论环境保护禁止令保全措施的运行优化.pdf

环境保护禁止令保全措施的施行，有效地实现了司法救济手段前移，突出预防性救济，对于防止环境污染以及生态破坏起到积极的作用。其脱胎于民事保全制度，一方面民事保全制度的相关规定可以传承，另一方面又与普通民事保全存在较大区别，加之立法的局限性，决定了这项保全措施尚有很大完善空间，特别需要重视实施过程中存在的禁止令适用的标准模糊、权利救济途径不明确、担保制度规定过于笼统、禁止令执行保障不到位等问题，需要司法机关在司法实践中增强整体性意识，积极能动司法，通过加强与行政机关的协作，细化担保规定，规范救济程序等途径，完善环境保护禁止令保全措施的适用规则，以切实保证并不断提升环境司法的公平与效率。关键词：环境保护；禁止令；保全措施；司法能动作者简介：周珂，湖南大学法学院教授，博士生导师（湖南 长沙 ）潘杰，湖南大学法学院博士研究生（湖南 长沙 ）环境司法是生态环境治理体系的重要组成部分，是环境法律法规顺利实施的重要保障，也是生态环境保护的最后一道防线。环境污染、生态破坏具有瞬时性、突发性、不可逆转性，危害产生滞后、危害影响时间长、难以修复等特征，这决定了预防性救济在生态环境保护领域的重要性，当侵害正在进行中或者损害尚未最终发生时，即应给予及时有效的救济，以维护个人、公众的环境权益及民事主体的其他合法权益，保护生态环境。一、我国环境保护禁止令保全措施的制度生成与创新 年 月 日，最高人民法院发布 最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定（以下简称 规定），正式确立了生态环境侵权案件中的“禁止令保全措施”，旨在从司法层面，将生态环境保护防线前移，解决生态环境保护司法滞后性的问题。新规出台后，各地法院据此作出裁定，采取保全措施，有效制止了部分破坏生态环境的行为。如密云区人民法院裁定，北京鑫地顺达物流有限责任公司将放于北京市密云区古北口镇北甸子村东公司院内的尾矿砂采取覆盖防尘措施，有效消除了扬尘污染环境的风险。重庆市綦江区永丰矿业有限公司以地块修复为名长期占用土地进行砂石来料加工，造成环境污染、生态破坏。重庆市人民检察院第五分院向重庆市第五中级人民法院申请环境保护禁止令，重庆市第五中级人民法院裁定重庆市綦江区永丰矿业有限公司立即停止在永丰一矿原址上从事石材加工等生产经营活动。在此之前，地方法院对生态环境保护领域使用“禁止令”进行了大量探索，出台了一些规范文件。年，云南省昆明市人民检察院与昆明市中级人民法院联合制定了 关于办理环境民事公益诉讼案件若干问基金项目：研究阐释党的十九届六中全会精神国家社会科学基金重大项目“建立健全自然资源资产产权制度研究”（）题的意见（试行），明确民事公益诉讼人可以申请禁止令，首次提出环境保护禁止令的概念。此后，部分地方法院相继制定了类似规定，在生态环境侵权案件的审理中使用禁止令，这对生态环境的保护起到了重要作用。例如，重庆市万州区人民法院裁定，被申请人郭成超立即停止位于奉节县兴隆镇的碎石加工项目的生产。河南省孟州市人民法院以污染环境罪判处买自强等名被告人有期徒刑并处罚金，同时对被告人宣告禁止令，禁止其在缓刑考验期内从事与排污有关的经营活动。上述案件中，都对违法人员破坏生态环境的行为进行禁止，但是法律并没有对禁止措施性质进行明确。规定 首次将环境保护禁止令确定为“保全措施”，其保全内容是针对被申请人行为采取的相应措施，与一般的财产保全存在差异。学者称该类保全为行为保全，即法院为了保护当事人一方的合法权益，保证判决或者裁决的执行，避免损失的扩大，在诉讼前或者诉讼过程中责令另一方当事人采取一定行为或者不采取一定行为的强制措施。我国司法实践中在民事、刑事、行政以及执行等领域都有应用类似对行为的强制措施。海事诉讼特别程序法第五十一条规定了海事法院根据请求人的申请，可以作出责令被请求人作为或者不作为的强制措施。如重庆翔坤水上运输有限公司与重庆兴林船舶制造有限公司申请海事强制令一案中，武汉海事法院裁定准许请求人重庆翔坤水上运输有限公司的海事强制令申请，并责令被请求人重庆兴林船舶制造有限公司向请求人重庆翔坤水上运输有限公司交付“东沐”号船舶及全套船舶建造资料，该强制措施被称为“强制令”。最高人民法院 关于对诉前停止侵犯专利权行为适用法律问题的若干规定 第一条规定“专利权人或者利害关系人可以向人民法院提出诉前责令被申请人停止侵犯专利权行为的申请”。在申请人上海假面信息科技有限公司与西安云睿网络科技有限公司等四被申请人不正当竞争纠纷一案中，西安市中级人民法院裁定，西安云睿网络科技有限公司等四被申请人立即停止对申请人上海假面信息科技有限公司所开发、运营应用程序“狼人杀”向应用市场和新浪微博的投诉行为。法院对此强制措施表述为“诉前行为保全”。在朱某某等与郑某某申请人身安全保护令一案中，北京市石景山区人民法院裁定禁止郑某某殴打、威胁朱某某及其近亲属；禁止郑某某骚扰、跟踪、接触朱某某及其近亲属。该强制措施在 反家庭暴力法 中被定义为“保护令”。以上司法案例，对被申请人采取强制措施的表述各不相同，但都是当事人在权益受到侵害，且情况紧急时，向人民法院申请，由法院对相对人的行为采取的强制措施，均为行为保全措施。这些分散在各个诉讼领域的司法强制措施，为生态环境保护禁止令保全措施积累了大量的实践经验。规定 中的环境保护禁止令既延续了我国有关行为保全制度的基本规定，又在具体适用上进行了改革和创新，突出了生态环境保护的特点。一是申请主体的创新。一般的保全措施，申请的主体是直接利害关系人。如海事强制令的申请人是合法权益受到侵害的人，专利侵权中保全的申请人是专利权人或者利害关系人。而环境保护禁止令的申请人，除因污染环境、破坏生态行为受到损害、具有直接利害关系的自然人、法人或者非法人组织之外，还可以是 民法典 第一千二百三十四条和第一千二百三十五条规定的“国家规定的机关或者法律规定的组织”，这既为因环境污染和生态破坏受到损害的直接利害关系人提供了救济途径，又与 民法典 有效衔接，赋予相关的机关和组织基于生态环境保护的公共利益，提起保全申请的权利，体现了环境保护禁止令的公益性。二是禁止令实施形式的创新。一般的财产保全措施，在法院作出裁定后，按照 民事诉讼法 的相关规定，直接送交或者通过邮寄、电子送达等方式送达受送达人、法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或代理人。保全裁定书送达后，即可按照裁定的内容予以执行。保全措施实施过程中，案外人很少知情。而在环境保护禁止令保全措施的实施过程中，规定 在一般的送达执行之外，规定了“裁定准予申请人禁止令申请的，可以根据裁定内容制作禁止令张贴在被申请人住所地，污染环境、破坏生态行为实施地、损害结果发生地等相关场所，并可通过新闻媒体等方式向社会公开”。一方面可以对被申请人和其他破坏生态环境的人起到震慑和教育作用；另一方面，通过张贴禁止令和新闻媒体的公开，让公众知晓，因而在保全措施的执行过程中，公众可以对违法行为人进行监督，体现了环境保护公众参与的原则。三是对被申请人权利保护的创新。在海事强制令、知识产权诉前禁令以及人身安全保护令等行为强制措施审查时，侵权行为较为明显，后果也易于预见，因此审查难度并不大。在行政非诉执行审查和刑事判决中，禁止令虽然由法院最终作出，但是对于生态环境破坏行为，系由行政机关或者侦查机关进行调查确认，一般情况下，法院对此不用再次进行调查。而在环境保护禁止令保全措施审查时，需要论环境保护禁止令保全措施的运行优化对生态环境破坏的程度和后果进行评估，这相对于其他的行为保全措施更为复杂，也更容易损害被申请人的权利。在上述讨论的其他行为保全中，一般都是由法院按照申请人的请求，对其提交的证据进行审查后作出裁定，只有在特殊情形下，才向被申请人调查了解情况。而环境保护禁止令审查时，规定 则明确“应当听取被申请人的意见。必要时，可进行现场勘查。情况紧急无法询问或者现场勘查的，人民法院应当在裁定准予申请人禁止令申请后四十八小时内听取被申请人的意见”，从程序上充分保障被申请人的权利。二、环境保护禁止令保全措施的适用难点 规定 虽然对环境保护禁止令进行了统一和规范，但是制度理论设计与司法实际应用之间尚有差距，需要结合司法实践，解决好保全措施施行过程中的难点问题。（一）损害认定的专业难度大环境污染和生态破坏认定是一个非常专业的问题，环境诉讼涉及环境科学、医学、化学、工程学、法律适用、经济财会、环境修复技术等诸多学科领域。作为审理案件的法官，大部分受的是法学相关专业训练，在环境污染和生态破坏相关专业领域却并不擅长。当申请人提出环境保护禁止令的申请时，法官又无法回避对环境污染和生态破坏的事实进行审查。规定 第五条明确在申请人申请环境保护禁止令时，必须满足的两个条件：一是被申请人污染环境、破坏生态行为具有现实而紧迫的重大风险；二是如不及时制止将对申请人合法权益或者生态环境造成难以弥补的损害。对于“风险”和“损害”的程度，只是进行了简单描述，并没有使用科学的数据和严格的标准予以明确，现实操作有很大不确定性。从法官的角度来看，对风险是否现实而紧迫、怎样才算重大，都缺乏具体的数据加以衡量，也没有科学标准进行参照，往往难以把握。而对于损害是否难以弥补的判断，需要根据现有的材料对事件未来的发展进行预估，这更加依赖专业的行业知识背景，因此往往会让法官在作出裁决时感到无所适从。如连云港“蓝色海湾”案件，案涉地点位于临洪河口滨海湿地，基础工程是圈起大片滩涂的半圆形环抱堤，阻绝堤外泥沙，把潮间带滩涂变成水深米的水域。对此，美国普林斯顿大学的生态与演化生物学系博士后慕童认为，环抱堤会影响堤坝内潮水的流动，原本有潮水涨落的滩涂会长时间被水淹，滩涂自然的状态被改变，滩涂里的底栖动物会因为长时间的水淹缺氧或死亡，让包括半蹼鹬在内的候鸟无食物可吃。这样的判断是否科学？需要环境学、生物学以及物理学等多方面的专业知识，显然，作为从事法律职业的法官，难以具备这样的专业知识。从当事人的角度来看，环境污染和生态破坏案件中，侵权人承担的是因果关系和责任减轻及免除的举证责任，并未包含环境保护禁止令申请中的污染和破坏行为现实而紧迫的重大风险以及难以弥补的损害的举证责任，故逻辑上还是应当由申请人对此进行举证。但是，如果确实出现了现实而紧迫的重大风险，在紧迫的情形下，要求申请人提交证据证明风险的现实紧迫性、重大性以及损害的难以弥补性难度较大，或者当其找到能够初步证明的证据时，环境污染和生态破坏的损害可能已经发生，失去了进行保全的意义，不利于申请人权利以及生态环境的保护。（二）适用担保规则的抉择困惑 规定 对环境保护禁止令的担保分两种情形作了区分。一是在起诉时或诉讼过程中，是否需要提供担保，由法院决定。在司法实践中，法院会面临申请人不愿提供担保，而被申请人又强烈要求申请人提供担保的情形，法官难以抉择。有的法官为了避免这些不必要的麻烦，降低自身的风险，可能会采取“一刀切”的方式，只要是申请禁止令，就不区分情况地要求申请人提供担保；而有些法官则认为这种行为保全措施相较于财产保全风险更小，非特殊情况时，不要求申请人提供担保。正是由于判断标准的缺失，在不能向当事人给出充分理由而只依赖法官的主观判断的情形下，可能会引起不理解甚至抱怨，有损司法公信力和法律权威。二是申请诉前禁止令，申请人必须提供担保。但是对如何确定担保金额，却并没有作出具体的规定。普通财产保全案件的担保金额，最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定 第五条规定：“担保数额不超过请求保全数额的百分之三十；申请保全的财产系争议标的的，担保数额不超过争议标的价值的百分之三十。”因此，人民法院在审查时，可以据此确定具体的担保金额。但是，环境保护禁止令并非财产保全，既没有保全的具体金额，也没有争议的标的物具体价值。规定 中也没有就 年湖南师范大学社会科学学报第期环境保护禁止令的担保金额的计算依据或者适用标准进行明确。从保全制度中设置担保的目的来看，财产保全担保是申请人为了弥补财产保全错误给被申请人造成损失而设立的担保制度。同样，在环境保护禁止令保全措施中设置担保也是为了防止被申请人由于禁止令的实施错误而遭受救济损失。涉及环境污染和生态破坏的案件，原告可能会有相应的赔偿金额的诉讼请求，但被申请人因保全措施潜在的损失，与申请人的申请事项或者诉讼请求的具体损失金额并无关联性，人民法院无法据此来推定被申请人的损失，也就难以确定担保金额。（三）权利救济程序规定过于笼统作为当事人的救济程序，规定 越细致，对其保护的力度就越大，因为每一步都有章可循，既能防止裁判者权力滥用损害当事人的权益，又能让当事人清楚地知道自己权利的救济途径。规定 在作出禁止令前和作出禁止令后分别规定了被申请人的救济权利。首先，在作出禁止令前，明确人民法院在审查申请人禁止令申请时应当听取被申请人的意见，但是对人民法院采用何种方式、如何听取被申请人的意见，并没有作详细的规定或者解释说明。因此，人民法院听取被申请人意见的方式就可能比较自由和随意。一是在听取形式上，可以是当面听取，也可以是电话联系听取，或通过微信等其他社交软件听取，还可以是被申请人以书面形式向人民法院陈述其意见。二是在参加人员上，可以是被申请人单方面向人民法院提出抗辩意见，也可以是人民法院组织申请人和被申请人双方通过辩论的形式提出各自的主张和理由，还可以是在双方当事人当面辩论的基础上，邀请环境保护相关行政机关、专家等参加。三是在内容上，可以只是当事人的陈述意见，也可以是双方分别向人民法院提交证据并作出说明，还可以是人民法院在听取双方当事人意见的基础上，就双方各自提交的证据组织证据交换，听取双方的质证意见。而采取不同的意见听取方式，对法院来说，工作量的大小不一样，所产生的效果也不一样，因而会直接影响法官的裁决。其次，在人民法院作出禁止令后，如果申请人、被申请人或者利害关系人对裁决的结果有异议，根据 规定 第十条，可在收到裁定书之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次。但是并未对复议的组成人员作出规定，是由原作出裁定的审判人员进行审查，还是另行组成合议庭进行审查，并没有明确。如果是由原作出裁定的人员进行审查，审查人员有可能会受先入为主的影响，不会轻易对自己的决定作出改变。且从程序上来说，原作出裁定的人员，就面临“既当运动员又当裁判员”的局面，给外界留下不公正的印象。如果是另行组成合议庭进行审查，将会消耗有限的司法资源，并且由于新的合议庭要重新熟悉案件的情况，会导致审查时间较长，而与环境保护禁止令的现实紧迫性相违背。（四）保全措施执行难以保障在进行财产保全时，一般由人民法院向协助执行的单位或个人下达相关的法律文书，即可对被申请人的财产或者债权进行保全。这种保全措施，基本上人民法院可以单独完成。对不配合协助保全的单位和个人，可以进行处罚，如果单位和个人不配合执行而造成申请人的损失，亦可以在其协助执行保全金额的范围内由不履行协助义务的单位或者个人进行赔偿。而环境保护禁止令保全措施是人民法院在作出裁定后，将裁定书送达被申请人，向其告知停止危害行为，并未规定对其采取强制执行措施。因此，并不能排除被申请人在收到裁定书后，不按规定履行，仍然继续其危害行为。虽然 规定 第十二条明确，被申请人不履行禁止令的，人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但这属于事后处罚，被申请人继续做出危害行为，可能对生态环境造成难以弥补的损害，这背离了环境法预防为主、保护优先的基本原则，也背离了环境保护禁止令设置的初衷。另外，环境保护禁止令只是一个临时的救济措施，案件并没有进入实质性审理，案件事实并不清晰，对被申请人的行为，一般只进行禁止或否的判断。在某些案件中，法院虽然没有准许禁止令的申请，但是被申请人的行为可能对生态环境产生了损害，只是没有达到禁止令规定的现实而紧迫的重大风险和难以弥补损害的标准而已，对于这种行为，如果不加制止，而任其作为，将会对生态环境继续进行破坏，还可能会使被申请人产生法院支持其行为的错觉，从而助长违法行为，在社会上产生不良影响。三、环境保护禁止令保全措施运行优化的能动性导向如何有效解决上述问题，实现环境保护禁止令保全措施的优化运行，在民事诉讼保全制度框架下，及论环境保护禁止令保全措施的运行优化时制止侵权行为、防范生态环境风险，是各级人民法院面临的重要问题。在法律规定不明确的情况下，法官以专业知识为基础，增强整体性意识，积极能动司法，有效解决司法实践中的问题，显得尤为重要。年最高人民法院院长王胜俊在江苏调研时，首次提出司法能动的概念，其本质要求是从人民法院的职能出发，积极主动高效地为党和国家工作大局提供司法保障，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。在环境保护禁止令的适用上，发挥司法能动性，就是要法官突破司法谦抑性及司法克制主义传统，体现以人民利益为终极皈依，主动积极地采用调研、查证、审判、调解等多种方式，充分发挥自己的聪明才智来弥补法律的缺陷。做到以现有的法律体系为架构，进行一定的突破和创新，又不违反法律的规定和违背法学基本原理，保障环境保护禁止令保全措施的顺利实施。（一）专家进法庭，突破专业瓶颈生态环境案件中，案件技术事实查明或者说专业技术性问题的举证与受损数额确定是最为突出的两大难点，或者说是做好这类案件审判的“牛鼻子”。而法官对生态环境相关科学知识掌握不足，成了限制环境保护禁止令保全措施实施的“瓶颈”。我国目前的生态环境相关的诉讼案件，涉及生态环境专业问题，主要是进行司法鉴定，由司法鉴定机构出具相关专业鉴定意见。但是，目前我国环境损害司法鉴定收费高昂，使得鉴定发起困难，甚至一些案件被高昂的鉴定费挡在了维权门外。虽然我国在司法鉴定收费上不断进行了改革，但由于生态环境损害司法鉴定现场工作成本、检测成本支出大，以及对鉴定人的专业技术知识要求高，人员投入工作量大等原因，环境损害司法鉴定的价格仍然居高不下。例如，芜湖市“”“”跨省倾倒固废环境污染刑事附带民事公益诉讼系列案件中的鉴定费均超 万元。如何破除这种困境，笔者认为，人民法院应当能动司法，打破环境审判中遇到专业问题就启动鉴定程序的桎梏，积极将专家请进法庭。相关专家可以以三种身份参加环境保护禁止令保全措施的审查过程。一是以当事人申请的专家证人身份参加。所谓专家证人，是指被允许帮助法庭理解某些普通人难以理解的复杂的专业性问题的证人，其提供的意见称为专家证言。虽然司法鉴定收费居高不下，但是专家以个人名义接受当事人的申请出庭，其费用会低得多，当事人自己根据需要去联系专家，经过当面沟通，也能更有针对性地对案件事实作出判断。针对专家意见的证明效力，最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释 第九条规定：“具有专门知识的人在法庭上提出的意见，经当事人质证，可以作为认定案件事实的根据。”二是以法院邀请的专家咨询员身份参加。在环境资源审判中，法官向相关的技术专家咨询并不罕见，只是在咨询形式上，大多以庭下咨询为主，专家很少参加庭审。关于专家咨询员的法律地位，最高人民法院特邀咨询员工作条例 规定：“最高人民法院特邀咨询员是最高人民法院聘请的对人民法院审判工作、队伍建设和司法改革等进行咨询、提出建议的人员。”因此，法院向专家进行咨询并非无章可循。而与其在庭下单独咨询，不如将专家邀请到法庭，让当事人面对面进行咨询，当事人有困惑亦可以直接向专家提问，由专家进行解答。通过这种将专家从后台请到前台的方式，不仅能很好地解决一些专业问题，而且更能体现司法公正，消除当事人的困惑，使其胜败皆明，服判息诉。三是以人民陪审员的身份参加。人民陪审员制度作为我国一项重要的司法制度，其理论基础在于通过将法院的审判权力分享给人民群众的方式，使其能够参与司法，以此起到对司法过程的监督作用，增强司法的民主性和公正性。环境损害案件专业技术含量高，可以在人民陪审员平民化的基础上进行专业化的突破，引入专家陪审员。专家陪审员运用专业知识弥补职业法官在环境专业知识、能力、经验等方面的不足，对案件事实进行科学认定，不但能有效解决事实认定中的专业性问题，而且确保了人民陪审员在环境保护禁止令审查和案件审理中的积极参与，一定程度上扩展了审判资源。例如，重庆市万州区人民法院聘请了来自西南大学渔业资源研究院的名环境资源领域专家担任人民陪审员，请他们参与该院审理的影响较大的奉节县电磁辐射案、红豆杉污染案、开县养牛场土地污染案等一系列案件，取得了良好的法律效果和社会效果。（二）细化担保规则，降低实施风险环境保护禁止令保全由申请人提供担保，可以在保全错误时，为被申请人提供有效的救济途径，同时也防止申请人滥用诉讼权利。但是，环境保护禁止令保全与普通财产保全存在区别，这决定了环境保护禁止令保全不能完全套用财产保全的相关担保制度，需要在环境保护禁止令实施中，进一步对担保规则进行细化。首先，按不同申请主体适用不同担保标准。在财产保全中，民事诉讼法 第一百条、一百零一条规定 年湖南师范大学社会科学学报第期申请的主体为“对方当事人”“利害关系人”。而在生态环境案件中，请求承担修复责任的主体一般是国家规定的机关或者法律规定的组织，如生态环境部门或者环保公益组织。因此，环境保护禁止令的申请主体，按照 规定，除了“因污染环境、破坏生态行为受到损害的自然人、法人或者非法人组织”，还包括“国家规定的机关或者法律规定的组织”。这两类不同主体申请禁止令的目的并不相同，因污染环境行为受到损害的主体申请禁止令，其目的是保证其自身权益不受进一步损害，是典型的私益诉讼。而“国家规定的机关或者法律规定的组织”申请禁止令保全的是公共利益，属于公益诉讼。如果对两类不同的主体基于不同目的提起的环境保护禁止令的申请使用同样的担保金制度，必然会增添公益诉讼的门槛，挫伤相关机关和组织的积极性，不利于推动环境保护禁止令的实施。因此，可以针对不同的主体，在担保金制度上区别适用。对因自身权益受到损害提起申请的主体，法院可以根据个案情况决定是否由其提供担保，而对因公共利益提起申请的机关和组织，则可以不需要提供担保。如果法院依其申请作出的禁止令出现错误，对被申请人造成了损失，可以列入国家赔偿。因为这些机关或者组织提起的生态环境公益诉讼是为了社会全体成员的公共利益，在一定程度上说是进行一种公务活动，社会全体成员同等享受公务活动的利益结果，产生的损失应当平等地分配于全体社会成员，由国家代表全体纳税人用纳税人的钱来赔偿受害人的损害。同时，为了防止相关机关和组织权力的滥用，可以将所办理的案件数量和质量列入考核，制定一系列的考核评价和奖惩制度，既充分调动相关机关和组织的积极性，又对其权力进行规范。其次，坚持担保金适用的普遍性。财产保全主要是对被申请人的财产采取冻结、查封、扣押措施，其财产并没有因此受到破坏而减少，并且当被申请人认为保全措施对其产生了潜在的不利影响，可能造成较大损失时，还可以通过提供其他等值反担保后向法院申请解除对原有财产的保全措施，避免损失的发生。而环境保护禁止令保全措施的执行，是对被申请人行为的禁止，且绝大部分是对其生产活动的禁止，必然会产生一定的损失。同时，对行为的禁止并不能由被申请人提供反担保而得以解除，一旦发生保全错误，将会引发被申请人提起赔偿。在不提供担保的情形下，法官在决定是否适用禁止令时审查负担过重。相反，如果由申请者提供担保，法官只要尽到相应的注意义务，即可放心地发布禁令，不用担心决定错误所要承担的赔偿责任，所以提供担保在某种意义上来说可以消除审理者的顾虑，也更有利于环境保护禁止令的实施。因此，除法律规定的机关或者组织基于公益申请环境保护禁止令外，其他基于私益申请的环境保护禁止令，在对生态环境破坏不是十分清晰的情况下，应当坚持提供担保为常态，不提供担保为例外。最后，根据个案特征对担保金额动态调整。在担保金额确定时，对行为的保全区别于可以量化的财产保全，担保金额难以进行具体统一的规范，只能在司法实践中，由法官发挥司法能动性，依靠其专业知识和办案经验进行个案分析判断。一是进行定量分析，主要是参考专家意见，确定环境保护禁止令措施实施时，被申请人可能由此产生的损失大小，可以考虑以案件审理期限内利润数额等经营权的价值、被申请人停止有关行为可能造成的损失、人员工资等合理费用支出以及公司注册资本等其他因素作为计算依据。二是进行变量分析，主要是在现有证据的基础上，结合法庭调查的情况，初步对胜诉可能性进行判断。考虑到行为保全裁定属于程序性裁定，人民法院在审查行为保全申请时，对于胜诉可能性的程度把握达到优势可能性即可。可以基于胜诉可能性的大小，设置相应的担保金额系数。法官利用定量分析中确定的被申请人可能产生的损失，乘以担保金额系数，就可以确定具体的担保金额。由于该确定的金额是法官在综合现有证据并参考专家意见后，根据经验估算而来的，所以并非一成不变。在案件办理过程中，随着证据的补充和调查的深入，事实会更加清晰，法官对于案情的把握更加准确，由此分析出的双方胜诉可能性会发生变化，在此情形下，法院根据当事人的申请或者依职权，可以对担保金额进行相应调整。例如，申请人在环境保护禁止令作出后，进一步补充证据，可以充分证明被申请人的行为完全符合 规定 中环境保护禁止令的相关情形，申请人胜诉的可能性增大，则申请人可以向法院提出申请，请求减少或者免除其提供的担保。相反，如果被申请人通过补充证据证明了其行为对生态环境损害较小或者已经采取措施降低风险，继续对其行为进行禁止，可能会导致其损失的增大，法院亦可在审查后，责令申请人补充提供担保。（三）完善救济程序，确保实施公正环境保护禁止令保全措施作为法院在紧急情况下对申请人的事前救济，可有效保护申请人的合法权论环境保护禁止令保全措施的运行优化益免于继续遭受侵害或防止侵害发生，但任何一项司法举措都存在两面性，在保护一方当事人利益的同时，也应最大可能地避免损害另一方的正当权益。一是在作出裁定前，给予被申请人充分行使权利的机会。在诉前保全时，形势最紧急，但是呈现出具体的侵权事实也最不清晰。一方面是法官在收到申请人的申请之前，没有接触过该案的任何材料，可以说对案件情况一无所知。另一方面是被申请人对申请人的申请事项，在其接到人民法院的通知前，并不知情，没有做任何准备。如果仅凭申请人提交的证据，法官很难作出准确的判断。此种情形下，充分保障被申请人的申辩权利，显得更加重要。在财产保全中，为了防止“打草惊蛇”，需在保全裁定送达被申请人之前采取保全措施。而环境保护禁止令保全措施实施中，不存在被申请人转移财产的情形，因此除情况紧急或可能影响保全措施执行以外，人民法院应当召集双方当事人举行现场听证，以便作出客观公正的裁定。如遇到被申请人不配合、拒不到庭等情形，可通过电话、邮件等方式就相关问题询问双方当事人并做好记录。在起诉的同时或者诉讼中提出环境保护禁止令保全申请，法官对案情可能有了一定程度的了解，此时可以结合原告的诉讼请求、所陈述的事实以及提交的相关证据找到问题的关键环节，决定是否需要召集原、被告双方进行调查，然后作出裁定。二是当事人对裁定提出复议时，在我国现有法律对环境保护禁止令保全裁定没有提供上诉救济的情形下，笔者建议，应当另行组成合议庭进行审查，避免原合议庭自审自查的情况发生。但是为了做到有的放矢，可以由原合议庭针对当事人的申请作出书面的情况说明，为新的合议庭提供参考。同时，考虑到在禁止令保全措施的审查中被申请人申辩的机会较少，当其对裁定提出异议时不能只由法院组织单方进行审查或者是书面审查，而应通过听证程序，让双方当事人充分举证、质证和辩论，防止复议审查流于形式。另外，对于案件的关键事实认定，为避免先入为主的思维定势起作用，人民法院可以邀请与作出裁定审查时不同的专家参加复议审查，看不同专家对事实认定的意见是否一致，如果出现不一致的情况，应当组织专家重新论证。（四）加强与行政机关的协作，搭建实施保障平台从生态环境保护职能来看，行政机关的行政执法在整个环境保护体系中居于主导地位，而司法机关行使公正裁判权才是司法机关的使命，二者之间并不存在根本冲突，因此应该加强环境监管部门与司法机关的有效合作，形成合理互补与消融，而不是互相排挤与僭越。对此，我们可借助行政管理体制的优势。笔者认为，人民法院在裁定实施环境保护禁止令时，应该从以下四方面着手，实现与行政机关之间的高效衔接，构建环境保护禁止令的执行保障体系。一是要坚持行政前置程序。人民法院对环境保护禁止令审查时，若发现法院和行政机关对事项都有原始管辖权，应当由行政机关首先行使管辖权，法院只在行政机关作出决定后才进行审查。规定 第五条第一项明确人民法院是否作出禁止令综合考量的因素中包括了“被申请人污染环境、破坏生态行为被行政主管机关依法处理后仍继续实施”，如果行政主管机关对违法行为并未处理，申请人直接向法院提出保全申请，法院应当向申请人释明，让其先到行政主管机关处理。若申请人已经向行政主管机关申请，但行政机关不予处理的，人民法院应当向行政机关核实相关情况，对情况属实的建议及时处理。如果行政机关作出了不予处罚决定，人民法院则不应受理，并告知申请人采取行政复议或行政诉讼的程序救济。二是充分发挥行政机关的专业优势。在生态环境行政执法时，行政机关的行政专业知识和长期实践积累起来的行政经验对于进行正确的衡量来说不可或缺。一方面，人民法院在审查环境保护禁止令申请时，应加强与作出相关处理的行政机关沟通。因为行政机关在对环境违法行为进行处理时，已进行了较为深入细致的调查，进行了环境取样，掌握了大量的一手数据。同时人民法院通过与行政机关的联系，可以更加清晰地了解相关事实，对行政机关已经掌握的数据和样本，在经过调查和分析判断后，可以有选择地加以使用，避免重复劳动。同时人民法院还可以就相关的专业问题听取行政机关的意见。另一方面，申请人向人民法院提出环境保护禁止令的申请，在形势紧迫难以收集充分证据的情况下，可以向人民法院申请，由法院向行政机关调取相关的数据和样本，这也可以有效解决申请人举证难的问题。三是构建以行政机关为依托的执行体系。人民法院作出环保禁止令保全裁定后，还是要对被申请人进行监督管理，防止其继续实施违法行为。进行环境监督管理是行政机关的本职工作，相对于人民法院来 年湖南师范大学社会科学学报第期说，行政机关有更多的专业人员，配备有专业的监测设备，可以更加方便准确地对被申请人的行为进行监督，有效防止其不按要求履行禁止义务。在司法实践中，由行政机关协助进行司法执行的案件并不罕见，如温州市龙湾区生态环境局作出温龙环罚字 号行政处罚决定，责令被处罚人温州市越强机械冲压有限公司停止生产，并向温州市龙湾区人民法院申请强制执行。温州市龙湾区人民法院审查后裁定，准予执行申请人温州市龙湾区生态环境局作出的行政处罚决定中责令停止生产的内容，并裁定由温州市龙湾区生态环境局自行组织实施。四是通过司法建议，全方位监管生态环境违法行为。最高人民法院 关于加强司法建议工作的意见指出，各级人民法院要“履行好司法建议职责，积极促进有关单位科学决策、完善管理、消除隐患、改进工作、规范行为，不断提高科学管理水平，预防和减少社会矛盾纠纷”，因此，对于被申请人的行为已经破坏了生态环境，但是并未达到环境保护禁止令保全措施适用标准的，人民法院应当向行政机关提出司法建议，由行政机关通过行政手段责令其自行整改，或者帮助其对落后的技术和设备进行升级改造，达到环保要求，实现司法与行政的无缝对接，尽量将对生态环境的破坏和经济发展的负面影响降到最低限度。如在中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心与贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染责任纠纷案中，清镇市人民法院在对该案判决后，还针对其他几家纸厂排污行为提出由环境保护行政主管部门对这些纸厂进行查处的司法建议，将南明河的污染问题一并解决。（五）提高整体性意识，衡平保护与发展环境保护禁止令所禁止的是污染环境和破坏生态两种行为，我国在 年 中华人民共和国环境保护法（试行）中就已经提到环境污染，在多年的行政执法和司法过程中，积累了较多的保护和治理经验。而对于生态破坏，则是在 年新修改的 中华人民共和国环境保护法 中首次提出“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”后才可以提起诉讼，直到 年，在总结 中华人民共和国侵权责任法（以下简称 侵权责任法）立法经验的基础上，中华人民共和国民法典 侵权责任编第七章增加了生态破坏的民事责任，并将 侵权责任法 第八章的标题“环境污染责任”改为“环境污染与生态破坏责任”，将生态破坏与环境污染作为两种平行的环境责任的类型。这相较于环境污染的提出晚了三十余年，在诉讼经验积累上也有较大差距。在对生态破坏进行判断时，需要突破传统的环境侵权思维，树立生态系统整体保护的意识。“破坏生态”一般是指由人类活动引起的生态退化及由此而衍生的环境效应。它可以使一个或数个环境要素数量减少，从而降低乃至破坏了它们的环境效能，使生态平衡遭到破坏。自然生态系统的破坏非常难认定，生态环境部还在研究制定关于生态破坏的认定标准。生态系统的整体性更是会引起“牵一发而动全身”的现象，对其评估须更加谨慎。生态整体主义观揭示了生态系统内部相互依存的密切联系，要求将人与自然视为统一的整体。“人类应舍弃以往追求单一经济利益的发展体系，确立新的价值判断标准，如果一种人类活动有利于生态整体的稳定与和谐，应当继续实行，否则就应当停止。”此语可谓生态整体主义对环境保护禁止令的精辟脚注。现实中，生态环境往往与自然资源联系在一起，例如草原、湿地、水流、森林等，既属于自然资源，又构成了人类赖以生存的生态系统。因此，生态环境具备生态价值和经济价值的双重价值。基于此，对生态环境的保护必然会涉及自然资源开发利用中的生态价值与经济价值的平衡，而涉及生态破坏的禁止令，也往往牵涉两种利益的博弈。我国现阶段对自然资源的管理、利用、保护尚存在许多问题。以湿地为例，其被称为“地球之肾”，是维持生态平衡、保持生物多样性的独特生态系统。但是我国现行法律规定中，湿地所包含的资源却被割裂成众多的条条块块，诸如水资源、动植物资源、土地资源等。虽然 年月日实施的 中华人民共和国湿地保护法 规定了由国务院林业草原主管部门负责湿地资源的监督管理，但是基于职责分工的需要，湿地保护、修复、管理有关工作又分别由国务院自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等部门承担。由于权力分散，湿地生态系统难以被整体保护，容易受到破坏。在此情形下，生态系统中的某一环节遭到破坏或者存在被破坏风险时，若有合法主体提出禁止令保全申请，法官对其审查就要树立整体保护的观念，适度能动司法，从生态系统一体化的角度来分析对生态环境的破坏风险，而不是孤立地分析某一具体资源破坏，只要被申请人的行为对生态系统存在严重的破坏风险，即使该行为暂论环境保护禁止令保全措施的运行优化时没有造成资源和环境的损害，亦可以裁定适用禁止令。而在生态影响尚不确定时，宜采取司法谦抑的谨慎立场，尽可能地阻却科学本身的不确定性演变为环境问题，把损害自然的可能性降到最低。因为“生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存”，在现有证据薄弱或者现有科学难以准确评估，不能适用禁止令时，人民法院应通过情况通报或司法建议的形式，及时向行政主管机关反馈情况，促使其进行更为严谨的科学评估和审查，协调处理好资源利用与生态环境保护，实现经济效益和生态效益的双赢。结语预防是生态环境保护的关键环节，而司法是生态环境保护的最后防线，环境保护禁止令保全措施将保护防线前移，对构筑更好的生态环境预防保护体系至关重要。“保护生态环境，必须依靠制度、依靠法治”，最高人民法院颁布实施的 最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定，正是实施生态环境预防保护的司法利器。然而作为新生制度，现行环境保护禁止令的规定并非尽善尽美，保全措施运行也不是很顺畅，这就要求司法机关提高思想站位，以整体性思维来考虑生态环境的保护，避免头痛医头脚痛医脚，如此才能在实践中不断发现新问题。同时，司法工作者应当发挥司法能动性，积极想办法解决问题，力争环境保护禁止令保全措施的实施既能保护好绿水青山，又能让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。注释：参见（）京 行保号民事裁定书。参见（）渝 行保号民事裁定书。参见（）万法环行非审字第 号行政裁定书。参见（）豫 刑初 号刑事判决书。即 中华人民共和国海事诉讼