政策工具视角下科技创新质量.0-2022年政策文本分析_俞立平.pdf
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1、科技创新质量政策是以科学问题为导向,实际需求为目标,围绕重大科学问题、关键核心技术突破和世界科技前沿发展态势,研发具有前瞻性、原创性、基础性的创新科技成果而颁布的一系列政策。对创新质量政策演变进行深度分析有利于总结科技创新经验,为未来创新政策走向提供参考。文章选择 年共计 份创新政策文本,基于政策工具视角构建科技创新质量相关政策研究框架,采用内容分析法对其进行研究。研究结果表明:我国创新质量政策划分为三个阶段:一是引进消化吸收阶段(年);二是引进向自主创新转型阶段(年);三是自主创新发展阶段(年至今)。我国对科技创新质量相关政策的重视程度越来越高,创新质量相关政策数量随时间呈递增趋势。供给型政
2、策中侧重于资金投入与人才培养政策工具的持续使用。但从时间上看,我国创新质量相关政策的制定缺乏连续性。政策制定主体各部门间协作性不足。创新质量相关政策工具结构比例不均衡,需求型政策工具应用存在不足。最后,为我国创新质量相关政策提出了政策建议。关键词:创新质量;政策文本;科技创新;政策工具;政策演化一、引言创新是引领发展的核心要义,而创新质量决定发展质量。高质量的创新作为引领创新发展的第一动力,是驱动经济发展的必然选择。世界知识产权组织()发布 年全球创新指数()报告,中国综合排名第 位,比去年相比上升了一位;在知识产权高质量发展指标方面全球排名第 位,在中等收入经济体中排名第一。与瑞士、瑞典、英
3、国、美国等发达国家相比,我国在创新发展中仍存在较大差距,主要表现在创新能力薄弱、创新主体间互动不够、资源配置效率低、关键核心领域突破难和科研成果转化率较低等方面(李宏兵等,)。面对新一轮科技革命,我国要想实现新的突破,必须紧跟时代的步伐,重新调整布局寻求新的增长点与发展动力。以高质量创新发展为目标,提升创新质量,拥有关键共性技术,加快实现低成本优势向高质量创新优势转换,努力实现关键核心技术自主可控,为经济持续发展提供不竭的动力。政策是引导科技创新的基础(苏敬勤等,),政策文本是政策的关键组成要素(张永安等,)。改革开放以来,我国政府在建设国家创新体系、推动科技发展中颁布了一系列的公共政策。年我
4、国总计颁布科技政策 份,如图所示,涵盖范围有综合规定与体制改革、科技进步与科技经费、科研院所与物资设备、技术市场管理等方面。俞立平,浙江工商大学统计与数学学院,电子邮箱:;冉嘉睿,浙江工商大学统计与数学学院,电子邮箱:;张运梅(通讯作者),沧州交通学院经济管理学院,电子信箱:。本文受浙江省自然科学基金重点项目()和广东省哲学社学科学规划项目()的资助。感谢匿名审稿人对本文提出的意见,文责自负。图 年政策数量图虽然我国出台的科技创新政策中没有明确关于创新质量相关的政策,但从已颁布的科技创新政策文件来看,均有涉及提升创新质量的规定和说明。创新质量不仅能提升要素质量,满足高质量生产供给,而且能弥补创
5、新能力不足和产出效率低下等问题。因此,如何对科技创新政策中创新质量相关政策进行界定?科技创新质量相关政策随时间变化呈现怎样的演化趋势?相关政策实施过程中运用的政策工具是否合理?为了回答这些问题,本文基于政策工具视角,对政策文本进行深度挖掘,从创新政策中分离出创新质量相关政策,在政策文本中厘清科技创新质量相关政策随时间的演化趋势、特征及政策目标变化,客观剖析政策制定与实践执行之间存在的问题,总结发展进程中我国创新质量相关政策的演化过程。这对我国未来科技政策制定及构建我国科技创新高质量体系具有重要的历史意义和理论意义。本文开拓了科技创新质量相关政策研究的先河,明确创新质量政策的界定并对其演化特征进
6、行研究,为相关理论研究提供参考,同时也对创新驱动经济高质量发展具有重要的实践意义。二、文献综述科技创新政策是公共政策领域的重要分支。狭义概念认为科技政策的目的是通过采用直接或间接的政策从而促进技术创新;广义概念认为与创新活动所有相关的政策都是科技政策。随着技术创新的优势日益凸显,技术创新中的问题却逐渐暴露,针对技术创新政策的研究正成为科技创新政策研究的重点方向。由于在公共政策与科技创新政策研究领域中,科技创新政策研究的深入大多围绕技术创新政策展开。因此,目前学术界与政策制定部门并不关注对两者概念和范围的区分,而且达成共识 狭义上的科技创新政策就是指技术创新政策(施丽萍,)。政策作为一种制度安排
7、与规则设计,对其进行评价一直都是学术界的研究热点与难点。国外关于科技创新政策研究兴起于 世纪 年代,从研究理论上,()提出了创新理论并对创新的内涵进行详细的论述。和 ()进行了科技政策机制研究,提出了技术范式理念。等()认为不同政策组合间存在相互作用和相互依存的关系,要考虑政策组合的使用。等()认为创新政策在制定时要考虑工具应用的背景,根据不同背景设计不同的互补的政策组合以解决问题。和 ()在传统的政策组合分析中引入技术创新中的“创造性”和“破坏性”,拓宽了政策组合分析框架。国内关于科技创新政策较系统的研究起步较晚并且研究比较分散,没有形成核心作者研究群(梁永霞、李正风,),在理论研究与实证研
8、究方面存在严重的“双短板”现象。但也有学者对我国科技创新政策在科研及实践应用中存在的弊端开始反思(薛澜、沈群红,;樊春良,)。在借鉴国外研究成果与经验的基础上探讨我国科技创新模式与战略(张雪梅、王双,)。政策分析是认识和理解公共政策的有效工具。通过对已有文献的归纳,学者们主要从个方面对我国创新政策展开研究。第一,对技术创新政策基本理论及历史发展阶段研究。张耿庆()从技术创新的市场失灵、技术经济安全战略、脱离比较优势陷阱、消除技术路径依赖,变后发劣势为后发优势等方面阐释我国政府干预技术创新的理论依据。陈劲、王飞绒()对 年我国颁布的创新政策进行划分,依次是 世纪 年代、年、年。范柏乃等()进一步
9、把创新政策演变划分为个阶段,科技体制阶段、研发投入机制阶段、科技成果转化阶段和构建国家创新体系阶段。张宝建等()通过文本挖掘和多维交叉视角对我国科技创新政策研究,运用政策的主题分布对政策颁布的演化过程进行了研究。质量研究 年第期第二,基于政策工具及组合视角的研究。赵筱媛、苏竣()从政策工具角度构建公共科技政策的三维立体框架,研究创新政策的特点及规律。程华等()从 年国家级各部委颁布的技术创新政策中选出 项政策,从政策工具视角探讨我国技术创新政策的演变。刘凤朝等()、付奎等()研究了我国科技政策的演变,并对政策如何促进企业高质量发展进行了分析。第三,以政策效力、政策强度、政策目标为基本维度及政策
10、计量角度。程华和钱芬芬()通过对 条产业技术创新政策研究,发现政策颁布的强度、类别与技术创新政策的稳定性有关。彭纪生等()从政策三维度:政策力度、政策目标以及政策措施,构建有政策量化指标体系,为政策量化提供标准操作手册。仲为国等()收集 年间颁布与科技政策最相关的 条政策进行量化研究政策之间的协同问题。张永安等()从十个维度出发运用 指数评价方法对科技创新政策进行量化分析。第四,以文献计量学角度。栾春娟等()研究国际科技政策研究权威期刊 科研政策()全部引文数据绘制科技政策研究领域代表人物与核心文献的可视化网络。梁永霞等()利用 软件在 数据库检索 年与科技政策文献及引文构建国内科技政策研究领
11、军人物知识图谱、核心文献知识图谱、高产机构知识图谱等,以此反映科技政策研究领域的现状与发展趋势。科技创新政策是国家为鼓励科技创新,营造科技创新氛围,开展科技创新活动,规范创新行为而制定的各种措施、规定、办法等的政策。从现有研究看,众多学者已对我国科技创新政策问题进行了深入分析,关于科技政策研究的基本理论与实证研究比较成熟,成果非常丰富。从整体来看,目前学术界对于政策中科技创新质量的研究还不足,需要从以下三个方面进一步深入研究:第一,目前学术界对创新政策的基本概念理解不一,没有基本统一标准。第二,现有对创新政策演变的相关研究大多数是仅仅依据政策颁布的时间顺序进行划分,没有从政策内容视角对创新质量
12、政策进行研究,也没有深入探究创新质量政策在创新政策中的内在机制。第三,关于创新质量政策的研究非常稀缺,尚处在萌芽阶段。本文首先对创新质量的界定进行深入辨析,基于政策工具视角构建创新质量政策研究框架,对颁布创新政策中涉及的创新质量政策进行梳理。采用内容分析法研究创新质量政策文本,试图厘清我国现行科技政策中创新质量政策的一些基本问题,探讨其基本发展特征并划分阶段,为此研究领域提供基本认知,总结出制约我国提升创新质量的内外部因素、演化特征及分析。最后提出改善创新质量政策优化的建议,为创新质量政策研究提供新的研究视角。三、理论基础与研究设计(一)创新质量的内涵何为创新质量,学术界对创新质量的研究主要集
13、中在研发质量、产品质量、创新效率等方面。通过专利数量、授权量、研发投入等指标对创新质量进行衡量。朱兰()提出研发质量的概念,研发工作中对研发的需求满足度可以衡量研究质量的高低。()对创新质量进行研究,认为创新质量是所有创新的总和,将其定义创新绩效在“潜能过程结果”三个维度融合。和 ()认为企业的研究和开发可以提高创新质量。菲根堡姆()提出从消费学角度认为创新质量要满足顾客期望,具有多维、动态等特征。和 ()用专利引用率衡量创新质量。张古鹏等()从专利视角出发,对区域、产业和中小高技术企业的创新质量进行探索性研究。杨幽红()把创新过程中提供的产品、服务、过程与市场等满足客户要求程度及质量保障程度
14、定义为创新质量。俞立平等()从创新数量与创新质量的视角研究自主研发与协同创新的关系与绩效。因此,本文认为,创新质量是通过科技创新,以科学问题为导向、实际需求为目标,围绕重大科学问题、关键核心技术突破和世界科技前沿发展态势研发具有前瞻性、原创性、基础性的高质量科技成果的质量和价值,这些成果包括新产品、新技术和新服务。创新质量的形式主要包括原始创新、集成创新、颠覆创新及二次创新四类。政策工具视角下科技创新质量相关政策演化特征研究 基于 年政策文本分析(二)创新质量的界定在激励的竞争环境中,创新质量是拥有强大的基础研究能力,掌握具有独特、自主、可持续的关键核心技术,不靠市场进行交换而进行的全自主研发
15、生产。加大研发投入,提高创新效率,改善创新成果的质量正是未来创新的突破点。创新质量的提升路径是创新主体与创新类型的协同合作产出。依靠创新主体发挥主导作用,在不同的创新类型下进行研究,才能产出高质量的创新成果。以创新成果的数量为基础,在一定数量积累的基础上才有可能发生创新的质变。创新质量发展机理,如图所示。图创新质量发展机理企业、研究机构、高等院校等作为创新质量发展的主体在创新活动中发挥着重要作用。企业作为经济活动的微观主体,能够以敏锐的察觉洞悉消费者的最新需求,并以需求为指引,把基础性的科学知识和技术转化为符合市场竞争中满足社会需要的产品。由于技术创新具有公共产品的特性且企业创新承担的风险较大
16、,从研发投入到最后产出耗时较长,但企业很注重对短期效益的追求。如果没有良好的激励机制会使得企业不会进一步加大投入开展创新活动,所以,完全依靠企业创新是远远不够的。此时,高等院校与研究机构就发挥了重要的基础性作用,通过高等院校、研究机构与企业三者间相互协同创新,以其多元化的合作方式让基础研究走出实验室走进企业,产学研共建实体研发,提升创新效率。研究与试验发展()包括有基础研究、应用研究及试验发展三类活动,彼此间相互联系、相互依赖。这对创新进步具有重要的贡献。我国科技创新政策发现“基础研究”在国内的重视程度随着时间变化而减小(黄萃等,)。在激烈的国际竞争环境中,真正的核心技术具有独特性、自主性和可
17、持续性的特点,无法依靠市场进行交换。要提升核心技术,只有追求高质量创新,增强自主创新能力,在基础研究上持续发力。但仅仅有基础研究远远不够,还要增强应用研究与试验发展,将技术应用市场,通过颠覆创新、原始创新、集成创新和二次创新,不断形成自主创新,通过知识与技术扩散的双向交互作用,形成共同的技术价值取向,提升创新水平,优化创新质量。将基础研究、应用研究与试验发展三者环环相扣、紧密合作,产生连锁反应突破创新瓶颈,实现创新质量质的飞跃。在创新主体与创新类型的相互作用下,创新活力得到激发。这使得创新数量在不断累积的同时,量变发生质变,提升成果的创新质量。从创新数量到创新质量的跨越需要原始创新、颠覆创新、
18、集成创新、二次创新。原始创新是基础研究的纯理论研究,不同于应用研究,由系统内部驱动要素所决定,具有很难预测和高动态性等特点,属于根本性创新的范畴(等,;库恩等,)。颠覆创新又称为破坏性创新,是 ()在破坏性概念的基础上构建的商业创新理论。颠覆创新具备低价且高质量的特征。从本质上来说是对市场规则、组织模式、消费者期望、偏好等原有市场特征的破坏(和 ,;,;,;,)。颠覆性创新的本质是变革,突破现有范式,科学边界、服务商业模式创新。相对于原始创新与颠覆创新而言,集成创新与二次创新是在消化吸收再创新的基础上的再创新,是研发能力发展到一定阶段的产物。科技自主创新有两层含义,一是源自于自主研发创新,二是
19、源于引进技术消化吸收再创新的自主创新(杜谦,杨起全,)。引进消化吸收再创新,又称为二次创新,从注重引进国外技术向加强对引进技术的消化吸收和再创新转变。企业通过引进技术,消化吸收后改进现有落后技术。自主创新与引进国外技术、消化吸收再创新是不同的范式(傅家骥,)。集成创新则是通质量研究 年第期过各种生产要素共同作用,要素间合作优化、互相配合,从而以最合理的结构结合,从注重单项技术研究开发向加强以重大产品和新兴产业为中心的集成创新转变(江辉等,)。通过集成创新形成新的创新模式,从而使得创新系统的功能发生本质上的变化,形成具有市场竞争力的创新性产品和产业。(三)创新质量相关政策分析框架 基本政策工具维
20、度科技政策的政策工具研究相对成熟,本文借鉴已有的研究成果,将基本政策工具分为供给型、需求型、环境型三种类型。供给型政策是指政府为创新活动提供创新要素驱动供给市场,从改善创新要素供给角度出发推动创新成果的产出,主要包括科技信息支持、基础设施建设、人力资源、资金支持。需求型政策是指政府通过政策引导企业创新产品及服务,激发企业创新活力,降低产品需求市场的不确定性,通过影响市场来拉动企业创新驱动发展,主要包括政府采购、服务外包、贸易管制、海外机构、国际合作。环境型政策则是政府通过创造良好的创新驱动发展市场环境影响创新驱动要素和创新活动,主要包括金融支持、税收优惠、科技成果评价与奖励、科技成果转化、知识
21、产权保护。供给型政策和需求型政策工具是从供给与需求两个方面直接作用科技创新行为,而环境型政策工具是通过改善影响科技活动的环境因素间接促进科技创新活动,如表所示。表基本政策工具表类别政策工具定义及举例供给型科技信息支持通过建设信息网络、图书馆、数据库等为科技成果转化提供相关信息服务、专业咨询等基础设施建设包括国家(重点)实验室、研发中心、研发基地、高技术园区、研发协会等的建设与组建人才培养相关条款中有利于人才培养的各种政策,如人才发展规划、教育和培训、海外人才引进等资金投入政府直接为科技成果转化活动提供资金支持,如研发经费、各种专项资金等需求型政府采购中央及地方政府的各项采购规定,如政府采购、公
22、营事业采购、合约研究服务外包政府将研发计划委托给企业或民间科研机构贸易管制进出口管制措施,如贸易协定、关税、货币调节海外机构政府直接设立或间接协助企业海外设立各种分支机构,如建立海外贸易组织国际合作政府间科技合作项目、开展共同资助联合研发、推动科技人员交流和合作示范,科技外交和国际科技创新合作各项重点工作环境型金融支持各种金融及衍生机构提供的贷款、担保、风险投资等支持税收优惠给予企业各项赋税上的减免,如税率优惠、加速折旧、加计扣除科技成果评价与奖励针对科技成果评价所制定的各项策略性措施,如规划、奖励创新、鼓励、公共资讯科技成果转化政府规定的规范成果转化主体行为、维护市场秩序、营造良好竞争环境的
23、各项法规、制度知识产权保护依法通过管理和经营活动所创造的知识产权和商标所享有的保护权利 创新质量相关政策的作用机制本文基于政策工具视角将科技创新质量相关政策分为供给型、需求型、环境型政策工具三大类,如图所示。供给型政策是政府直接调动创新要素对资源进行合理分配。需求型政策是政府优先采购自主创新产品,促进市场对创新成果需求的政策。环境型政策是通过有利的政策环境对产业施加影响,为企业创新发展提供配套公共服务与支持作用的政策。供给型政策对创新质量有直接与非直接的作用机制。直接作用机制是指政府利用创新要素,比如构建科技信息服务平台、加大基础设施建设等,调动创新要素进而提高整体创新质量。非直接作用机制是指
24、政府通过科技补贴费用等资金来鼓励企业增加研发经费投入,从而间接提高创新质量。政府对企业的补贴通过规定特定产业的方式,重点促进并有针对性地对创新质量提供支持。需求政策对创新成果提供创新转化动力,既能提升创新数量,同时又能提升创新质量,但仅具有直接作用机制。环境政策则主要是服务政策,一般而言指向性较弱,只有直接作用政策工具视角下科技创新质量相关政策演化特征研究 基于 年政策文本分析机制,但一般对创新质量的贡献较小。图创新质量相关政策作用机制图(四)数据收集与研究设计数据收集和选取本文利用北大法宝 中国法律检索系统以及政府官方网站以“创新”、“科技”为关键词进行搜索,查找整理出 年间与创新质量相关的
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