公安机关对监察机关的权力制约路径建构.pdf
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1、2018 年叶中华人民共和国宪法修正案渊五冤曳和叶监察法曳颁布后袁监察机关成为我国立法机关尧行政机关尧司法机关之外的野第四机关冶袁监察权被认为是立法权尧行政权尧司法权之外的一种独立的新权力袁野监察权是一项单独的国家权力袁 一经最高国家权力机关创设便具有其自身的权力属性冶遥1随着监察体制改革的不断深入袁 监察权和其他性质权力之间的配合制约关系日益成为理论界极具重要意义的话题遥 野在某种意义上袁国家监察体制改革取得成效的关键在于如何科学处理监察权与立法权尧行政权尧司法权的关系遥 冶2就当前研究现状而言袁 多数学者将目光置于监察权与检察权之间的制约关系袁致力于野监检衔接冶的理论探索袁而对公安机关和监
2、察机关之间的权力制约则关注甚少袁3一些学者虽也论及公安机关和监察机关之间的关系袁却大都着眼于二者之间的配合方式遥4厘清公安机关是否能够制约监察机关尧 在哪些方面能够制约监察机关以及制约的程度和方式袁 一方面有助于公安机关正确履行其对监察机关的法定配合义务袁保证监察权的高效运行曰另一方面也能够促进监察机关依法行使监察权袁 确保监察权不被滥用遥一尧制约的基本前提院公安机关制约监察机关的理论和制度依据监察机关是代表权力机关行使监察权的国家机关袁 其有权对涉嫌职务违纪违法以及职务犯罪的国家公职人员进行调查尧处理遥 自监察机关设立以来袁 理论界和实务界普遍认为其权力极大袁野监察机关优先冶 的思想也渗透在
3、法律规范及其运行的方方面面遥 就法律规范本身而言袁不仅叶监察法曳公安机关对监察机关的权力制约路径建构游俊哲渊东南大学袁江苏南京211189冤摘要院权力制约原则为公安机关制约监察权提供了理论支撑袁叶宪法曳和叶监察法曳的规定则是制约关系的规范来源遥但就制约现状而言袁具体制约途径没有厘清尧制约过程中保障措施不足尧公安机关拒绝监察机关配合要求后争议解决机制的缺失袁导致实践中公安机关制约监察机关的效能不足遥 在现有的法律规范体系中袁公安机关制约监察机关的具体途径主要有两种形式院其一袁公安机关对监察机关的配合要求有权进行最低限度的形式审查袁在配合事项具有重大且明显的违法时袁公安机关可拒绝予以协助曰而对于应
4、属公安机关职权范围内的配合要求袁公安机关则有权进行实质审查遥 其二袁公安机关在与监察机关共同行使职权尧共同处理案件中可以有效地监督监察机关的行为袁防止其滥用权力遥关键词院权力制约原则曰监察机关曰公安机关曰配合义务中图分类号院DF84文献标志码院A文章编号院2095原2031渊2023冤04原010员原09收稿日期院20圆圆-园猿-27基金项目院国家社科基金项目野完善党和国家监督体系研究冶渊21AZD088冤作者简介院游俊哲(1999-)袁男袁江苏苏州人袁东南大学法学院 2021 级硕士研究生袁网络安全法治研究中心研究人员袁从事刑法学尧监察法学研究遥2023 年 7 月江西警察学院学报Jul.2
5、023第 4 期总第 242 期JOURNAL OF JIANGXI POLICE INSTITUTENo.4 Sum.242101窑窑赋予了监察机关调查违法犯罪的野优位管辖权冶淤袁刑事诉讼法领域也为其提供了各种 野特殊待遇冶遥例如袁 对于行政机关和监察机关在办案中搜集的证据进入刑事诉讼程序后的效力袁叶人民检察院刑事诉讼规则曳渊下称叶高检规则曳冤第 64 条尧第 65 条进行了区别对待遥 同时袁叶高检规则曳第 142 条规定对于监察机关采取留置措施的犯罪嫌疑人袁 检察院接受案件后应当先行拘留遥 而在公安机关移送的案件中袁则无此强制措施的要求遥 再如袁公安机关在侦查案件的过程中袁 犯罪嫌疑人有权
6、委托辩护律师袁而在监察机关调查案件过程中袁叶监察法曳等并未明确规定被调查人有委托辩护律师的权利遥就法律规范的实际运行而言袁中共中央于 2018年印发的叶深化党和国家机构改革方案曳提出袁国家监察委员会和中央纪律检查委员会合署办公袁实行一套工作机构尧两个机关名称遥 监察机关负责人的级别一般在公安机关尧检察机关尧审判机关负责人之上遥 由此可见袁在国家权力的实际运行中袁监察机关无疑扮演了较为强势的角色遥 然而袁正是这种十分强势的权力监督机构身份袁 使人们不禁怀疑袁 作为政府下属职能部门的公安机关是否有权监督尧制约监察机关钥可以肯定的是袁 公安机关对监察机关的权力制约是应当存在的遥 正如有学者指出院宪法
7、和监察法对于监察机关的授权是不完整的遥 监察机关具备履行反腐败职责所需的必要权力袁 而非打击腐败所需的全部权力遥5反腐工作需要不同属性权力的共同参与袁如果认为其他权力不能制约监察权袁那么就无法解释为何法律不将打击反腐所需要的全部权力都授予监察机关袁 反倒要求其他机关配合监察活动遥 因此袁无论从分权理论还是实定法规定出发袁公安机关制约监察机关都是确实存在的遥渊一冤公安机关制约监察委员会的理论依据从理论上看袁 权力的分工和制约是现代民主政治的基础袁也是各国宪法的基本原则遥 当公权力运行与公民基本权利密切相关时袁 参与该权力运行程序的各个机构就必须重视彼此之间如何进行制约袁进而保证权力运行的正当性遥
8、6早在古希腊时期袁亚里士多德就提出袁权力制约是防止人们恶性和私欲无限膨胀的根本途径遥 叶人权宣言曳也特别强调了分权制约的重要性院基本权利的保障尧分权制约尧宪法三者密切相关袁如果一个国家没对权力进行分割并将其配置给不同的公共机构袁 则公民基本权利就无法得到保障袁 该国在事实上就没有宪法遥 而且袁分权本身就意味着制约袁因为权力分工的目的就在于防止权力滥用袁 如果一种权力为另一种权力所驱使尧支配袁那么这种分权也就并无意义遥 因此掌握不同权力的国家机构必须以其权力制约其他类型的权力袁 否则人民主权和人权保障难以实现遥 野从监察机关办案程序上看袁立案前主要是获取线索袁无涉公民权利袁所以主要是配合关系曰而
9、立案后的调查和处置限制公民人身尧财产等权利袁所以应强调制约关系袁同时也有配合因素遥冶797公安机关作为拥有行政执法权和刑事侦查权的国家机关袁 如果仅仅是无条件地配合监察机关的要求袁 行政权和刑事案件侦查权都将成为监察权的附庸遥 因此袁公安机关制约监察机关在理论上完全站得住脚遥渊二冤公安机关制约监察委员会的制度依据从实定法规定上看袁叶宪法曳和叶监察法曳也为公安机关制约监察机关提供了相应的依据遥 叶宪法曳 第 127 条明确规定了监察机关在职务违法犯罪案件的立案调查过程中袁 应当注重与其他公权力机构的配合制约关系遥 叶监察法曳第 4 条第二款重申了叶宪法曳的规定袁强调了监察机关与执法部门具有相互制
10、约关系袁 而其中执法部门就包括公安机关遥8叶监察法曳中许多条文都规定了公安机关对监察机关调查活动的配合义务袁 但条文的表述往往都是野依法协助冶遥 例如袁叶监察法曳第 4 条第三款规定袁针对监察机关的配合要求袁有关机关和单位应当依照法律提供相应协助曰第 24 条第三款规定袁监察机关如需要对被调查对象进行搜查袁可以提请公安机关为其搜查活动提供协助袁 公安机关应当依照法律提供应有的配合曰 第 30 条规定袁监察机关有权对相关人员采取限制其出境尧 离境的措施袁 限制出境的措施应由公安机关依照法律予淤叶监察法曳规定院公安机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂尧失职渎职等职务违法或职务犯罪的问题线索袁应当移
11、送监察机关袁由监察机关依法调查处置遥 被调查人既涉嫌严重职务违法或职务犯罪又涉嫌其他违法犯罪的袁一般由监察机关为主调查袁其他机关予以协助遥102窑窑以执行曰第 43 条第三款规定袁监察机关对被调查对象采取留置措施时袁 可以按照法律提请公安机关给予相应的配合协助遥 公安机关应当依法提供帮助遥 由上述法律规范的表述可以看出袁凡是涉及公安机关配合义务的袁无不规定了野依法冶二字遥 由此可见袁公安机关必须保证配合行为的合法性袁而配合行为是否合法不仅取决于公安机关在配合过程中自身行为的合法性袁 同时也取决于配合要求具体内容的合法性遥 总之袁如果监察机关的配合要求不合法袁公安机关就不具有配合的义务遥不仅如此
12、袁 对于公安机关配合协助搜查和留置袁叶监察法曳更是规定了野提请冶二字遥 提请的基本含义是提出建议并请求同意遥 因此袁接受野提请冶的机关有决定是否同意的权力遥 例如袁叶刑事诉讼法曳第 90 条规定院人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后袁 应当根据情况分别作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定遥 对于公安机关的野提请冶袁人民检察院具有审查决定权遥 同样地袁监察机关提请公安机关协助执行留置尧搜查袁公安机关至少也应当有审查的权力遥二尧制约的现实障碍院公安机关制约监察机关的困境如前所述袁监察机关与其他国家机关相比袁具有较为强势的政治和法律地位遥 对于这种强势地位袁有学者提出质疑院野在监察机关的强
13、势主导下袁反腐职能是否会落入耶监察中心主义爷陷阱钥冶794可以肯定的是袁 其他权力屈从于监察权的现象确实应当警惕遥 但是袁在国家反腐力度不断加强的背景下袁 监察机关的强势地位本身并不值得非难遥 相反袁这一强势地位在防范权力滥用尧保障公民权利上具有举足轻重的作用遥 为了强化对监察权的制约而刻意改变其强势地位的做法是得不偿失的遥因此袁 充分发挥各个国家机关对监察机关的制约作用袁既不能减少监察机关现有的权力袁也不能改变监察机关在国家治理中的总体地位袁 而是要为权力制约扫清理论和制度障碍袁 为解决现有问题提供切实可行的方案遥 具体来说袁公安机关制约监察机关至少存在以下三大尚未解决的问题遥渊一冤公安机关
14、制约监察机关的具体方式没有厘清叶监察法曳规定了公安机关对监察机关采取的留置尧限制出境尧通缉等调查措施应当依法予以配合遥 虽然法条中有依法配合的表述袁但所强调的仍然是公安机关对监察机关的法定配合义务而未直接明确公安机关在配合监察机关的过程中如何对监察机关进行制约遥 在既无法律规定又无明确理论指引的情形下袁 公安机关即使发现了监察机关的配合要求存在违法袁也难免不知所措袁很容易导致其在监察机关要求进行配合时无条件地予以服从遥 事实上袁公安机关的配合往往是执行方面的配合遥 野一般来说袁之所以在采取留置措施过程中需要公安机关的协助配合袁 主要是因为在监察机关的配置中强制执行力不足冶遥9于是袁公安机关就此
15、被定位为了监察机关的野执行工具冶袁对监察机关制约效能无法得到十足发挥遥 因此袁公安机关在哪些方面可积极制约监察权的行使钥 能够制约到什么程度钥具体的制约形式为何钥 正是这些问题的不明确袁 导致了实践中公安机关在利用其职权协助监察权的行使时无法发挥应有的限制作用遥渊二冤如何保障公安机关在制约监察机关中不受不当责任追究成为问题野任何掌握公权力主体的内部公职人员都处于监察机关职务违法犯罪调查处理权的辐射范围之内冶遥10监察机关有权对公职人员的职务违纪违法和犯罪行为进行调查并做出相应的处分决定袁并且也有权采取留置尧搜查尧通缉尧技术调查等强制性调查措施遥 而公安机关工作人员也都属于监察机关的监察对象袁
16、因此在缺乏相应的保障措施的情况下袁公安机关不免受制于监察机关袁致使公安机关无法对监察机关发挥有效的制约功能遥 要想使公安机关有野底气冶制约监察机关袁一方面必须明确监察机关对公安机关行使监察权时的作用对象和作用范围遥 这是因为袁明确监察权的对象和范围有利于公安机关及其工作人员预测自己的行为后果遥 换言之袁如果监察权的作用对象和范围不明袁公安机关在制约监察权的过程中难免野束手束脚冶袁监察权将成为悬在公安机关头上的野达摩克里斯之剑冶遥 另一方面也必须建立一定的保障机制以保证公安机关在制约监察机关的过程中不会受到监察权的不当压制遥渊三冤缺乏相应机制解决公安机关拒绝监察机关配合要求后形成的矛盾争议状态公
17、安机关对于监察机关的制约表现为一种结构性制约关系袁即野以分权为逻辑起点袁通过建立103窑窑框架性权力制度结构袁 实现权力间的交互式制约冶遥11这种制约是通过权力之间的分工实现袁当某一事项需要性质不同的多种权力尧 多个国家机构相互配合才能共同完成时袁任何一种权力尧任何一个国家机构都难以在该事项上滥用其职权遥 因此袁公安机关对监察机关的制约形式主要表现为对监察机关的违法配合要求予以拒绝遥 然而袁目前存在的问题是袁在公安机关拒绝监察机关要求之后袁双方就陷入矛盾与争议之中袁即监察机关要求配合袁而公安机关拒绝配合遥 于是究竟是监察机关的配合要求不合法还是公安机关的拒绝不合理就成为一个重要问题遥 如果此时
18、缺乏相应的争议解决机制袁则会导致双方僵持不下袁监察工作无法展开袁监察权无法顺利运行遥 正是因为目前缺乏这种争议解决机制袁公安机关为了不让监察权落空袁当然不会铤而走险袁拒绝监察机关的配合要求袁进而形成争议状态遥总之袁只有解决上述三个问题袁才能在不改变监察机关现有地位的前提之下袁 使得公安机关在实践中最大程度地发挥对监察机关的制约作用袁同时还能够避免公安机关沦落为监察机关的 野执行工具冶袁更好地确保监察权在宪法法律的框架下运行遥三尧制约的主要形式院公安机关对监察机关配合要求的审查机制公安机关的配合是监察权实现的重要条件袁由于监察机关并不具备自行进行搜查尧 抓捕被调查对象的执行条件袁 所以法律明确规
19、定了公安机关对监察机关的配合义务袁义务意味着野法律上之应为冶袁公安机关一般应当配合监察机关的监察活动袁 如果公安机关对于监察机关的配合要求能够随意推诿尧拒绝袁不仅野监察机关独立行使监察权冶的法律要求难以落实袁 国家监察体制改革的目标也终将落空遥 但是袁公安机关也不是无条件地听从监察机关的命令袁否则行政权将为监察权所驱使遥大体上说袁 公安机关对监察机关的所要求的配合事项有权进行不同程度的合法性审查院 对于监察机关的任何配合要求袁 公安机关都至少有权进行形式审查袁 如果配合的内容具有重大且明显的违法袁公安机关可予以拒绝遥 而对于特定范围内的配合要求袁 公安机关可以更进一步地在形式审查的基础上进行实
20、质审查遥渊一冤公安机关对配合要求的形式审查权要承认公安机关的形式审查权袁 首先需要解决的问题是如何确定公安机关形式审查权的内涵以及其界限为何钥 如果形式审查权的内容过于宽泛袁则会导致行政权不当干涉监察权行使袁损害监察机关行使监察权的独立性遥 事实上袁民法学和行政法学中都有野形式审查冶这一概念遥 民法学者在讨论登记机关对不动产登记申请的形式审查时指出院野形式审查是指登记机关在登记审查时袁 只审查申请人提交材料的形式合法性袁 而不审查关于登记申请人的意思表示是否真实遥 冶12行政法学者在讨论司法机关对行政裁量基准形式审查时袁将形式审查的内容归纳为是否获得立法授权尧 是否符合法律授权的目的尧是否超越
21、法定裁量幅度尧所依附的规范性文件是否有效四个方面遥13由此可见袁从宏观意义上看袁形式审查的本质在于审查内容的外观性袁 即只对行为外观上是否合法进行判断袁至于实质上是否符合法律的目的与精神袁是否符合公平正义要求等价值判断袁 则不在审查范围之内遥1.公安机关形式审查权的内容遥 野较诸其他执法机关袁 公安机关的协助配合对于监察职能的有效行使尤为重要冶袁14为了保证公安机关对监察权独立性具有最基本的尊重袁 可以将形式审查权的内容限定为 野配合要求是否存在重大且明显的违法冶遥 这主要包含三个层面的内容院第一袁 公安机关只能对监察决定的合法性进行审查而不能对合理性进行审查遥 值得注意的是袁随着法治观从形式
22、向实质发展袁 合法性的内涵也从形式合法性向实质合法性转变遥15此处的合法性只能是形式意义上的合法性遥 因为实质合法性的内容已经无限接近合理性了遥 据此袁对配合要求形式审查中的合法性内涵应限定为形式合法性遥 形式法治观下的合法性审查内容包括法律保留原则尧不抵触原则以及明确性原则袁16由于公安机关是对监察决定而非规范性文件进行审查袁 所以形式合法性的内容主要是不抵触原则的判断袁 只要配合要求不与法律规范相抵触即为合法遥 合理性的判断涉及监察机关的裁量范围袁 行为是否合理本身就缺乏一个具体明确的判断标准袁 因此不具有监察专业知识和技术水平的公安机关不能对行为的合理性提出质疑遥104窑窑第二袁 公安机
23、关只能拒绝具有重大违法的配合要求遥 问题是袁何为野重大冶的违法钥 行政法学者将重大的违法定义为袁野行政行为违反重要法规尧欠缺本质要件冶遥17在公安机关的形式审查权的界定上不宜采取此种观点遥 这是因为袁 何为重要法规尧本质要件仍有很大程度的裁量解释空间袁如赋予公安机关解释权则存在损害监察权独立性的可能遥 况且袁公安机关对监察决定的审查权和司法机关对行政行为的审查权存在本质上的不同院 司法机关对行政行为进行审查是其固有职权袁 公安机关的形式审查权则并非其固有职权袁 而只是权力制约的一种方式遥 对此袁可以从更深层次出发判断违法的重大性遥 一般来说袁法律之所以将某种行为作为违法行为加以禁止袁 是因为该
24、行为会对法益造成损害或使其陷入危险状态遥18具体到监察领域袁监察机关作为公权力机关袁其采取的留置尧搜查等措施一般针对的都是作为公职人员的公民袁而赋予公安机关形式审查权的根本目的就在于通过权力制约关系袁 尽最大可能防止监察权运行损害公民权利遥 据此袁违法行为对公民等私主体合法利益所造成损害或危险的程度就决定了监察机关行为的违法程度遥第三袁 公安机关所拒绝的配合要求必须具有明显的违法性遥 野确定明显瑕疵的标准既不是相对人的主观想象袁 也不是受过训练的法学家的认识能力袁而是一个典型的尧理智的公民的认识遥 冶19明显的违法是指 野行政行为存在一般正常的有理智的人都足以判断的违法性遥冶20这一点可资借鉴
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