论环境保护禁止令保全措施的运行优化.pdf
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1、环境保护禁止令保全措施的施行,有效地实现了司法救济手段前移,突出预防性救济,对于防止环境污染以及生态破坏起到积极的作用。其脱胎于民事保全制度,一方面民事保全制度的相关规定可以传承,另一方面又与普通民事保全存在较大区别,加之立法的局限性,决定了这项保全措施尚有很大完善空间,特别需要重视实施过程中存在的禁止令适用的标准模糊、权利救济途径不明确、担保制度规定过于笼统、禁止令执行保障不到位等问题,需要司法机关在司法实践中增强整体性意识,积极能动司法,通过加强与行政机关的协作,细化担保规定,规范救济程序等途径,完善环境保护禁止令保全措施的适用规则,以切实保证并不断提升环境司法的公平与效率。关键词:环境保
2、护;禁止令;保全措施;司法能动作者简介:周珂,湖南大学法学院教授,博士生导师(湖南 长沙 )潘杰,湖南大学法学院博士研究生(湖南 长沙 )环境司法是生态环境治理体系的重要组成部分,是环境法律法规顺利实施的重要保障,也是生态环境保护的最后一道防线。环境污染、生态破坏具有瞬时性、突发性、不可逆转性,危害产生滞后、危害影响时间长、难以修复等特征,这决定了预防性救济在生态环境保护领域的重要性,当侵害正在进行中或者损害尚未最终发生时,即应给予及时有效的救济,以维护个人、公众的环境权益及民事主体的其他合法权益,保护生态环境。一、我国环境保护禁止令保全措施的制度生成与创新 年 月 日,最高人民法院发布 最高
3、人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定(以下简称 规定),正式确立了生态环境侵权案件中的“禁止令保全措施”,旨在从司法层面,将生态环境保护防线前移,解决生态环境保护司法滞后性的问题。新规出台后,各地法院据此作出裁定,采取保全措施,有效制止了部分破坏生态环境的行为。如密云区人民法院裁定,北京鑫地顺达物流有限责任公司将放于北京市密云区古北口镇北甸子村东公司院内的尾矿砂采取覆盖防尘措施,有效消除了扬尘污染环境的风险。重庆市綦江区永丰矿业有限公司以地块修复为名长期占用土地进行砂石来料加工,造成环境污染、生态破坏。重庆市人民检察院第五分院向重庆市第五中级人民法院申请环境保护禁止令,重庆
4、市第五中级人民法院裁定重庆市綦江区永丰矿业有限公司立即停止在永丰一矿原址上从事石材加工等生产经营活动。在此之前,地方法院对生态环境保护领域使用“禁止令”进行了大量探索,出台了一些规范文件。年,云南省昆明市人民检察院与昆明市中级人民法院联合制定了 关于办理环境民事公益诉讼案件若干问基金项目:研究阐释党的十九届六中全会精神国家社会科学基金重大项目“建立健全自然资源资产产权制度研究”()题的意见(试行),明确民事公益诉讼人可以申请禁止令,首次提出环境保护禁止令的概念。此后,部分地方法院相继制定了类似规定,在生态环境侵权案件的审理中使用禁止令,这对生态环境的保护起到了重要作用。例如,重庆市万州区人民法
5、院裁定,被申请人郭成超立即停止位于奉节县兴隆镇的碎石加工项目的生产。河南省孟州市人民法院以污染环境罪判处买自强等名被告人有期徒刑并处罚金,同时对被告人宣告禁止令,禁止其在缓刑考验期内从事与排污有关的经营活动。上述案件中,都对违法人员破坏生态环境的行为进行禁止,但是法律并没有对禁止措施性质进行明确。规定 首次将环境保护禁止令确定为“保全措施”,其保全内容是针对被申请人行为采取的相应措施,与一般的财产保全存在差异。学者称该类保全为行为保全,即法院为了保护当事人一方的合法权益,保证判决或者裁决的执行,避免损失的扩大,在诉讼前或者诉讼过程中责令另一方当事人采取一定行为或者不采取一定行为的强制措施。我国
6、司法实践中在民事、刑事、行政以及执行等领域都有应用类似对行为的强制措施。海事诉讼特别程序法第五十一条规定了海事法院根据请求人的申请,可以作出责令被请求人作为或者不作为的强制措施。如重庆翔坤水上运输有限公司与重庆兴林船舶制造有限公司申请海事强制令一案中,武汉海事法院裁定准许请求人重庆翔坤水上运输有限公司的海事强制令申请,并责令被请求人重庆兴林船舶制造有限公司向请求人重庆翔坤水上运输有限公司交付“东沐”号船舶及全套船舶建造资料,该强制措施被称为“强制令”。最高人民法院 关于对诉前停止侵犯专利权行为适用法律问题的若干规定 第一条规定“专利权人或者利害关系人可以向人民法院提出诉前责令被申请人停止侵犯专
7、利权行为的申请”。在申请人上海假面信息科技有限公司与西安云睿网络科技有限公司等四被申请人不正当竞争纠纷一案中,西安市中级人民法院裁定,西安云睿网络科技有限公司等四被申请人立即停止对申请人上海假面信息科技有限公司所开发、运营应用程序“狼人杀”向应用市场和新浪微博的投诉行为。法院对此强制措施表述为“诉前行为保全”。在朱某某等与郑某某申请人身安全保护令一案中,北京市石景山区人民法院裁定禁止郑某某殴打、威胁朱某某及其近亲属;禁止郑某某骚扰、跟踪、接触朱某某及其近亲属。该强制措施在 反家庭暴力法 中被定义为“保护令”。以上司法案例,对被申请人采取强制措施的表述各不相同,但都是当事人在权益受到侵害,且情况
8、紧急时,向人民法院申请,由法院对相对人的行为采取的强制措施,均为行为保全措施。这些分散在各个诉讼领域的司法强制措施,为生态环境保护禁止令保全措施积累了大量的实践经验。规定 中的环境保护禁止令既延续了我国有关行为保全制度的基本规定,又在具体适用上进行了改革和创新,突出了生态环境保护的特点。一是申请主体的创新。一般的保全措施,申请的主体是直接利害关系人。如海事强制令的申请人是合法权益受到侵害的人,专利侵权中保全的申请人是专利权人或者利害关系人。而环境保护禁止令的申请人,除因污染环境、破坏生态行为受到损害、具有直接利害关系的自然人、法人或者非法人组织之外,还可以是 民法典 第一千二百三十四条和第一千
9、二百三十五条规定的“国家规定的机关或者法律规定的组织”,这既为因环境污染和生态破坏受到损害的直接利害关系人提供了救济途径,又与 民法典 有效衔接,赋予相关的机关和组织基于生态环境保护的公共利益,提起保全申请的权利,体现了环境保护禁止令的公益性。二是禁止令实施形式的创新。一般的财产保全措施,在法院作出裁定后,按照 民事诉讼法 的相关规定,直接送交或者通过邮寄、电子送达等方式送达受送达人、法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或代理人。保全裁定书送达后,即可按照裁定的内容予以执行。保全措施实施过程中,案外人很少知情。而在环境保护禁止令保全措施的实施过程中,规定 在一般的送达执行之外,规定了“裁定准
10、予申请人禁止令申请的,可以根据裁定内容制作禁止令张贴在被申请人住所地,污染环境、破坏生态行为实施地、损害结果发生地等相关场所,并可通过新闻媒体等方式向社会公开”。一方面可以对被申请人和其他破坏生态环境的人起到震慑和教育作用;另一方面,通过张贴禁止令和新闻媒体的公开,让公众知晓,因而在保全措施的执行过程中,公众可以对违法行为人进行监督,体现了环境保护公众参与的原则。三是对被申请人权利保护的创新。在海事强制令、知识产权诉前禁令以及人身安全保护令等行为强制措施审查时,侵权行为较为明显,后果也易于预见,因此审查难度并不大。在行政非诉执行审查和刑事判决中,禁止令虽然由法院最终作出,但是对于生态环境破坏行
11、为,系由行政机关或者侦查机关进行调查确认,一般情况下,法院对此不用再次进行调查。而在环境保护禁止令保全措施审查时,需要论环境保护禁止令保全措施的运行优化对生态环境破坏的程度和后果进行评估,这相对于其他的行为保全措施更为复杂,也更容易损害被申请人的权利。在上述讨论的其他行为保全中,一般都是由法院按照申请人的请求,对其提交的证据进行审查后作出裁定,只有在特殊情形下,才向被申请人调查了解情况。而环境保护禁止令审查时,规定 则明确“应当听取被申请人的意见。必要时,可进行现场勘查。情况紧急无法询问或者现场勘查的,人民法院应当在裁定准予申请人禁止令申请后四十八小时内听取被申请人的意见”,从程序上充分保障被
12、申请人的权利。二、环境保护禁止令保全措施的适用难点 规定 虽然对环境保护禁止令进行了统一和规范,但是制度理论设计与司法实际应用之间尚有差距,需要结合司法实践,解决好保全措施施行过程中的难点问题。(一)损害认定的专业难度大环境污染和生态破坏认定是一个非常专业的问题,环境诉讼涉及环境科学、医学、化学、工程学、法律适用、经济财会、环境修复技术等诸多学科领域。作为审理案件的法官,大部分受的是法学相关专业训练,在环境污染和生态破坏相关专业领域却并不擅长。当申请人提出环境保护禁止令的申请时,法官又无法回避对环境污染和生态破坏的事实进行审查。规定 第五条明确在申请人申请环境保护禁止令时,必须满足的两个条件:
13、一是被申请人污染环境、破坏生态行为具有现实而紧迫的重大风险;二是如不及时制止将对申请人合法权益或者生态环境造成难以弥补的损害。对于“风险”和“损害”的程度,只是进行了简单描述,并没有使用科学的数据和严格的标准予以明确,现实操作有很大不确定性。从法官的角度来看,对风险是否现实而紧迫、怎样才算重大,都缺乏具体的数据加以衡量,也没有科学标准进行参照,往往难以把握。而对于损害是否难以弥补的判断,需要根据现有的材料对事件未来的发展进行预估,这更加依赖专业的行业知识背景,因此往往会让法官在作出裁决时感到无所适从。如连云港“蓝色海湾”案件,案涉地点位于临洪河口滨海湿地,基础工程是圈起大片滩涂的半圆形环抱堤,
14、阻绝堤外泥沙,把潮间带滩涂变成水深米的水域。对此,美国普林斯顿大学的生态与演化生物学系博士后慕童认为,环抱堤会影响堤坝内潮水的流动,原本有潮水涨落的滩涂会长时间被水淹,滩涂自然的状态被改变,滩涂里的底栖动物会因为长时间的水淹缺氧或死亡,让包括半蹼鹬在内的候鸟无食物可吃。这样的判断是否科学?需要环境学、生物学以及物理学等多方面的专业知识,显然,作为从事法律职业的法官,难以具备这样的专业知识。从当事人的角度来看,环境污染和生态破坏案件中,侵权人承担的是因果关系和责任减轻及免除的举证责任,并未包含环境保护禁止令申请中的污染和破坏行为现实而紧迫的重大风险以及难以弥补的损害的举证责任,故逻辑上还是应当由
15、申请人对此进行举证。但是,如果确实出现了现实而紧迫的重大风险,在紧迫的情形下,要求申请人提交证据证明风险的现实紧迫性、重大性以及损害的难以弥补性难度较大,或者当其找到能够初步证明的证据时,环境污染和生态破坏的损害可能已经发生,失去了进行保全的意义,不利于申请人权利以及生态环境的保护。(二)适用担保规则的抉择困惑 规定 对环境保护禁止令的担保分两种情形作了区分。一是在起诉时或诉讼过程中,是否需要提供担保,由法院决定。在司法实践中,法院会面临申请人不愿提供担保,而被申请人又强烈要求申请人提供担保的情形,法官难以抉择。有的法官为了避免这些不必要的麻烦,降低自身的风险,可能会采取“一刀切”的方式,只要
16、是申请禁止令,就不区分情况地要求申请人提供担保;而有些法官则认为这种行为保全措施相较于财产保全风险更小,非特殊情况时,不要求申请人提供担保。正是由于判断标准的缺失,在不能向当事人给出充分理由而只依赖法官的主观判断的情形下,可能会引起不理解甚至抱怨,有损司法公信力和法律权威。二是申请诉前禁止令,申请人必须提供担保。但是对如何确定担保金额,却并没有作出具体的规定。普通财产保全案件的担保金额,最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定 第五条规定:“担保数额不超过请求保全数额的百分之三十;申请保全的财产系争议标的的,担保数额不超过争议标的价值的百分之三十。”因此,人民法院在审查时,可以据
17、此确定具体的担保金额。但是,环境保护禁止令并非财产保全,既没有保全的具体金额,也没有争议的标的物具体价值。规定 中也没有就 年湖南师范大学社会科学学报第期环境保护禁止令的担保金额的计算依据或者适用标准进行明确。从保全制度中设置担保的目的来看,财产保全担保是申请人为了弥补财产保全错误给被申请人造成损失而设立的担保制度。同样,在环境保护禁止令保全措施中设置担保也是为了防止被申请人由于禁止令的实施错误而遭受救济损失。涉及环境污染和生态破坏的案件,原告可能会有相应的赔偿金额的诉讼请求,但被申请人因保全措施潜在的损失,与申请人的申请事项或者诉讼请求的具体损失金额并无关联性,人民法院无法据此来推定被申请人
18、的损失,也就难以确定担保金额。(三)权利救济程序规定过于笼统作为当事人的救济程序,规定 越细致,对其保护的力度就越大,因为每一步都有章可循,既能防止裁判者权力滥用损害当事人的权益,又能让当事人清楚地知道自己权利的救济途径。规定 在作出禁止令前和作出禁止令后分别规定了被申请人的救济权利。首先,在作出禁止令前,明确人民法院在审查申请人禁止令申请时应当听取被申请人的意见,但是对人民法院采用何种方式、如何听取被申请人的意见,并没有作详细的规定或者解释说明。因此,人民法院听取被申请人意见的方式就可能比较自由和随意。一是在听取形式上,可以是当面听取,也可以是电话联系听取,或通过微信等其他社交软件听取,还可
19、以是被申请人以书面形式向人民法院陈述其意见。二是在参加人员上,可以是被申请人单方面向人民法院提出抗辩意见,也可以是人民法院组织申请人和被申请人双方通过辩论的形式提出各自的主张和理由,还可以是在双方当事人当面辩论的基础上,邀请环境保护相关行政机关、专家等参加。三是在内容上,可以只是当事人的陈述意见,也可以是双方分别向人民法院提交证据并作出说明,还可以是人民法院在听取双方当事人意见的基础上,就双方各自提交的证据组织证据交换,听取双方的质证意见。而采取不同的意见听取方式,对法院来说,工作量的大小不一样,所产生的效果也不一样,因而会直接影响法官的裁决。其次,在人民法院作出禁止令后,如果申请人、被申请人
20、或者利害关系人对裁决的结果有异议,根据 规定 第十条,可在收到裁定书之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次。但是并未对复议的组成人员作出规定,是由原作出裁定的审判人员进行审查,还是另行组成合议庭进行审查,并没有明确。如果是由原作出裁定的人员进行审查,审查人员有可能会受先入为主的影响,不会轻易对自己的决定作出改变。且从程序上来说,原作出裁定的人员,就面临“既当运动员又当裁判员”的局面,给外界留下不公正的印象。如果是另行组成合议庭进行审查,将会消耗有限的司法资源,并且由于新的合议庭要重新熟悉案件的情况,会导致审查时间较长,而与环境保护禁止令的现实紧迫性相违背。(四)保全措施执行难以保障在进行
21、财产保全时,一般由人民法院向协助执行的单位或个人下达相关的法律文书,即可对被申请人的财产或者债权进行保全。这种保全措施,基本上人民法院可以单独完成。对不配合协助保全的单位和个人,可以进行处罚,如果单位和个人不配合执行而造成申请人的损失,亦可以在其协助执行保全金额的范围内由不履行协助义务的单位或者个人进行赔偿。而环境保护禁止令保全措施是人民法院在作出裁定后,将裁定书送达被申请人,向其告知停止危害行为,并未规定对其采取强制执行措施。因此,并不能排除被申请人在收到裁定书后,不按规定履行,仍然继续其危害行为。虽然 规定 第十二条明确,被申请人不履行禁止令的,人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留;构成
22、犯罪的,依法追究刑事责任。但这属于事后处罚,被申请人继续做出危害行为,可能对生态环境造成难以弥补的损害,这背离了环境法预防为主、保护优先的基本原则,也背离了环境保护禁止令设置的初衷。另外,环境保护禁止令只是一个临时的救济措施,案件并没有进入实质性审理,案件事实并不清晰,对被申请人的行为,一般只进行禁止或否的判断。在某些案件中,法院虽然没有准许禁止令的申请,但是被申请人的行为可能对生态环境产生了损害,只是没有达到禁止令规定的现实而紧迫的重大风险和难以弥补损害的标准而已,对于这种行为,如果不加制止,而任其作为,将会对生态环境继续进行破坏,还可能会使被申请人产生法院支持其行为的错觉,从而助长违法行为
23、,在社会上产生不良影响。三、环境保护禁止令保全措施运行优化的能动性导向如何有效解决上述问题,实现环境保护禁止令保全措施的优化运行,在民事诉讼保全制度框架下,及论环境保护禁止令保全措施的运行优化时制止侵权行为、防范生态环境风险,是各级人民法院面临的重要问题。在法律规定不明确的情况下,法官以专业知识为基础,增强整体性意识,积极能动司法,有效解决司法实践中的问题,显得尤为重要。年最高人民法院院长王胜俊在江苏调研时,首次提出司法能动的概念,其本质要求是从人民法院的职能出发,积极主动高效地为党和国家工作大局提供司法保障,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。在环境保护禁止令的适用上,发挥司法能动性
24、,就是要法官突破司法谦抑性及司法克制主义传统,体现以人民利益为终极皈依,主动积极地采用调研、查证、审判、调解等多种方式,充分发挥自己的聪明才智来弥补法律的缺陷。做到以现有的法律体系为架构,进行一定的突破和创新,又不违反法律的规定和违背法学基本原理,保障环境保护禁止令保全措施的顺利实施。(一)专家进法庭,突破专业瓶颈生态环境案件中,案件技术事实查明或者说专业技术性问题的举证与受损数额确定是最为突出的两大难点,或者说是做好这类案件审判的“牛鼻子”。而法官对生态环境相关科学知识掌握不足,成了限制环境保护禁止令保全措施实施的“瓶颈”。我国目前的生态环境相关的诉讼案件,涉及生态环境专业问题,主要是进行司
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