实施联合国工商业与人权指导原则——印度尼西亚案例中的启示.pdf
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1、104实施联合国工商业与人权指导原则印度尼西亚案例中的启示安德鲁罗瑟 凯特麦克唐纳 肯M.P.塞蒂亚万*胡晓凡*译摘 要:继 2011 年工商企业与人权:实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则通过后,对其的关注点便转移到了实施中会面临的挑战上。对印度尼西亚相关案例的详细分析有助于剖析联合国工商业与人权指导原则的实施条件,并探索促进其有力实施的策略。虽然人们习惯性地认为联合国工商业与人权指导原则的实施依赖于强大的协作学习网络,但经过研究可知,权利联盟与政治商业及技术官僚精英之间的权力平衡才是决定性因素根据市场力量的布局、权利斗争的历史以及高层政治支持的模式,联合国工商业与人权指导原则在不同行
2、业间和不同时间内的实施情况有所不同。关键词:工商业与人权 指导原则 印度尼西亚 权利联盟 协作学习网络一、引言商业活动作为全球经济重要驱动力的同时,往往与重大的人权风险相关,例如商业活动导致土著人被迫离开其传统土地、侵犯国际公认的劳工权利以及造成危害当地居民健康和生计的环境影响。1作为回应,一个精心设计的、旨在规范商业活动对人权影响的*安德鲁罗瑟(Andrew Rosser),墨尔本大学亚洲研究所副所长、教授。凯特麦克唐纳(Kate Macdonald),墨尔本大学社会与政治科学学院副教授。肯M.P.塞蒂亚万(Ken M.P.Setiawan),墨尔本大学亚洲研究所讲师。原文题为“Implem
3、enting the United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights:Insights from Indone-sia”,载 人权季刊 2022年2月第44卷第1期(Human Rights Quarterly,Vol.44,No.1,February 2022),第5680页。2022 Johns Hopkins University Press.Reprinted with permission of Johns Hopkins University Press.*胡晓凡,中国政法大学外国语学院讲师。1 John
4、 Gerard Ruggie,Just Business:Multinational Corporations and Human Right,W.W.Norton&Company,2013.105实施联合国工商业与人权指导原则全球治理体系应运而生。这一回应的核心要素是工商企业与人权:实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则(以下简称指导原则)。这些全球性的指导规范被描述为“过去 25 年中人权和商业领域最重要的一项创新”1。自 2011 年联合国人权理事会一致通过该原则以来,指导原则建立了一套关于企业活动和人权的新的全球监管规范,由此在全球治理的多层次体系中占据了核心地位,通过该体系规范企
5、业对人权的影响。指导原则宣布各国有责任保护人民免于遭受包括由企业造成的对人权的侵犯;企业有责任尊重他人的人权;并且国家和企业都有义务确保侵犯人权行为的受害者能够获得有效救济。2这种“保护、尊重和补救”的框架不同于以前占主导地位的企业社会责任概念和相关的联合国倡议,如全球契约(Global Compact),这些倡议让企业自愿决定如何以对社会负责的方式行事。3特别是,正如法律学者阿妮塔拉马斯特里(Anita Ramasastry)指出的那样,该框架与企业社会责任的不同之处在于前者的目标是“(1)确立一个衡量所有工商业问题的普遍人权标准,(2)重新强调国家积极行为的作用,以及(3)增加与企业行为相
6、关的侵犯人权行为的受害者获得救济的途径”4。自正式通过指导原则以来,联合国已着手推动其在全球范围内的实施由一个区域间专家工作组牵头,负责推广、传播和实施,特别是在跨国公司和其他工商企业有侵犯人权的系统性风险的司法管辖区和行业。5指导原则的实施形式多种多样,包括纳入国际标准制定机构宣传的规范和指南;颁布和工商业与人权相关的国家层面新的法律、法规、政策、指南和计划;引入旨在详尽阐述特定行业的人权标准和承诺的倡议;将指导原则纳入公司政策和实践;以及民间社会和工人组织将其用作倡议和问责工具。6然而,研究表明指导原则的实施总体上是受限的。例如,欧洲议会对外政策总局2016年的一项研究发现,在欧盟以外的世
7、界大部分地区接受 指导原则 的程度有限,主要以政府发布工商业与人权国家行动计划的形式来实施指导原则。7在那之后,一些欧盟以外的国家发布了国家行动计划,但发布该行动计划的国家总数仍然不多。8与此1 Margaret Jungk,Q&A:The Future of Business and Human Rights,Business for Social Responsibility,BSR(25 September 2017),https:/www.bsr.org/en/our-insights/blog-view/q-a-the-future-of-business-and-human-rig
8、hts.2 United Nations Human Rights Commission,Guiding Principles on Business and Human Rights:Implementing the United Nations“Protect,Respect,and Remedy”Framework,A/HRC/17/31(2011).3 Ibid.4 Anita Ramasastry,Corporate Social Responsibility Versus Business and Human Rights:Bridging the Gap between Resp
9、onsibility and Accountability,14 Journal of Human Rights 237,247(2015).5 Csar Rodriguez-Garavito ed.,Business and Human Rights:Beyond the End of the Beginning,Cambridge University Press,2017.6 John Gerard Ruggie,Just Business:Multinational Corporations and Human Right,W.W.Norton&Company,2013.7 Europ
10、ean Parliaments Directorate-General for External Policies,Implementation of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights(2017),https:/www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/578031/EXPO_STU(2017)578031_EN.pdf.8 Danish Institute for Human Rights,National Action Plans on Business and
11、 Human Rights(nd.),https:/globalnaps.org/country/https:/perma.cc/J6VZ-J9FB.2023年第2期(总第13期)106同时,工商业与人权领域的学者表达了对国家行动计划内容肤浅、条款落实较差的担忧,这些情况甚至也出现在欧盟国家。1此外,企业人权基准(2020 年)得出结论,在 230家全球企业中,只有少数企业进行了人权披露,表明了“认真对待人权的意愿和承诺”,2这使得到 2030 年实现以权利为中心的可持续发展目标的进展岌岌可危。为何 指导原则 的实施如此受限?如何解释其已经实施的情况以及所采取的形式?可以采取哪些措施来增强指导
12、原则落实的程度?本文试图根据印度尼西亚的案例,通过探究其实施指导原则的途径和障碍来阐明这些问题。印度尼西亚长期存在企业侵犯人权的状况,它在实施指导原则方面已取得一些有限的进展。支撑指导原则的变革理论强调社会化的作用,即通过基于精英的协作学习网络促进 指导原则 的实施。因此,这意味着实施 指导原则 的主要障碍是缺乏此类学习网络或者是该网络较为薄弱,后续需要通过提高认识、培训和能力建设活动来建立此类网络。相比之下,指导原则框架可能强调权力关系和竞争在塑造指导原则实施方面的作用。鉴于对此的批评,我们认为在印度尼西亚实施指导原则的主要障碍是政商和技术官僚精英,以及政商与权利联盟之间的权力不对称。与此同
13、时,我们的研究表明,权利联盟若能将市场力量为己所用,在促进指导原则实施方面可取得一定的进展。这有助于缩小上述的权力不对称,尽管根据相关领域工商业与人权斗争的历史以及高层政治支持的程度,缩小权力不对称对于指导原则的实施形式可能产生不同影响。因此,在促进指导原则实施的战略方面,我们认为印度尼西亚的经验表明,促进实施的行为需要超越社会化措施和学习网络,侧重于使权利联盟能够对抗企业权力。这包括长期支持这些联盟的监督和动员能力,并在认定国家需要制定“硬法”予以应对的情况下,促进这些联盟与国家机构中的支持要素结成联盟的能力。在提出这一论点时,本文首先概述了理解指导原则实施的驱动因素和制约因素的方法。随后,
14、本文运用这种方法来研究印度尼西亚的案例。最后,本文考量了印度尼西亚实施指导原则的经验教训,这既是为了在实践中促进指导原则的实施,也是为了回应关于运用“软法”来保护人权的局限性的更广阔的理论争论,例如将指导原则作为保护人权的法律文件。二、指导原则实施的理论化指导原则框架的核心构建者约翰鲁格(John Ruggie),在塑造框架的思想基1 Humberto Cantu Rivera,National Action Plans on Business and Human Rights:Progress or Mirage?,4 Business and Human Rights Journal 21
15、3(2018);Marta Bordignon,National Action Plans and Their Legal Value,in Martina Buscemi,Nicole Lazzerini,Laura Magi&Deborah Russo eds.,Legal Sources in Business and Human Rights:Evolving Dynamics in International and European Law,Brill Nijhoff,2020,p.199.2 Measuring 2030 Global Companies on Their Hum
16、an Rights Performance,World Benchmark Alliance(11 February 2021),https:/www.worldbenchmarkingalliance.org/publication/chrb/https:/perma.cc/A2C9-9F3M.107实施联合国工商业与人权指导原则础包括其变革理论的过程中起到了决定性的作用。鲁格是一位著名的建构主义国际关系学者,曾在 2005 年至 2011 年的 6 年间担任联合国人权与跨国公司和其他工商企业问题秘书长特别代表,在此期间指导原则应运而生。指导原则框架的核心出发点是对鲁格所描述的实施该原则的“
17、司法范式”的批判。1这一范式主要侧重于国际人权条约的谈判,以及在国内实施或遵守这些国际法律承诺的司法途径。鲁格尤其对这种范式中关于“基于权利的等级制度”的假设持批判的态度,2即当发生法律和道德冲突时,人权法被视为优于公司法、投资法或贸易法等其他领域的法律。相反,他强调了近几十年来国际法律认可的趋势,即“国际法被分割为更加具体的和自主的领域”。3他还对这种范式中的假定国际人权承诺导致了国内对相应原则的实施这一因果关系提出了质疑。他指出,关于国家实施人权法的大量实践经验证据表明,通过以国家为中心和分等级的国际人权条约来改变商业惯例的全方位尝试,“在最需要转变商业惯例的国家中”可能并不起作用。4与具
18、备司法性、以国家为中心的方法相反,鲁格主张“一种广泛的尝试和累积变化的模式”(a model of widely distributed eff orts and cumulative change)5,其中对人权规范的认可和行为上的回应不仅由法律或原始法律需求驱动,还受到“法律以外的社会逻辑和过程”驱动。6鲁格对通过指导原则传播和实施国际人权准则的这种实用主义和累积性方法的描述是多方面的,而且部分是隐含的对关键假设和主张的阐述分散在鲁格及其合作者在近十年间制定的大量文本中。鲁格在关于指导原则和跨国企业监管相关过程的著作中强调了实施此原则的核心因果路径,该因果路径聚焦于通过协作网络实现社会化和
19、学习的过程,在协作网络中,“国家和企业等有权力的行为体重新适应了对于符合社会习惯的行为进行新的解读”7。正如塔拉梅莉什(Tara Melish)和埃罗尔迈丁格尔(Errol Meidinger)所强调的那样,这一聚焦的内容与鲁格作为国际关系学者提出的广义社会建构理论取向相一致,8此种方法关注“全球规范或共同的文化诠释的激增”,这些规范或诠释最终深深印刻于人类的意识之中,使得人们通过设定期望和构建对相关问1 John Gerard Ruggie,Just Business:Multinational Corporations and Human Right,W.W.Norton&Company,
20、2013,p.68.2 John Gerard Ruggie,Global Governance and“New Governance Theory”:Lessons from Business and Human Rights,20 Global Governance 5,8(2014).3 Ibid.,p.12.4 John Gerard Ruggie,Just Business:Multinational Corporations and Human Right,W.W.Norton&Company,2013,p.61.5 Ibid.,p.xliii.6 Ibid.,p.xxxv.7 T
21、ara J.Melish&Errol Meidinger,Protect,Respect,Remedy and Participate:“New Governance”Lessons for the Ruggie Framework,in Radu Mares ed.,The UN Guiding Principles on Business and Human Rights:Foundations and Implementation,Martinus Nijhoff,2012,p.303,307.8 Ibid.2023年第2期(总第13期)108题及恰当回应的理解,来建构关键公司、国家和民
22、间社会主体的利益及身份。1这种方法的建构主义基础,与更广泛的有关规范传播和跨国法律变革的学术研究产生了强烈的共鸣。它们经常强调复杂的社会化过程,包括战略谈判、道德意识提升和劝服、复杂的学习过程以及关于习惯化和制度变革的相关过程。2这种因果机制随后被概念化为通过协作学习网络进行集中运作,鲁格认为这些网络提供了一种社会基础设施,通过该设施产生和巩固了一致性的实践,且可以集聚群体智慧,形成对工商业与人权问题的共识,并增强对潜在应对措施的熟悉程度。这种对协作学习网络的聚焦借鉴了更广泛的网络化或多中心的全球治理理论,并与之产生共鸣;上述理论通常将全球监管系统作为更广阔的网络化学习系统的催化剂和助推剂。3
23、虽然鲁格的核心理论聚焦基于协作治理网络的社会化和学习的实施路径,但他的著作中也有许多地方明确承认社会动员、宣传和问责过程作为指导原则实施驱动因素的重要性。4这种对实施路径的描述更加强调实施行为的因果关系驱动要素,该要素基于相互竞争的社会行为体和社会利益之间的权力斗争而产生,且相应地,也强调民间社会行为体为支持指导原则实施而在促进社会问责过程中所发挥的核心作用。但是,随着指导原则框架的发展以及对企业和政府的角色及责任的更深入阐释,相对来讲,鲁格针对指导原则实施过程中民间社会的动员和宣传之作用的描述仍然不完善。上述欠完善之处招致了批判治理理论家诸如采萨尔罗德里格斯-加拉维托(C sar Rodr
24、guez-Garavito)5、梅莉什和迈丁格尔6的批评。他们认为,指导原则框架倾向于将指导原则的实施描绘为一个包含一般“利益相关者”的非政治化的过程,这些利益相关者寻求文化上的相互学习或调整。7此外,该框架间接表明,指导原则实施的主要障碍是学习网络的缺失或薄弱,而非其他政治现象,例如权力关系等。由此障碍1 Ibid.2 Martha Finnemore&Kathryn Sikkink,International Norm Dynamics and Political Change,52 International Organization 887(1998);Thomas Risse,Ste
25、phen C.Ropp&Kathryn Sikkink eds.,The Power of Human Rights:International Norms and Domestic Change,Cambridge University Press,1999.3 John Gerard Ruggie,The Theory and Practice of Learning Networks,5 Journal of Corporate Citizenship 27(2002);Diane Bulan Hampton,Modern Slavery in Global Supply Chains:
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