数字技术赋能养老服务的政策...——基于政策文本的量化分析_高建丽.pdf
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1、2023年第3期重庆三峡学院学报No.3.2023第39 卷(205期)JOURNAL OF CHONGQING THREE GORGES UNIVERSITYVol.39 No.205作者简介:高建丽(1980),女,山东烟台人,博士,副教授,主要研究养老服务创新。张晓晴(1999),女,山东青岛人,硕士研究生,主要研究数字创新。陈杨(1999),女,浙江台州人,硕士研究生,主要研究数字化转型。基金项目:国家社会科学基金项目“数字经济与社区居家养老服务深度融合模式、困境及支持政策研究”(21BRK010)。-46-数字技术赋能养老服务的政策演进与优化路径研究基于政策文本的量化分析高建丽张晓晴
2、陈杨(山东工商学院工商管理学院,山东烟台264005)摘要:数字技术赋能养老服务产业是推动养老服务高质量发展的创新之举,需要政策的保驾护航,研究其政策演进及优化方向很有必要。基于国家发布的 59 份政策文件,采用内容分析法,借助 Nvivo 软件进行编码及量化处理,梳理不同阶段的政策特征和主要内容,研究发现养老服务政策在 2013 年之后完善较快,涵盖目标引导、要素支持、规范保障等多方面内容,打破部际壁垒向协同发力演进,借助数字技术赋能养老服务的政策思路逐渐清晰。在此基础上,深入探究其赋能逻辑和赋能机制,并从理念推动、制度创新、落地有声三个角度提出政策优化路径。关键词:养老服务;数字技术;政策
3、干预;赋能;内容分析法中图分类号:F719;D669文献标识码:A文章编号:1009-8135(2023)03-0046-14人口老龄化是指一个国家或地区总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态过程1。根据联合国人口老龄化及其社会经济后果 确定的划分标准,当一个国家或地区 65 岁及以上老年人口数量占总人口比例超过 7%时,这个国家或地区进入老龄化社会。2000 年,全国 65岁以上人口占比达 6.96%,标志着我国已初步进入老龄化社会。2020 年,全国 65岁及以上人口占总人口 13.50%,人口老龄化逐步加速。2000 年,中共中央、国务院印发关于加
4、强老龄工作的决定,明确了我国老龄事业的发展目标。自此,从中央到地方,各级政府开始将老龄事业纳入国民经济和社会发展的中长期规划中,民政部、老龄办、卫健委、财政部、人社部、教育部等相关部委围绕养老服DOI:10.13743/ki.issn.1009-8135.2023.03.010重庆三峡学院学报-47-务规划出台了若干指导性政策。党的十九届五中全会提出了“实施积极应对人口老龄化国家战略”,并对数字经济与养老服务的深度融合进行了战略部署。数字经济时代,产业的数字化发展能降低成本、减少要素重复投入、提高供需精准度和资源配置效率,已成为全球产业变革的重要趋势。因此,数字技术的快速发展与产业渗透为养老服
5、务业摆脱困境、实现高质量发展带来了全新的发展空间和历史机遇,为我国老龄政策演进研究提供了全新的方向指引。政策分析是梳理和剖析公共政策的有效工具。对政策文本进行分析,揭示基本公共政策的演变规律和价值转向,是推进养老服务高质量发展的行动指南。中共中央、国务院及各大部委发布了一系列相关政策文件,这些政策是各个时期养老服务工作的指导性和纲领性文件。本文尝试构建一个养老服务政策分析框架,以上述政策文本为研究对象,运用 Nvivo 软件,对数字技术赋能我国养老服务的政策文本进行内容分析及量化研究,研究中国积极应对人口老龄化政策的内容及特征,探索政策演变规律,研判未来发展趋势,对我国人口老龄化的应对具有重要
6、的意义。一、数字技术赋能养老服务研究简述数字技术赋能为养老服务的高质量发展提供了全新动力,相关研究受到大量研究者的关注。(一)养老服务研究受学者关注养老服务相关研究最早开始于西方发达国家,根据供养场所的不同将养老服务分为机构养老、社区养老和居家养老三种基本服务模式。20 世纪 50 年代,由于机构养老模式不符合老年人的生活习惯,还给政府带来了巨额财政负担,“去机构化”运动逐渐在西方发达国家展开,机构养老逐渐向社区及居家养老转移。有研究证实社区及居家养老模式使老年人日常生活能力和精神状态更佳,且成本更低2。相比较而言,我国的养老服务相关研究起步较晚,但从一开始就确立了以居家养老为基础的指导思想。
7、2005 年,上海首次提出了“9073”养老模式,即居家养老占 90%、社区养老占 7%、机构养老占 3%。2006 年,国务院召开的全国老龄工作会议提出:加快居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系建设步伐,确立居家养老在我国养老服务体系中的核心地位。2009 年,北京提出“9064”养老模式。无论“9073”还是“9064”模式,都表明任何家庭以外的养老服务都不能取代家庭在中国老年人心中的地位3。这一时期,学者们主要研究发展居家养老服务的内涵与意义,认为居家养老模式适合我国国情,是应对快速老龄化的有效方法4-5。高建丽张晓晴陈杨:数字技术赋能养老服务的政策演进与优化路径
8、研究-48-(二)养老服务模式的运行障碍及影响因素1990 年代学者们逐渐把研究重心转移到社区及居家养老服务的有效性方面。1990 年英国颁布社区照顾法令后,美国、法国、瑞典等国纷纷效仿,社区及居家养老成为当今欧美发达国家的主要养老模式。英国在实践探索中强调服务协调者的作用,由第三方专业评估机构根据认知和功能限制评估老年人可以接受何种服务,提供有针对性的服务方案,并对服务效果进行监督,这种模式有助于老年人更多的社会参与,减少认知衰退6。但制约因素也比较明显,如投资回报周期长且养老服务需求差异性较大,导致市场参与的积极性不高。为此,英国、澳大利亚、加拿大、瑞典、挪威等通过政府购买的形式为支付能力
9、较弱的老年群体承担大部分养老资金;美国通过医疗保险制度来保障养老资金;日本和韩国则强制国民购买护理保险,以此支付养老费用。此外,政府在社区中构建各种服务设施,由政府、机构、社区、民间团体和个体志愿者对自我照顾能力不同的老年人提供不同的照料服务。政府、市场与社会力量的有效合作可显著提高养老服务供给质量,但资金筹措仍是养老服务质量提升的主要障碍7。国内学者们通过对国内外养老模式的比较,针对我国社区居家养老照料体系提出了可借鉴的实践路径8,但多数老人仍以自我照顾、配偶及子女照顾为主,并未得到社会服务的有效支持9,原因主要有:相关法律法规不健全、风险太大,导致供给的积极性不足10;供需存在结构性错位,
10、现行养老服务供给主要聚焦基本生活照料和医疗护理方面,侧重于基本生存型服务需求,而在老年人需求量较大的医养结合、康复护理、精神慰藉等方面存在供给短板11-12;供给渠道狭窄导致信息不对称13,社区居家养老运作模式由于“大政府、小市场、小社会”的定位导致高耗低效,社区服务设施形式化严重14;养老服务人员配比严重畸形,人才支撑体系不健全,导致 1 300 万的养老服务人员缺口15;此外,养老服务人员劳动强度大、风险大、社会地位低等原因造成人员流失严重,加剧了服务体系的畸形局面。(三)数字技术赋能养老服务的融合发展数字平台与公共服务和社会治理的深度融合是大势所趋。在大数据、云计算等信息技术加速发展的时
11、代背景下,公共服务的供需信息通过数字技术通道得以表达,需求和供给模式也发生了巨大变化16。以数字技术为依托,为公共服务供给效能提升找到了新方向,数字时代呼唤新的公共服务治理模式,运用数字技术对公共服务管理模式进行流程再造,为政府和社会的互动提供了新机制17。也就是说,公共服务数字化变革的目标在于为民众提供更加精准的公共服务,提高公共服务质量。近年来,学界对数字技术与养老服务的融合发展进行了多角度的探索研究。重庆三峡学院学报-49-“互联网+养老”模式的价值优势、实施困境及应对措施得到学者的关注18。人工智能技术能辅助智慧养老的实现,已基本达成共识。人工智能技术依托智慧养老产品和智慧养老服务可提
12、高老年人的生活质量和生活能力,帮助老年人实现独立居家养老19-20。随着数字技术的快速迭代和发展,养老产品智能化、服务管理智慧化、资源整合平台化、供需对接精准化等将成为数字经济与养老服务融合发展的未来趋势。少数学者已就此展开研究,探索数字化养老技术、信息平台等系统解决方案21-22。大数据技术应用为基础养老服务交互平台赋能,有助于实现养老服务供需信息的整合与共享,为其精准对接提供了方向,吸引政府、社会资本、人力资本等多方主体的关注。我国的一些城市中大部分街道建设了养老服务供给平台,但由于缺乏与服务供给者的线下对接,缺乏对需求信息的整合与分析,运行效果有待提升。二、数字技术赋能养老服务的相关政策
13、内容1996 年,我国颁布了第一部关于老年人的法律老年人权益保障法,明确提出“养老主要靠家庭力量,要发展社区服务,建立适应老年人需要的服务设施”。与此同时,有研究者开始提出“居家养老”的观点,但相关政策并未跟进。直到2000 年中共中央、国务院出台关于加强老龄工作的决定后,老龄工作才正式进入国家战略层面,随之,一系列政策如雨后春笋般出台。表表 1 养老服务政策内容分析编码及参考点数量养老服务政策内容分析编码及参考点数量一级编码二级编码三级编码引导政策(172)提升养老服务质量(78)居家服务(20)、社区嵌入式服务(11)、机构服务(24)、机构社区居家融合服务(4)、医养结合(18)鼓励助老
14、产品开发(94)生活辅助设备(26)、生理监测设备(26)、康复治疗器具(18)、科技文化产品(9)、适老终端设备(8)、金融理财产品(7)支持政策(289)核心要素(140)建设及运营补贴(49)、统筹闲置资源及完善供地政策(32)、人才培训与开发(28)、营商环境(26)、水电气热优惠(5)辅助要素(149)身心健康教育(64)、适老化改造(29)、基础配套设施(23)、数字融入引导(20)、政府购买(9)、支付能力护航(4)保障政策(153)技术、标准和体系建设(81)制度规范建设(24)、标准建设(20)、部门协同(19)、数字化平台建设(12)、数据共享(6)监督规范引导机制(72)
15、监管机制(33)、爱老助老社会风尚(23)、强化落实(16)注:参考点是政策中提及与该主题密切相关的内容,括号内为提及的次数根据世界通用测算标准,我国于 2000 年正式步入人口老龄化社会。因此,本高建丽张晓晴陈杨:数字技术赋能养老服务的政策演进与优化路径研究-50-文选取中共中央、国务院及相关部委 2000 年之后出台的 59 份政策文件作为研究样本,这些政策文件来源于政府官网的公开文件,具有权威性。本文运用内容分析法,结合 Nvivo 工具开展研究,对政策文本内容进行客观、量化和系统描述,以揭示政策的演化特征及规律,具体见表 1。经过 20 多年的探索和发展,我国养老服务体系已基本形成以法
16、律为纲领、国家政策文件为基础,部门专项政策和标准为支撑的政策体系,下面从目标引导、要素支持和制度保障三方面进行梳理。(一)目标引导政府多次强调养老服务发展目标,即“老有所养,老有所依,老有所乐,老有所安”。从 2013 年 国务院关于加快发展养老服务业的若干意见 到 2021 年 中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见 的九年间,基本形成积极应对人口老龄化国家战略的制度框架,居家、社区、机构相协调的养老产业高质量发展目标已逐步清晰;国家关注养老服务提质增效的同时,也鼓励社会资本向助老产品开发与供给倾斜,并从提升养老服务质量(参考点 78)和鼓励助老产品研究(参考点 94)两方面进行了双管
17、齐下的政策引导。在提升养老服务质量方面,社区、居家及二者融合服务模式是政策关注的焦点,参考点共计 35 个,这个格局与上海“9073”养老模式相契合。另外,推进医养结合(参考点 18)是优化养老服务供给结构的重要举措,也是增强老年人获得感的重要途径,国家分别从提高居家医疗服务和社区医养结合服务能力两方面进行引导;同时,积极引导社会力量参与老龄事业,形成政府兜底型、普惠型和市场高端个性化的机构养老服务供给体系。在鼓励助老产品研发方面,为推广老年健康生活新方式,加大对生活辅助、生理监测、康复治疗、科技文化等助老产品的研发制造,开发适老化的智能产品,加强助老产品的创新与应用,全面提高老年生活质量和幸
18、福感。(二)要素支持发展养老产业的核心在于资金(参考点 49)、土地(参考点 32)、人才(参考点 28)、营商环境(参考点 26)等。资金方面,构建多渠道投入机制,有来自政府的直接投资、建设补贴、运营补贴、税费减免等政府资金,也有社会资本、集体收入及产业基金等,与政府资金形成支持合力。土地方面,统筹闲置社会资源,利用现有机构设施,盘活存量用地的同时,可采取出让、租赁等有偿使用方式进行土地供应。人才方面,有 28 个参考点分别从国家职业标准层面组织开展护理人员职业培训与鉴定工作,从高等学校和职业教育层面进行养老相关专业人才培养,从社区卫生服务层面培育社会护理人员,为社区居家老年人提供长期照护服
19、务,从社会培训机构层面拓宽养老护理员培训渠道,从志愿者和社工层面补充老年服务力量。营商环境方面,国务院于 2021 年印发的“十四五”国家老龄事业发展重庆三峡学院学报-51-和养老服务体系规划明确提出,实施普惠养老专项行动,地方政府要制定支持性“政策包”,带动企业从供给侧提供普惠型“服务包”,“两包”行动把前些年政策中的鼓励与提倡型建议真正落地。围绕这些核心要素,在健康老龄战略的指引下,政策还从健康教育视角引导老年人积极迎接老龄化,使其更好地融入数字时代。此外,逐步扩大医疗、养老、适老化改造、体育健身等基础配套设施建设的政府购买范围,完善服务内容,引导社会资本参与健康养老服务的供给与推广,全面
20、提升老年人的生活质量。(三)制度保障保障政策主要围绕标准体系及监督规范两方面。国务院办公厅于 2011 年印发的社会养老服务体系建设规划提到,到 2015 年,要逐步推动养老服务体系建设,建立社区居家和机构养老服务的相关标准。但当时关于养老服务的标准建设相对粗放,要求也不甚严格。2016 年底,习近平总书记指出:“尽快在养老院服务质量上有个明显改善,加快建立全国统一的服务质量标准和评价体系。”23自此,养老机构服务质量、服务标准及规范建设进入发展快车道,养老机构服务质量有明显改善。尤其是 2020 年以后,国务院办公厅印发的关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见中明确要求
21、民政部门组建养老服务标准化技术委员会,并会同其他政策文件分别从养老服务设施建设及技术、养老设备及产品、养老机构建设及管理质量、长期照护服务等实施标准及规范提出具体要求和明确指导。为保证养老服务的规范化运行,强化统筹协调,根据 2019 年发布的国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见 精神,由民政部牵头的 21 部门组成的养老服务部际联席会议制度应运而生。而后,在 2021 年印发的中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见中明确提出要建立基本养老服务清单制度,对不同老年群体分类提供生活照料、康复照护、社会救助等服务;2022 年国务院印发的“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划指出:要
22、扩大普惠型养老服务覆盖面、完善老年健康支撑体系,强化居家、社区养老服务能力等 9 项具体工作任务,明确提出在实施国家标准的基础上,积极参与养老服务领域国际标准化活动,为养老服务高质量发展提供规范化指导。三、数字技术赋能养老服务的政策演化脉络自进入老龄化社会以来,我国老龄事业取得了一定成就,但总体还处于摸索阶段。2013 年被称为中国养老服务“元年”,2019 年民政部成立养老服务司,这两个时间均为具有划时代意义的重要节点,因此,在本研究中,以这两个时间为节点,把我国养老服务的演化划分为探索定位阶段、协同发力阶段及深化创新三高建丽张晓晴陈杨:数字技术赋能养老服务的政策演进与优化路径研究-52-个
23、阶段,见表 2。表表 2“十五十五”以来国家层面颁布政策的阶段划分以来国家层面颁布政策的阶段划分发文时间发文数量政策聚焦点发文机构20002012(12 年)7 份(0.6 份/年)社区居家、设施建设、医养结合、需求、护理服务与人才、照料、权益、养老与医疗保险、障碍与困境、老年福利、行业法律与监管、传统养老思想的转变等多部委(1 份)、国务院办公厅(4 份)、民政(1 份)、老龄办(1 份)20132018(6 年)31 份(5.2 份/年)社区居家服务、设施建设、医养结合、需求侧、互联网+养老、信息化、创新与试点、护理、保险、人才、适老化改造、平台建设、政府采购等多部委(19 份)、国务院办
24、公厅(8 份)、卫健委(1 份)、民政部(2 份)、教育部(1份)20192022(4 年)24 份(6 份/年)社区居家养老、服务设施、服务监管与市场监管、安全、需求、养老相关技术、智能化、智慧化、信息化、创新、适老、统筹等多部委(10 份)、国务院办公厅(8 份)、卫健委(2 份)、民政(1 份)、老龄办(1 份)、工信部(1 份)、教育部(1份)(一)探索定位阶段(20002012 年)据第七次人口普查数据,2000 年 65 岁以上人口占比达 6.96%,这一数据达到世界银行判断进入老龄化社会的标准。党中央审时度势,于 2000 年颁布中共中央 国务院关于加强老龄工作的决定,明确了发展
25、我国老龄事业的目标,并从养老保障机制、赡养权利与义务、社区老年服务等方面作出了重要指导。自此,从中央到地方,各级政府开始将老龄事业纳入国民经济和社会发展的中长期规划中,如国务院分别于 2001 年、2006 年和 2011 年印发了中国老龄事业发展“十五”“十一五”和“十二五”规划,并出台了一些关于加快发展养老服务业发展及推进养老服务评估工作的指导性政策。这一阶段属于立足国情、努力探索、寻找定位阶段,政策出台数量较少。图 1(见下页)高频词体现了三个方面的明显特征:“社区、设施、需求、居家、照料、精神、统筹、网络、服务业”高频词汇,表明此阶段养老模式已开始定位于以社区、居家为主的“9073”养
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