时间较早,已经不适应目前的社会发展要求,急需修订。2012年7月5日拉萨市政府第六次常务会议审议通过,同年8月15日施行的 拉萨市野生鱼类保护办法,全文共计十八条,简明扼要规定了野生鱼类保护的主管部门、相关职能部门分工及对野生鱼类采取的日常保护方式,且
4、对科学研究等特殊事项予以特殊安排。为确保该办法落地生根,得到彻底有效地执行,也规定了较为严格的法律责任。为有效落实2020年中央“七次会”之西藏“生态”大事,有效构筑起中华民族亿万民众生存的生态屏障,2021年,西藏自治区国家生态文明高地建设条例 颁布。该条例虽然从建设国家生态文明高地出发,但是它客观上对于保护野生动物资源也起到了很大的规范作用。该条例规定了生物多样性、动植物资源等青藏高原特有的珍稀动植物物种及张小丽(武汉大学环境法研究所,武汉,430072)内容摘要:本文以西藏野生动物法律保护的现状、困难为例,探讨完善地方性法规规章与野生动物保护的法治进路。西藏野生动物作为青藏高原生态环境系
5、统的重要组成部分,对于维系该区域生态环境平衡、促进该区域可持续发展具有重要作用。西藏自治区十分重视通过法律手段加强对野生动物的保护,但仍存在对“修”法重视不够、法制建设滞后、执法能力不强、管护保障制度乏力和野生动物肇事补偿机制不健全等现象。因此,可采取构建地方立法清理机制、健全野生动物法律保护制度、凸显地方立法特色、完善执法体制、增加资金投入、完善野生动物肇事补偿机制和重视社会共治等途径来完善西藏野生动物的法律保护。关 键 词:西藏;野生动物;法律保护;立法地方立法与野生动物保护的法治进路以西藏自治区野生动物保护立法与实施为例053基因资源的调查研究等工作,要求区人民政府组织开展防范外来物种的
6、入侵工作,并规定保护野生动植物、监测和防控其疫源疫病、禁止野生动物违法交易及滥食行为,以及完善野生动物肇事补偿机制等。根据北大法宝数据库(检索时间2022年3月16日)的检索结果,西藏自治区与野生动物保护相关的地方性法规主要有14部,地方政府规章主要有8部。1.西藏野生动物保护相关的地方性法规西藏自治区与野生动物保护相关的地方性法规主要有14部。省级层面的地方性法规包括 西藏自治区实施 中华人民共和国野生动物保护法 办法(2002)、西藏自治区实施 中华人民共和国森林法 办法(2006)、西藏自治区登山条例(2006)、西藏自治区实施 中华人民共和国渔业法 办法(2006)、西藏自治区湿地保护
7、条例(2010)、西藏自治区实施 中华人民共和国草原法 办法(2015)、西藏自治区环境保护条例(2018)、西藏自治区国家生态文明高地建设条例(2021)、西藏自治区法治宣传教育条例(2021)。市级层面的地方性法规有 拉萨市拉鲁湿地自然保护区管理条例(2010)、山南市羊卓雍措保护条例(2019)、林芝市生态公益林保护条例(2019)、山南市文明行为促进条例(2020)、拉萨市文明行为促进条例(2022)等。2.西藏野生动物保护领域政府规章涉及野生动物保护的地方政府规章主要有8部。省级层面的地方政府规章包括 西藏自治区实施 中华人民共和国自然保护区条例 办法(2001)、西藏自治区冬虫夏草
8、采集管理暂行办法(2006)、西藏自治区陆生野生动物造成公民人身伤害或者财产损失补偿办法(2010)、西藏自治区生态环境保护监督管理办法(2013)。市级层面的政府规章有拉萨市湿地保护管理办法(2006)、拉萨市采砂管理办法(2018)、拉萨市野生鱼类保护办法(2019)、林芝市野生鱼类保护办法(2019)等。(二)野生动物的法律保护体系建设自治区通过以国家公园为主体的自然保护地体系建设,全面提升西藏野生动物保护水平。据西藏林业和草原主管部门统计,截至2020年底,全区共成立了111处自然保护地,其中国家级自然保护区11处、自治区级保护区12处、市级自然保护区9处、县级自然保护区33处、国家森
9、林公园9处、国家湿地公园22处、风景名胜区12处、国家地质公园3处。这些自然保护地中,除了珠穆朗玛峰和拉鲁湿地两个国家级自然保护区成立了专门的保护区管理处外,其他自然保护地和未建立自然保护地的区域均由当地林业和草原局负责对野生动物进行保护和管理。二、野生动物保护的地方立法与实施困境随着经济社会迅速发展,各类人为活动不断加剧,在全球气候变暖、青藏高原暖湿化的大背景下,西藏野生动物保护的重要性和紧迫性尤为突出。西藏野生动物法律保护主要是在法制建设、监管执法、保障体系等方面存在一些问题。(一)对“修”法重视不够党的十八大以来,西藏高度重视生态文明建设,不断加大对野生动物及其栖息地的保护,努力筑牢国家
10、生态安全屏障。从立法现状可知,西藏涉及野生动物保护的地方性法规、规章主要有22部,其中10部是在近5年(20182022年)制定或修改的,这10部中只有 西藏自治区环境保护条例(2018)为修订,其余全为制定的新法。与此对比,西藏实施办法 因其出台时间较早,距今已20年,已无法满足当下西藏野生动物保护的现实需求,急需修订。如果只重视制定新法,却不及时对现有立法进行修订,将最终影响地方立法的权威。其次,原 西藏自治区重点保护野生动物名录 已不符合实际情况,需进行修改完善。2020年西藏自治区第二次野生动物资源调查结束后,对全区野生动物资源量、栖息地的变化,特别是对珍稀濒危野生动物物种的种群数量、
11、区域分布等情况有了全面的掌握,应出台针对性的保护措施,及时修订西藏地方重点保护名录。(二)法制建设相对滞后1.地方立法与上位法不协调我国 野生动物保护法 颁布至今,有过四次修订,以2016年的修订变动最大,而西藏与之配套的 西藏实施办法 在2002年修订之后,未根据现行 野生动物保护法 的修改加以完善,以致存在很多与 野生动物保护法 不协调的地方,主要体现在以下三个方面。第一,缺乏立法目的。立法目的是制定成文法的首要内容。我国 野生动物保护法 的立法目的在几次修订中都有所调整,而 西藏实施办法 第一条只有立法依据,未体现立法目的。根据全国人大常委会法工委2009年发布的 立法技术规范(试行)(
12、一)中5.1条的规定“法律一般需要明示立法目的,表述为:为了,制定本法”,由此可见,地方立法也宜表明其立法目的。第二,立法内容滞后。我国 野生动物保护法 经历几次修订后,其基本内容和制度设计越来越契合当前野生动物保护的实践,而 西藏实施办法 一直未及时跟进修订,其立法内容已严重滞后于时代发展的需求。如 野生动物保护法 第二条是关于该法适用范围的规定,在2016年修订时,修改了该法的适用范围,弱化了“利用”,更强调“保护”的表述,并对野生动物的定义进行了新的阐释。法律适用范围事关法律的效力,在上位法的适用范围发生变动的情况下,地方立法也应作出相应的修改。但 西藏实施办法仍采用原有概念,未进行修正
13、,该“办法”中还存在许多类似滞后于上位法的情况。第三,与上位法未形成有效衔接。比如 西藏实施办法 第三十三条规定:“当事人对行政处罚决定不服的,依照 中华人民共和国野生动物保护法 的第三十九条规定执行。”但现行 野生动物保护法 第三十九条人大研究2023年第10期054并未规定当事人的救济措施,该救济措施在2016年修订时已被删除。2.地方立法缺少前瞻性西藏作为民族自治地区,虽然可以依据本地实际情况,在不与宪法、国家行政法规抵触的情况下,按照 中华人民共和国宪法 赋予的权利,通过履行相应的程序,制定自治条例和单行条例。但是宪法赋予该地区的立法权限仅是一个“粗线条”的勾勒,加之各地的立法机关基于
14、自身的认知所限,对立法权限的认知、理解或多或少地存在了不同程度的偏差,实践中经常出现为了规避超越上位法或与上位法相抵触而造成被备案审查单位撤销的风险,忽视实践需求,在立法论证不确实、不充分的情况下照抄照搬上位法的条文,缺乏必要的创新和可操作性。这种情况下,国家法律法规在实操阶段的空白和疑惑,不仅未能进行细化创新,反而使西藏野生动物资源保护中存在的诸多实际问题依旧不能通过自治条例、单行条例有效解决。(三)地方立法实施的困难1.执法队伍不健全相较于西方发达国家野生动物管理和保护工作的规范化、专业化,我国在该领域的相关工作起步慢、时间晚。因此,西藏同大多数内地省(自治区、直辖市)一样都没有设立专门的
15、野生动物保护机构,保护管理机构的设置严重缺乏,必要的保护管理人员普遍不足,实践中的保护管理工作十分被动。最新机构改革中,西藏74个县(区)中只有46县(区)设有林草管理机构,其余28个县(区)林草管理职能归口到其他部门管理,但74个县(区)的相应管理机构在内设机构中都没有设置专门的野生动物保护管理部门。市县级林业部门通常把野生动物保护、森保、自然保护地等多项工作合署办公,基层林业站被乡镇政府整合,一定程度影响了野生动物执法监管工作。同时,乡镇一级均没有设置林草管理机构,没有发挥出地方基层行政组织在野生动物保护中的重要作用。那曲市和阿里地区作为西藏大中型野生动物分布集中的区域,在2018年至20
16、19年机构改革过程中,将林草管理部门整合到自然资源部门,在现有人员编制情况下,很难开展有效的野生动物保护管理和执法工作。2.执法协作不畅县级林业主管部门未组建综合执法队伍,特别是森林公安转隶公安系统后,林业部门执法力量大幅削弱。野生动物的保护涉及捕获、养殖、经营、运输、检验检疫、(进出口)交易、打击违法犯罪及规划编制等,执法涉及公安、林业、市场监管、交通、(进出口)检验检疫、海关等多个部门,实际工作中经常陷入“铁路警察,各管一段”“九龙治水,水不治”的职能分散交叉、工作衔接不畅的尴尬困境。自治区还没有按照野生动物保护法 的规定建立部门协调机制,各执法单位在自己的职责范围内,都开展了打击涉及野生
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