非煤矿山风险普查成果在安全监管工作中的应用探讨.pdf
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1、22城市与减灾CITY AND DISASTER REDUCTION引言全国自然灾害综合风险普查(以下简称“风险普查”)作为应急管理体系转型升级的重要基础性工程,涉及现代化风险治理和应急管理体系建设在技术和管理层面的一系列问题,需要上下协同、横向联动、社会参与。非煤矿山是此次风险普查中“资源与环境类承灾体调查”的重要对象,普查后期需要考虑的一个问题是如何将风险普查的成果与既有风险评估系统以及非煤矿山日常安全监管工作相融合,使普查成果持续支撑非煤矿山领域的安全生产工作。这种融合的探索也有利于不同层级、不同主体在统一自然灾害风险防控认知和知识体系的基础上,推进各级政府、部门和全社会风险治理的转型。
2、风险普查与通用型风险评估系统融合的需求分析(一)风险评估度量标准的比较风险普查方面,本次针对非煤矿山调查和评估的目标在于得出单个承灾体自然灾害致灾危险性等级,并据此对市、区级行政区域整体致灾危险性进行综合评估和分级。既有风险管理方面,依据北京市安全生产委员会办公室关于印发北京市安全生产风险管理实施指南(试行)的通知的相关要求,非煤矿山领域的相关企业也在受监管的范围之内。对照来看,风险普查与现行风险评估系统均是评估承灾体因灾害或事件而致灾的可能性及后果的严重性,建立承灾体致灾风险等级矩阵,按非煤矿山风险普查成果在安全监管工作中的应用探讨姚卫华葛悦尹鑫伟张鹏张晓峰代宝乾姚卫华,北京市科学技术研究院
3、城市安全与环境科学研究所高级工程师,从事安全生产标准化、风险评估和应急管理、安全生产法学等方面的研究。主持北京市社科基金 1 项,作为主要编制人编制完成北京市地方标准 10 余部,参与编制市级行业领域安全生产规范性文件 1 部;参与编写出版用电安全隐患排查与治理技术实务;参与的“安全生产等级评定技术规范标准体系研发与应用”获得第二届中国安全生产协会安全科技进步二等奖。23FORUM ON DISASTER REDUCTION 减灾论坛其分值划分为相应的等级。可能性分析中均以事故历史信息和管理/设防能力作为基本判断指标,后果严重性分析中均考虑了人与经济损失两个主要因素。不同之处在于风险普查聚焦于
4、非煤矿山领域的自然灾害风险,评估对象具体而具有针对性;北京市现行的风险评估体系覆盖了区域内不同行业和业态的评估主体,具有基础性、通用性的特点。由此二者在可能性的等级划分、管理/设防能力参照的要素,以及后果严重性要素包含的内容等方面均存在差异。(二)风险评估结果的比较从风险评估的结果来看,风险普查与现行风险评估呈现的内容也存在差异性。表 1 和表 2 是选取北京市某区尾矿库,分别依据不同的评估系统做出的风险等级结果。以单个非煤矿山作为承灾体而言,风险普查评估的结果是唯一的,是对承灾体整体的评估结果;而现行的评估系统考虑的风险源更多的是基于承灾体自身系统内部的风险源,且风险源的数量不唯一,由此风险
5、源、风险类别以及评定结果均呈现多样化。表1某尾矿库自然灾害危险性评估结果自然灾害致灾危险性评估可能性分析历史事故信息(Q1)基本不可能1尾矿库灾害设防能力(Q4)基本不可能1发生可能性(L)1后果严重性人员伤亡数量(M)一般2经济损失规模(E)大3后果严重性(R)3致灾危险性等级较大()表2北京市安全风险云服务系统中非煤矿山承灾体风险评估可能性和后果严重性度量指标释义分级等级可能性历史发生概率(Q1)全国范围内同类风 险 过 去N年发生此类突发事件(事故)的次数(频率)为评判依据过去 2 年发生1 次以上很可能5过去 5 年发生1 次较可能4过去 10 年发生 1 次可能3过去 10 年以上发
6、生 1 次较不可能2过去从未发生基本不可能1现场管理水平(Q2)从安全生产标准化评审分值得出等级值低于 700 分很可能5700799 分较可能4800899 分可能3900950 分较不可能2950 分以上基本不可能1Q=Max(Q1,Q2)后果严重性等效折算死亡人数(M)对人、经济、周边重要目标、基础设施的损失折算成等效死亡人数进行计算,其对应等效死亡人数分别用M1、M2、M3、M4表示 10很大53,10)大42,3)一般31,2)小21很小1M=M1+M2+M3+M4风险矩阵图风险等级后果严重性很小 1小 2一般 3大 4很大 5可能性基本不可能 1低低低一般一般较不可能 2低低一般一
7、般较大可能 3低一般一般较大重大较可能 4一般一般较大较大重大很可能 5一般较大较大重大重大尾矿库风险点列表(示例)场所位置风险源风险类型风险等级数量尾矿库尾矿坝其他伤害较大1尾矿库尾矿库坝面巡查坍塌一般1尾矿库排洪系统维护淹溺、坍塌一般1尾矿库尾矿库坝坡面坍塌一般1(三)与通用型风险评估系统的融合路径对比风险普查中非煤矿山自然灾害危险性评估与现行风险评估系统,两者具有相同的评估方法,以及共性的评估要素。现行的风险评估的通用性、综合性更强,如可能性分析时以安全生产标准化评审分值衡量评估对象的管理水平;后果严重性分析时将安全风险源对人、经济、周边重要目标、基础设施的损失折算成等效死亡人数进行综合
8、计算。风险普查则需要充分考量承灾体周边的自然灾害风险因素,对地震、水旱(洪涝)、地质等致灾因子进行设防达标判定,是围绕着对承灾体构成威胁的自然灾害作为风险源实施评估的。因此风险普查中自然灾害风险评估是基于通常意义上承灾体自身风险评估的一种拓展和补充,需要作为一个独立的评估对象或作为一个相对独立的评估系统融入现行的风险评估体系中,使自然灾害风险成为非煤矿山领域特殊的风险管理需求。24城市与减灾CITY AND DISASTER REDUCTION风险普查成果应用于监管的需求分析(一)非煤矿山安全生产监管的现状政策法律塑造事物的成果在于其调解和指导了生态社会关系。充分的法律和监管框架对于尾矿库等承
9、灾体的安全运行至关重要,是维持承灾体安全管理水平的重要支撑之一。相应的规定和要求极大地促进了尾矿库的安全关闭、监测和检查。早在 2009 年,国家安全监管总局办公厅下发了关于开展金属非金属矿山安全生产基本状况普查工作的通知(安监总厅管一函2009218 号),其中涉及矿山的基本情况,但没有与自然灾害风险直接相关的内容。之后排查和检查成为非煤矿山监管工作的主线,如国家安全监管总局关于印发金属非金属矿山等重点行业领域安全生产大检查工作方案的通知(安监总办201373 号)、国家安全监管总局关于全面开展非煤矿山“三项监管”工作的通知(安监总管一201522 号)确定了专家会诊、风险分级和微信助力三项
10、监管方式。2019 年 10 月,应急管理部在福建省福州市召开全国非煤矿山和工贸行业安全生产基础工作会议,强调要构建分类分级的安全生产规章标准体系,以安全生产标准化为基础的安全预防控制体系,切实强化体系建设,逐步提高企业安全风险管控能力,推动安全生产标准化和安全预防控制体系有机融合。针对重大隐患出台了金属非金属矿山重大生产安全事故隐患判定标准(试行)(安监总管一201798 号),其中涉及部分与自然灾害风险防范直接相关的条款,如尾矿库重大生产安全事故隐患判定中的“排洪系统构筑物严重堵塞或坍塌,导致排水能力急剧下降”。尾矿库作为非煤矿山中的重点类型,其监管工作自2007 年开始,开展了一系列专项
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