邻避冲突引发地方政府非常规政策变迁的影响因素与改进策略.pdf
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1、收稿日期:基金项目:本文系国家社科基金重点项目“中国共产党领导防灾减灾救灾政策变迁研究”(项目号:)的阶段性研究成果。作者简介:杨志军,贵州财经大学公共管理学院教授,博士研究生导师;张喜东,中国海洋大学国际事务与公共管理学院研究生。杨志军、李颖:嵌入式吸纳:环境抗争引发非常规政策变迁的消解方略,甘肃行政学院学报 年第 期。杨志军:决策型回应:城市邻避抗争带来政策结果改变的解释,广东行政学院学报 年第 期。韩志明:信息支付与权威性行动 理解“闹决”现象的二维框架,公共管理学报 年第 期。杨志军、欧阳文忠:消极改变政策决策:当代中国城市邻避抗争的结果效应分析,甘肃行政学院学报 年第 期。邻避冲突引
2、发地方政府非常规政策变迁的影响因素与改进策略杨志军,张喜东 贵州财经大学,贵阳 ;中国海洋大学,青岛 摘要:面对“建在或将要建在我家后院”的邻避设施,社会民众与地方政府易形成“冲击回应”模式,促使地方政府产生停建、迁建、改建、缓建的非常规政策变迁行为,为地方社会治理带来巨大隐忧。本文运用 对选取的 个具有明确非常规政策变迁结果的案例进行分析,发现来自组织、主体、客体、社会、文化五组变量的因素拟合成九条主要路径,相互交织、同频共振,促使地方政府以“压力回应”模式主动开启非常规政策变迁。同时,文章亦从地方政府、冲突群众、新闻媒体构成的“邻避三角”出发,提出冲突消解策略,为地方政府进一步创新社会治理
3、,回应民众诉求,消解邻避冲突提供建议。关键词:邻避冲突;地方政府;非常规政策变迁;影响因素中图分类号:文献标识码:文章编号:()一、问题的提出近十几年来,中国不少地方发生了邻避冲突和环境群体性事件,给地方治理造成困境,给国家治理带来隐忧。不管是从自上而下“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的压力型政治体制角度,还是从由里而外地方治理必须回应经济社会发展需求获得绩效表现来看,地方党委政府作为地方治理最重要的主体,都必须回应和解决邻避冲突。这种回应方式符合一般规模性、群体性事件和集体行动形成的“一闹就灵”规律,只是邻避冲突将“一闹就灵”具体化为“一闹就停、一闹就迁、一闹就改、一闹就缓”;根据
4、邻避型公共项目设施改变的轻重程度表现为“停建、迁建、改建、缓建”,亦可称之为“决策型回应”。须知,一闹就灵的反面是“闹不灵”,之所以会出现一闹就灵的“闹决”现象,本质是地方政府决策和治理行为出现了偏差。从“闹决”的属性来看,这就是一种非常规政策变迁行为,非简单的政策终结或政策失败,其“突发性、临机性、即时性和消极性”特征中最为显著的是消极改变政策决策。针对邻避冲突经常性带来地方治理主体消极改变其原初决策的非常规政策变迁行为,已有的解释更多偏重于发生机理、行为逻辑、应对策略和解决之道上,这是不够的,在公共政策行为分析上要有新的突破。政治学邻避冲突关系民生发展、社会安全,考验地方政府治理智慧。利益
5、群体共享、风险私人承担既是邻避冲突产生的根源,也是其牵动社会神经的敏感点。风险收益均衡,邻避项目落地顺利则地方公共服务优化、百姓满意,反之,风险收益分配不均,邻避项目推行梗阻不仅破坏地方政府形象,更可能酿致群体性事件,引发社会安全忧虑。妥善处置邻避冲突不仅是关系地方民生发展的社会议题,也是关系社会秩序稳定的社会安全议题,同时隐含着发展与安全如何兼顾的现实治理问题,考验地方治理智慧,也考验学者的社会责任担当。邻避冲突作为复杂的社会问题,是由各类因素相互交织,相互缠绕,共同发酵催动而成。探究其发生、发展原因,如果仅用单个案例进行结果论证,然后确定其影响因素或得到某个结果,显然缺乏说服力,因为单案例
6、或多案例进行的描述性论证只能进行简单的描述性研究,“经验事实只会片面化更多复杂化和混合动因的抗争场景”。面对邻避冲突引发非常规政策变迁行为分析,笔者集合了中国具体情境下冲突案例,选取出 个已有明确回应结果(“停建、迁建、改建、缓建”)的冲突案例为样本,设置出若干解释变量,然后通过 方法对其进行检验,剔除无效条件变量,得出邻避冲突引发地方政府非常规政策变迁行为的影响因素,为地方政府向上承接国家治理能力和治理体系现代化,向下转变政府职能、回应民众利益诉求提供实践出路。二、文献回顾与研究设计(一)文献回顾邻避冲突作为社会运动的一种典型,主要是指因市政设施的修建将对其所在地居民的生活环境、身体健康、生
7、命财产安全产生负面影响而引发的反对或抵制行动。在我国城市建设中,源于发达国家的邻避冲突频频发生,其爆发的核心是不同利益群体之间利益分化带来的矛盾冲突,通常是以“极端化”的发展进程和“妥协式”的平息路径来完成。即政府出于区域经济增长、社会整体利益和国家战略发展的需要建设邻避项目,并从技术层面界定有关污染和损失。相反,周边居民则从个人主观感知层面出发关注邻避设施对周边的负面影响,并以邻避设施污染环境、危害身体健康、选址建设不当为由加以拒绝,由此产生以邻避设施兴建及其后果为核心的“中国式邻避”。邻避冲突作为社会运动的典型,可认为是因环境诉求而引发的集体行动。正因为“来自社会的不满与诉求如何表达既是一
8、种值得深入分析的社会现象,也是国家在社会稳定与治理层面密切关注的政策议题。”置于社会冲突视角下的环保类社会运动在西方国家受到持续关注“经历了从集体行为论到集体行动论”的主流范式转变”。我国学者对“中国式邻避”的案例研究则表明“邻避设施效用共享与邻避风险私人承担的矛盾”构成了邻避冲突爆发的根本原因,在对其演化机理和影响因素的研究则揭示出邻避冲突是当地居民、地方政府、专家媒体、社会组织等多方互动的结果,这与西方当前的集体行动论观点相互印证。事实上,邻避冲突作为群众维权与政府回应间的互动过程,往往会推动形成政策变迁。安德森的研究明确了政策变迁的两种形式,一政治学邻避冲突引发地方政府非常规政策变迁的影
9、响因素与改进策略王刚、宋锴业:多因型抗争:对邻避运动肇因的多维审视 以 市反核电站建设运动为例(年),浙江大学学报(人文社会科学版)年第 期。何艳玲:对“别在我家后院”的制度化回应探析 城镇化中的“邻避冲突”与“环境正义”,人民论坛学术前沿 年第 期。许波荣、金林南:协商民主视角下邻避冲突风险的应对 基于无锡锡东垃圾焚烧发电厂复工项目的个案分析,地方治理研究 年第 期。王佃利:邻避困境:城市治理的挑战与转型,北京:北京大学出版社,年,第 页。涂一荣、魏来:“邻避”研究的概念谱系与理论逻辑 文献梳理和框架建构,社会主义研究 年第 期。,:,:,冯仕政:西方社会运动理论研究,北京:中国人民大学出版
10、社,年,第 页。朱正威、王琼、吴佳:邻避冲突的产生与演变逻辑探析 基于对 煤矿设施当地民众的实证调查,南京社会科学 年第 期。是线性的渐进性变迁,二是非线性的突发性变迁。以有限理性决策和制度结构为基础的间断均衡模型则将政策变迁的两种形式统一到一个框架内,揭示了政策过程中呈现的长时期稳定和短时期剧烈反转的现象。在鲍姆加特纳和琼斯看来,相对于决策情境的持续变化,决策偏好更具稳定性导致了政策的长期稳定,而决策情境变化的长期累积将导致决策者对根本偏好的注意力在短时期内产生急速转变,从而产生了政策变迁的间断现象。因此,间断均衡模型将政策变迁看做决策者的有限理性和注意力稀缺;而广义的政策变迁过程则包含着政
11、策接续、政策创新、政策维持和政策终结四个过程。李琼指出,在高风险社会,其他社会个体和子系统会随时对政策系统产生重大影响,促使其及时进行政策调整或终结。杨志军通过一项旅游优惠政策研究指出,公共政策并非一味寻求创新和终结,而是趋向于维持现状或平稳接续,在地方治理中,后者更为常见。因此,若从邻避冲突发生、演进、消解所呈现的“群众抗议政府回应政策变迁”全流程看,当前学界所关注的邻避冲突生成机理和影响因素仅涉及流程前半段 “群众抗议政府回应”,事实上,作为后半段的政策变迁亦有丰富内容可待挖掘。相比由冲突群众、专家参与、社会组织、环保精英及互联网平台构成的复杂冲突网络和日益组织化的冲突形式,地方政府企图以
12、环境评价、公众参与、经济补偿为主的回应策略日见失效,在此种情景下就不得不由上级政府施压或主动进行回应,其结果往往是推动形成“停建、迁建、改建、缓建”的非常规政策变迁。非常规政策变迁既是群众抗议的结果、又是政府回应的手段,是地方政府消解邻避冲突的显性行为,直接影响冲突解决的质量。遗憾的是,学界对此研究稍显不足。笔者之前的相关研究从理论上揭示了邻避冲突引发地方政府非常规政策变迁的规律,但仍缺乏实证检验。(二)研究设计本文采用定性比较分析()法,对邻避冲突引发地方政府非常规政策变迁进行实证检验。并将邻避冲突引发非常规政策变迁的条件变量凝练为组织、主体、客体、社会和文化五组。结果分别为停建、迁建、改建
13、和缓建 个。所谓停建就是指项目直接停止或终止取消;迁建是指项目移址,迁到别的地方再建;改建就是指对原有项目采取缩小规模或技术升级或投入增加等;缓建是指没有做出项目终止建设的决定,只是宣布暂时停止项目建设。如下图 所示。资源来源:作者自制。图 研究变量假设云南大学学报(社会科学版)第 卷第 期政治学 ,:(),:,美弗兰克鲍姆加特纳、布赖恩琼斯:美国政治中的议程与不稳定性,曹堂哲、文雅译,北京:北京大学出版社,年。於莉:预算过程:从渐进主义到间断式平衡,武汉大学学报(哲学社会科学版)年第 期。美弗兰克鲍姆加特纳、布赖恩琼斯:美国政治中的议程与不稳定性第 页。,:,李琼:风险治理视角下公共政策的变
14、迁逻辑 以 市外来人口随迁子女学校关停政策为例,西南民族大学学报(人文社科版)年第 期。杨志军:地方治理中的政策接续:基于一项省级旅游优惠政策过程的分析,江苏社会科学 年第 期。其中,组织变量是考察政治因素在邻避冲突推动政策变迁过程中是否发挥作用;主体变量主要考察城市政府的决策过程是否在邻避冲突推动的政策变迁过程中发挥作用;客体变量主要考察社会因素在邻避冲突推动的政策变迁中是否发挥作用;社会变量主要考察社会因素在邻避冲突推动的政策变迁中是否发挥作用;文化变量主要考察民众的反抗意识和风险认知在邻避冲突推动的政策变迁中是否发挥作用。五组条件变量中,如果案例中呈现的情形是“是”,则在该案例中赋值为“
15、”,如果案例中呈现的是“否”,则赋值为“”;四组结果变量中,变量操作为:如果案例中呈现的是“是”,则在该案例中赋值为“”;如果案例中呈现的是“否”,则赋值为“”。三、案例选取与操作化本部分立足于前述研究模型与变量假设,选取 年以来以环境性群体事件为主的有明确冲突结果的 个邻避冲突案例进行分析,具体包括两个方面:一是案例选取;二是案例操作化。需要说明的是,个邻避冲突案例获取遵循两大原则:一是事件均被媒体有程度不等的报道,得到社会广泛关注和讨论;二是事件均产生了四种非常规政策变迁的行为结果。(一)案例选取案例选取标准主要包括三个方面:一是结果考量上基于明确冲突结果选取典型案例,即本文选取的案例都是
16、具有明确冲突结果的典型案例;二是覆盖程度上基于各地区选取典型案例,横向上保证邻避冲突过程撬动的政策变迁的普遍性规律;三是时间跨度上基于发生时间跨度选取典型案例,纵向上保证结果的科学性、合理性与全面性。基于以上标准,筛选自 年以来的权威媒体新闻报道制得下表,见表 。表 案例选取序号年份冲突事件名称冲突条件变量组织主体客体社会文化上级政府是否施加政治处罚上级是否进行警告性的处罚决策过程是否公开透明关键个人是否公开讲话或表态直接利益相关者是否参与是否存在公开或潜在组织者是否采取暴力冲突形式是否有媒体关注报道或渲染是否有社会组织参与是否存在共识性文化冲突结果变量 深圳丰泽湖反高速横穿小区项目否否否否是
17、是是是否是改建 石家庄反基力垃圾焚烧厂建设是是否否是是否是否是迁建 安徽蚌埠反九采罗化工厂建设是是否是是是否是是是迁建 上海反磁悬浮项目否否否是是否否是否是停建 北京六里屯反垃建设否否否是是是否是否是迁建 上海松江反垃圾焚烧厂建设否否否否是是否是否是迁建 上海春申反高压线建设否否否否是是是是否是缓建 福建厦门 项目建设否否否是是是否是是是迁建 安徽六安反垃圾处理厂建设否否否是是是是是否是停建 广州反 骏景变电站建设否否否否是是是是否是停建 广东番禺反垃圾焚烧厂建设否否否是是是否是否是迁建 陕西凤翔反东岭冶铁厂建设否否否是是否是是否否停建 杭州钱江新区反垃圾中转站项目否否否是是是否是否是停建政治
18、学邻避冲突引发地方政府非常规政策变迁的影响因素与改进策略续表序号年份冲突事件名称冲突条件变量组织主体客体社会文化上级政府是否施加政治处罚上级是否进行警告性的处罚决策过程是否公开透明关键个人是否公开讲话或表态直接利益相关者是否参与是否存在公开或潜在组织者是否采取暴力冲突形式是否有媒体关注报道或渲染是否有社会组织参与是否存在共识性文化冲突结果变量 江苏吴江反垃圾焚化发电厂项目否否否是是是是是否是停建 北京西二旗反餐厨垃圾处理站否否否是是是否是否是改建 大连反 项目否否否是是是否是否是迁建 上海反国轩新能源电池厂项目否否否是是是否是否是停建 安徽望江反对帽子山核电站建设否否是是是是否是是是停建 四川
19、眉山反精神病院建设否否否是是是否否否是停建 海南乐东反莺歌海煤电厂建设否否否是是是是是否是缓建 天津反聚碳酸酯()项目否否否是是是否是否是停建 四川什邡反钼铜项目否否否是是是是是否是停建 江苏启东反造纸污水排海项目否否否是是是是是否是停建 宁波反 项目否否否是是是是是否是停建 北京至沈阳路段群众反京沈高铁否否否是是是否是否是缓建 广东鹤山反核燃料项目否否是是是是是是否是停建 昆明反 项目否否否是是是否是否是缓建 成都反 项目否否否是是是否是否是缓建 广东茂名反 项目否否否是是是是是否是缓建 杭州余杭反九峰垃圾焚烧厂项目否否否是是是是是否是缓建 海南三江反麻风病医院建设否否否是是是是是否是停建
20、上海延吉反第二养老院建设否否否是是是否是否是缓建 浙江海盐反垃圾焚烧厂建设否否否否是否是是否是停建 湖南宁乡反垃圾焚烧厂建设否否否否是是是是否是缓建 江苏六合反光大垃圾厂建设否否是是是是否是否是停建 山东济南反齐鲁制药厂扩建否否否是是是否是否是停建 江苏连云港反核废料否否否是是是否是否是停建 浙江九峰反垃圾发电厂项目否否否是是是否是是是缓建 辽宁海城反大型垃圾焚烧场否否否是是是是是否是缓建 贵州白云区反生活垃圾焚烧发电否否否否是否否是否是迁建注:本表由作者根据权威报道的内容绘制而成。(二)案例操作化 变量赋值由于 方法分析的是不同条件组合下的多重并发因果关系,而不是直接对案例内容,包括个案和多
21、案例进行分析,根据图 中的条件变量赋值规则和表 中的结果变量赋值规则,构建案例变量赋值统计表(表 )。云南大学学报(社会科学版)第 卷第 期政治学表 案例变量赋值统计变量类型变量名称具体变量选取“否”单位赋值“否”累积数“是”单位赋值“是”累积数条件变量组织上级政府是否施加政治处罚()上级政府是否进行警告性处罚()主体决策过程是否公开透明()关键个人是否公开讲话或表态()客体直接利益相关者是否参与冲突()是否存在公开或潜在的组织者()是否采取暴力冲突形式()社会是否有媒体关注报道()是否有社会组织参与()文化是否存在共识性文化()结果变量停建 迁建改建缓建 注:本表由作者根据赋值规则自制。真值
22、表构建按照 的运行逻辑和操作顺序,根据 个案例的条件变量和结果变量赋值结果,构建案例真值表(表 )。表 真值表 政治学邻避冲突引发地方政府非常规政策变迁的影响因素与改进策略续表 注:本表由软件生成。(三)单变量分析 分析采用“连续值集”模糊集形式,即“为完全隶属,为偏隶属(等于 为既非隶属也非不隶属),为偏不隶属,为完全不隶属”。通过 方法得出的单变量分析结果呈现为三项指标,即 (相连度)、(原始覆盖率)和 (一致性)。根据 分析软件得出的数据结果汇总制作而成单变量指标分析统计表(表 )。在单变量分析中,虽然一致性都为(),但并不说明单个条件变量都是结果变量的必要性条件。关于 (一致性),当出
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