福建省耕地进出平衡实施路径及对策.pdf
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1、现代农业科技2023 年第 18 期农村经济学福建省耕地进出平衡实施路径及对策苏梅琳1,2(1福建省地质测绘院,福建福州 350011;2自然资源部东南生态脆弱区监测修复工程技术创新中心,福建福州 350001)摘要耕地是人类生存和经济社会发展的基础,事关国家战略安全。20092020 年福建省耕地面积减少了 39.75 万 hm2,耕地非粮化趋势严重。为了落实国家耕地用途管制要求,本文从组织分工、规划引导、工作实施、管理监查和制度保障 5 个方面探讨了福建省耕地进出平衡实施路径,并根据实施过程中存在的问题,提出了相应的对策,以期为福建省耕地进出平衡工作开展提供理论依据。关键词耕地;非粮化;进
2、出平衡;实施路径;福建省中图分类号F323.211文献标识码A文章编号 1007-5739(2023)18-0212-05DOI:10.3969/j.issn.1007-5739.2023.18.052开放科学(资源服务)标识码(OSID):Implementation Path of Balance of Farmland Occupancy and Reclamation in FujianProvince and CountermeasuresSU Meilin1,2(1Fujian Geologic Surveying and Mapping Institute,Fuzhou Fuji
3、an 350011;2Technology Innovation Center for Monitoring and Restoration Engineering of Ecological Fragile Zone in SoutheastChina,Ministry of Natural Resources,Fuzhou Fujian 350001)AbstractFarmland is the basis for human survival and economic and social development,and it concerns nationalstrategic se
4、curity.The farmland in Fujian Province decreased by 397 500 hm2from 2009 to 2020,the trend of non-grainutilization of farmland is serious.In order to implement the national requirements for the control of farmland utilization,this paper discussed implementation path of balance of farmland occupancy
5、and reclamation in Fujian Province fromfive aspects(organization and division,planning and guidance,work implementation,management and supervision,andsystematic guarantee).Then,corresponding countermeasures were put forward according to the problems that existed inthe implementation process,so as to
6、 provide a theoretical basis for the work of farmland occupancy and reclamationbalance in Fujian Province.Keywordsfarmland;non-grain utilization;occupancy and reclamation balance;implementation path;FujianProvince耕地资源具有面积有限、位置固定、质量差异性、永续利用相对性等特征,并具有社会、生态、经济多重价值,是人类生存和经济社会发展的基础1-2。从第二次全国土地调查到第三次全国国土调
7、查,我国耕地面积持续减少,违法违规建设占用耕地等问题十分突出,耕地非粮化现象日益严重,严重冲击耕地保护红线。保护耕地,防止耕地非粮化、非农化,是保障我国粮食安全的关键1。2021 年 11 月,自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知(自然资发 2021 166 号)(下文统称“自资发 166 号文件”)第一次提出耕地“进出平衡”的耕地用途管制政策。本文对福建省耕地非粮化问题进行了分析,并对耕地进出平衡制度实施过程中存在的问题及对策进行了阐述,以期为福建省耕地保护提供参考。基金项目福建省自然资源科技创新项目“福建省耕地进出平衡实施路径及应对策略研究”(KY-0
8、10000-04-2022-001)。第一作者 苏梅琳(1983),女,硕士,高级工程师。研究方向:土地规划利用。E-mail:收稿日期 2022-12-082121福建省耕地非粮化特征及成因1.1特征福建省耕地 20092019 年年均减少 3.92 万 hm2,20192020 年减少 0.55 万 hm2,耕地减少趋势在第三次全国国土调查后变缓。“十三五”期间福建省耕地流向农用地面积占比较大(图 1),特别是种植园用地、林地等地类,建设用地次之;从分布来看,福建省漳州市、南平市及宁德市耕地流出面积较大,占福建省耕地流出总面积的 52.38%,主要是这 3 个市耕地流向种植园面积较大所致。
9、注:a 为耕地流向及其对应的面积;b 为各区市耕地流出面积。图 1“十三五”期间福建省耕地流出特征面积/万 hm2草地商业服务业用地特殊用地公共管理与公共服务用地工矿用地其他用地住宅用地交通运输用地水域及水利设施用地林地种植园用地用地类型面积/万 hm201234平潭综合实验区宁德市龙岩市南平市漳州市泉州市三明市莆田市厦门市福州市区市ab00.20.40.60.81.01.21.41.2成因1.2.1优越的地理气候条件和较高的经济收益是耕地非粮化的首要诱因福建省地处亚热带,水热资源丰富,同时多变的地形地貌条件形成的复杂多样的小气候,为全省耕地资源利用结构和方式复杂多样、发展名优特农业产业提供了
10、优良的自然条件。此外,福建省耕地面积少,人均耕地不多,且具有平原地少、梯田坡地多、集中连片少、地块单元破碎、分布零散等特点,给规模化种植增加了难度3。同时,种粮收益相对较低也是耕地非粮化的一大诱因4。据调查,种植水稻平均收益仅为9 00012 000 元/hm2,而毛竹、蜜柚、香蕉、虾的平均收益分别为 15 万24 万、45 万、6 万、150 万元/hm2,远高于种植水稻的收益,加上野猪、野兔等对山区耕地的破坏,影响了农民种粮积极性,农民弃种现象时有发生。1.2.2支农惠农政策不完善助推了耕地非粮化农业生产受自然因素的影响很大,其生产周期长,生产季节性明显,从事农产品生产的劳动者较难提前预知
11、市场变化,农业生产风险较大,收益不能得到有效保障。为了促进农业发展,福建省制定了多种补贴政策,鼓励农业多样化发展。部分农户和经营大户认为,流转得到的耕地只要在农业生产范围内,没有变成建设用地,用途可以随意改变,导致耕地非粮化2。福建省一系列惠农支农政策实施效果较差,很多地方以农户承包面积为种粮补贴发放依据,未充分考虑农户是否直接参与粮食种植,有些转出耕地或抛荒耕地的农户仍能领到种粮补贴,而有些转入耕地的农户却无法获得种粮补贴,这种现象导致农民种植粮食的积极性不高。1.2.3法律条款缺失及监督不严助长了耕地非粮化我国 农村土地承包法 规定,土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用
12、途;土地管理法 规定,农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。但在实际监管中,监管部门很难找到农用地用途监督的法律依据,难以形成具体的操作规范和完善的监督机制。此外,当禁止耕地流转非粮化与促进农民增收、加快农业经济发展的政策在落实过程中存在矛盾时,部分地方政府对耕地流转非粮化现象视而不见,直接导致耕地非粮化率急速攀升。2国家耕地保护政策演变自中华人民共和国成立以来,我国耕地保护制度不断修改与完善,当前已经建立了涵盖耕地占补平苏梅琳:福建省耕地进出平衡实施路径及对策213现代农业科技2023 年第 18 期农村经济学衡、永久基本农田保护、耕地休养生息等在
13、内的最严格耕地保护政策。基于不同时期耕地保护的突出问题和经济社会发展背景,我国耕地保护政策的演变大致可分为 5 个阶段:第一阶段是 1978 年改革开放前,从开发耕地促进农业发展到耕地过度开垦导致资源利用和生态环境问题出现,耕地保护意识逐步觉醒;第二阶段是 19781985 年,国家开始重视耕地数量保护,但这一时期耕地数量保护政策仍然缺乏系统性和整体性;第三阶段是 19861997 年,国家相继出台土地管理法 和 基本农田保护条例,提出要实行耕地总量动态平衡和耕地占补平衡政策,确立了土地用途管制制度的基础性地位,这一时期我国耕地数量保护政策日趋完善,却忽视了耕地质量保护;第四阶段是 19982
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