地方政府为何选择协商治理——以邻避冲突为中心的定性比较分析.pdf
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1、第2 5卷第5期天 津 行 政 学 院 学 报V0I.2 5,N0.52 0 2 3年9月J O U R N A L O F T I A N J I N A DM I N I S T R A T I O N I N S T I T U T ES e p.2 0 2 3D O I:1 0.1 6 3 2 6/j.c n k i.1 0 0 8-7 1 6 8.2 0 2 3.0 5.0 0 3 收稿日期:2 0 2 3-0 4-1 6 基金项目:国家社科基金重点项目“民主协商推进基层群众有效自治的长效机制与实现路径研究”(2 1 A Z Z 0 0 5)。作者简介:支广东(1 9 9 1-),男
2、,四川大学公共管理学院博士研究生。地方政府为何选择协商治理?以邻避冲突为中心的定性比较分析支广东(四川大学,四川 成都 6 1 0 0 6 5)摘 要:基于统筹发展与安全的逻辑,协商治理成为地方政府消解邻避冲突的主要方式,具有明显的示范扩散效应。既有研究对地方政府选择协商治理的影响因素与生成机制关注不足。以2 7个邻避冲突案例为对象,运用定性比较分析法,揭示邻避冲突消解中地方政府选择协商治理的形成机理。媒体关注、公众诉求、舆论热度是地方政府选择协商治理的必要条件,行动策略和部门注意力则是地方政府选择协商治理的充分条件,不同条件组合主要呈现出政府主导型、社会主导型和政社联动型三种不同的驱动逻辑。
3、在此基础上,凝练出地方政府选择协商治理是压力回应机制、组织学习机制和治理竞赛机制共同作用的结果。从邻避冲突拓展至一般性公共治理领域,应重视协商治理在地方治理中的作用与价值,使其服务于中国治理现代化进程。关键词:邻避冲突;协商治理;政府回应;治理现代化中图分类号:D 6 6 9.3 文献标识码:A 文章编号:1 0 0 8-7 1 6 8(2 0 2 3)0 5-0 0 2 5-1 2一、问题的提出“现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动乱。”1(p.3 1)邻避冲突是人类社会向现代化发展转型的衍生物,其发生过程牵扯利益、权利、权力等多个要素,三者间的关系若协调不当,很容易 滋 生 动 乱。自
4、1 9 7 7年 欧 海 尔 提 出 邻 避(N o t I n M y B a c k Y a r d)概念以来,邻避冲突成为公共管理领域的一项重要研究议题。在众多研究取向中,政府回应方式与风险决策中的公众参与无疑是学界关注的焦点。政府回应方式有强制型与协商型之分。公众参与有非理性的无序参与和参与不足这两种值得关注的问题2。当前我国邻避治理主要体现在如下三个方面:一是邻避设施选址中的利益冲突;二是城市化进程中的空间权利争夺;三是公共价值失灵3。不管是利益冲突、空间冲突抑或价值冲突,协商治理都被视为调和三种冲突的黏合剂,在解决棘手公共问题场域中大有可为。近年来,邻避冲突的数量、规模、对抗程度和
5、社会影响在逐年降低,呈现出衰减的趋势4。从当下的一些案例中可以发现,不同类型的邻避事件在治理策略方面呈现出高度的相似性,即传统的强制型治理策略大幅减少,一种以协商对话、平等谈判为特征的柔性治理方式正在成为主流5。一方面,协商治理的扩散得益于中央政府52的大力倡导。另一方面,协商治理的扩散还得益于全国各个地方社会治理创新热潮的兴起,地方政府通过学习成功的治理经验,将协商治理纳入治理工具箱。除此以外,社会公众公共意识的觉醒和公共参与能力的提升也为协商治理提供了成长的沃土。令人感兴趣的是,面对邻避冲突,在什么样的条件下,地方政府会选择协商治理方式?进一步地,地方政府选择协商治理的生成逻辑是什么?这些
6、构成了本文的核心问题意识。在学界,张紧跟较早关注到了邻避冲突治理中协商治理方式在全国各地扩散的现象,并通过个案归纳总结,提炼出协商治理扩散的基本过程6。但囿于研究方法的局限,其并未充分阐释地方政府选择协商治理的动因与生成机理。事实上,在多元共治情境下,邻避冲突治理本身是一个受多元因素交互影响的复杂现象,单维度的个案研究往往难以呈现这种复杂性。鉴于此,本文搜集了我国2 0 0 7-2 0 1 9年期间发生的邻避冲突案例,运用定性比较分析方法,系统求解地方政府选择协商治理方式的影响因素与组合条件,并揭示其形成机制。一方面,深化对地方政府在邻避冲突治理中差异化行为的机理性认识。另一方面,把握地方政府
7、行为转变的总体性规律。二、文献回顾与分析框架(一)协商治理的缘起与中国实践作为一个成长中的新公共治理范式,协商治理的出现可以追溯到2 0世纪9 0年代,协商治理因协商民主而得名。因而,协商民主是协商治理的主要理论与实践来源。在西方社会,协商民主在实践上是一种通过公共协商影响公共决策的民主形式7。正如德勒泽克所言,“民主走向协商,表明人们在持续关注着民主的真实性:在多大程度上,民主控制是实质性的而不是象征性的,而且公民有能力参与其中”8(p.1)。后来,这种协商民主理念与方法逐渐发展成一种新的治理范式,即协商治理。哈耶尔给协商治理做了一个简要的界定,他认为协商治理是一种政策制定的方式,在这种方式
8、中“许多空间被创造出来以使得不同的机构、中介、团体、积极分子以及公民个人 走 到 一 起 就 紧 迫 的 社 会 问 题 进 行 协商”9(p.8 8)。协商治理通过与协商民主的交融发展,已成为公共治理未来发展的一个重要方向。从西方场景到中国实践,协商治理的理念既一脉相承又有着中国自身独特的内涵特征和制度应用环境。对此,王岩认为,马克思主义国家观是中国协商治理的理论前提,中国特色社会主义制度是中国协商治理的存在场域,党领导的广大人民群众是中国协商治理的必然主体1 0。王浦劬也指出,在我国,协商治理是政治主体基于政治组织和公民的政治权利,以协商和对话的程序和形式达成共识或者协调分歧,以实现国家和
9、公共治理利益目标的特定政治机制1 1。也有学者指出,协商治理主要体现为国家对社会力量的激活与吸纳,“激活”意味着社会力量在国家提供的制度平台上通过协商影响治理,“吸纳”则是国家通过制度创新为社会力量参与治理过程提供更多的协商机会1 2,协商治理可以最大限度地实现各类关系的协调和谐,促进多元主体共同治理国家和社会1 3。在社会发展和治理转型期,协商治理在我国基层农村自治、城市社区治理等领域都 发 挥 了 关 键 性 作 用,有 着 广 阔 的 应 用前景。(二)邻避冲突中的协商治理应用面对邻避冲突这一议题,协商治理主要从如下三种视角展开研究。一是政策过程的视角。该视角强调在决策议程开启阶段,政府
10、应及时进行信息公开,在政策营销基础上,组织利益相关者积极、有 效、有 序 地 参 与 风 险 的 沟 通 和 化解1 4。其中,摆脱传统决策模式思维禁锢,建立多元对话机制是协商治理的关键所在1 5。而在政策制定过程中,地方政府应以听证会等方式听取利益相关者的意见,实现权力共享,以此达成利益均衡,降低公众的心理风险预期1 6。二是政治系统的视角。该视角主要关注公民的政治参与权利,主张通过保证良好的政治输入与输出,塑造 透 明 公 正 负 责 任 的 政 府 和 优 秀 的 公62民1 7,在此基础上,以双向参与、民主协商的方式,让利益相关者全部参与其中1 8。三是公民权利的视角。有学者指出,公民
11、权的发展和政治民主化的进步是推动协商治理的动力之一1 9。但是,在实际运行过程中,公众利益表达不畅使得公民权并没有发挥很好的效果,导致协商通道或协商场域缺失2 0。综合来看,以上三种视角从不同维度凸显了协商治理在化解邻避冲突中的价值,尽管协商治理还存在协商主体地位不平等、制度供给不足、协商意愿缺乏等问题2 1,但其对地方政府走出邻避困境的积极价值不容忽视,利用协商方式消解邻避冲突已成为一个学术共识2 2。(三)分析框架在地方协商治理中,作为国家在地方上的代理人,地方政府不再是公共决策的唯一主导者,社会力量成为影响公共决策的重要变量,二者共同影响政府的政策产出。“国家社会”关系成为理解当下地方政
12、府以协商治理消解邻避冲突的重要分析框架。“压力回应”逻辑是地方政府消解邻避冲突的主要动力来源,当焦点事件发生时,地方政府会将注意力转移到紧急议程上,采取特定行动维护地方稳定。社会运动理论也证实,面对外部不确定性事件对官僚体制内部运作体系的冲击,政府必然会选择相应的方式、采取必要的手段予以回应,巩固组织合法性。作为政府回应的一种重要方式,协商治理是政府内部资源整合、命令传递、部门联动的结果2 3。然而,在对社会问题的治理过程中,治理工具和政策的选择还受到政府以外的一系列因素影响。尤其是随着互联网技术的发展,网络舆论已经成为影响议程设置的重要因素2 4,因而政府系统外部的社会因素亦是影响政府回应方
13、式的重要干扰变量2 5。综上,从“国家社会”二元共构视角来看,政府回应方式的选择是政府与社会交互联动的结果。根据经验观察与已有研究基础,本文确定以部门注意力、领导重视、危机学习三个变量为政府内部要素,以媒体关注、公众诉求、行动策略、舆论热度四个变量为社会外部要素,在此基础上构建分析框架,用以解释邻避冲突中地方政府的治理策略选择(参见图1)。政府内部要素社会外部要素地方政府回应协商治理邻避冲突部门注意力领导重视危机学习媒体关注公众诉求行动策略舆论热度影响影响图1 地方政府选择协商治理方式的分析框架 1.政府内部要素(1)部门注意力。外部事件是公共决策的逻辑起点,任何决策都发酵于一定的政治、经济、
14、文化和社会环境2 6。基于有限注意力和无限信息,政治系统内部会对特定的决策信息进行持续监测和跟踪,治理行动也会随外部环境变化进行不成比例的调整2 7。在邻避冲突中,突发焦点事件通过打破常规议程,将部门注意力吸引到紧急事务之上。注意力发生变化时,政府议程也会做出相应调整2 8。因此,政府部门注意力影响议程设置进而决定政府行动。当部门注意力主要集中在维护社会稳定上时,说明该议题十分重要和紧迫。由此,为防止群体事件的发生,降低社会风险,地方政府往往倾向于选择协商治理,以此消解外部突发事件给政府治理带来的负效应。(2)领导重视。“高度重视”普遍存在于领导话语体系当中,任何事件无论其复杂程度与处理72难
15、度如何,只要关键领导重视,就会得到有效解决。正所谓“老大难,老大难,老大重视就不难”,这一俗语也生动形象地表明了领导高度重视的现实有效性2 9。在中国的基层治理实践中,党政领导班子中的关键个人对于政策制定和执行具有重大意义3 0。基于此,地方政府的关键领导越重视用协商治理的方式消解邻避冲突,协商治理理念越会通过科层压力自上而下在各个部门传播,各 政 府 部 门 越 倾 向 于 选 择 协 商 治 理方式。(3)危机学习。组织的危机学习是解决治理困境的有效方式和策略选择,危机学习促使地方政府转变治理理念,催生柔性治理方式,使治理行为朝民主治理迈进3 1。张乐和童星发现,随着公众的抵制次数增多,政
16、府应急部门通过危机学习,会越来越重视风险沟通中的信息发布和公众参与3 2。此外,从政策扩散理论来看,政府部门的外出交流考察也有利于促进该地区选择协商治理方式。因此,组织的危机学习与政策扩散紧密相关,组织学习能力越强,交流考察越频繁,地方政府越可能选择协商治理方式。2.社会外部要素(1)媒体关注。在经典的利益相关者理论框架下,媒 体 报 道 被 视 为 典 型 的 利 益 相 关 者 行动3 3。网络媒体是影响危机信息传播的重要载体,合理利用媒体的传播功能有利于政府进行危机管理3 4,在此意义上,媒介成为一种社会监督和外部治理的重要力量3 5。一方面,媒体的大量连续关注会大大增强舆论的力量,继而
17、给政府施加压力,迫使地方政府调整行动策略。因此,媒体关注度越高,地方政府越倾向选择协商治理方式。另一方面,主流媒体对地方经验的宣传和报道有助于提升地方政府的回应积极性,地方政府可能会因此而更主动地采取协商治理的方式消解邻避冲突。(2)公众诉求。邻避冲突中的群体性抗议活动是一种非常规的公众诉求表达形式,在一定程度上能促进中央对地方政府的监督,使地方政府调整治理政策3 6。对中央政府而言,公众有限度的“忠诚的抗议”传递了有价值的信息,反映了地方政府工作的不足之处3 7。因此,公众诉求有助于中央政府督促地方政府转变治理理念。很多研究都充分肯定了公众诉求对改变地方政府行动策略的正向驱动作用,公众诉求也
18、能够有效提升重大项目的社会责任绩效。基于此,在邻避冲突中,公众诉求表达越强烈,公众话语的影响力也会越强,地方政府越愿意选择协商治理方式。(3)行动策略。抗争的目的在于通过向外部或内部寻求舆论支持,从而在谈判中获得更多权益。大多数抗议活动不会酿成重大骚乱,但会在相当程度上影响政府决策、引发舆论大讨论、造成巨大的社会影响3 8。从抗争行动策略的表征来看,“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”成为当前治理情景下的一个独特现象3 9。所以,社会民众的抗争行动越激烈,地方政府越愿意选择协商治理方式。(4)舆论热度。随着自媒体的蓬勃发展,越来越多的个体行动者成了民意的代言人。社会公众依靠新媒体技术扩大舆论
19、宣传,表达自身情绪,且这种情绪具有传染效应,更多公众受此影响而参与到政府议程设置当中去。由此可见,媒体舆论热度在一定程度上会迫使地方政府转变治理策略。据此,舆论热度有效激发了公众参与公共决策的热情,舆论热度越高,社会公众的政治参与机会就会越多,地方政府也越有可能开放议程,趋 向 于 选 择 用 协 商 治 理 方 式 化 解 邻 避冲突。三、研究设计(一)研究方法定性比较分析(Q u a l i t a t i v e C o m p a r a t i v e A-n a l y s i s,Q C A)的优势在于能够分析多因并果的社会现象。作为社会科学领域的一种研究方法,Q C A最早由查
20、尔斯拉金创立,遵循集合论与布尔代数运算逻辑。它克服了单案例或多案例研究中的传统缺陷,不再局限于简单的描述性分析,使论证过程与论证结果更具科学性。Q C A方法在社会科学研究领域得到较广泛的普及和82应用。在本研究中,地方政府选择协商治理方式来消解 邻 避 冲 突 受 到 多 种 因 素 的 影 响,运 用Q C A方法可以揭示其复杂的因果逻辑。(二)案例选择本研究选取了2 0 0 7-2 0 1 9年间发生的2 7个邻避冲突案例。首先,我们主要通过现有文献、各大新闻网站(新京报、网易新闻、澎湃新闻、腾讯新闻等)以及其他渠道的网络公开资料(今日头条、微博、微信公众号等等)搜集整理了典型案例库。然
21、后,我们在上述案例库的基础上选取了2 7个案例,案例的选择遵循以下四条原则。一是案例的代表性。所选取的案例有较大的社会影响力,都受到各大媒体和社会各界人士的广泛关注,并且有丰富的文本资料支撑。二是案例的多样性。在空间上,所选取的案例发生在全国各个省份,基本兼顾了中、东、西部的不同地区,能够揭示邻避冲突中地方政府选择协商治理的普遍性规律。在时间上,所选案例覆盖2 0 0 7-2 0 1 9年间的不同时间段,案例做到了“新旧”兼顾,这样做有助于我们发现邻避冲突中地方政府选择协商治理的长时段特征。三是案例中政府回应方式的确定性。根据对结果变量的设定要求,所选取的案例在某一时间段内都呈现出明确的政府回
22、应方式(双方协商或者双方对抗僵持)。四是案例材料的可信性。通过媒体报道、学术文献、论坛发帖、微博等多种形式收集资料,并通过三角检定法反复进行对比交叉检验,从而获得较高的信度。表1 2 0 0 7-2 0 1 9年全国典型邻避冲突案例编号时间案例名称案例说明12 0 0 7年上海春申高压线项目集体上访,警力维持秩序,项目搁置22 0 0 8年广州1 1 0 KV骏景变电站项目发生警民冲突、刑事拘留、教育劝导,项目搁置32 0 0 9年广州番禺区垃圾焚烧发电厂项目召开论证会,群众座谈会,项目重新上马42 0 0 9年杭州垃圾中转站项目与群众沟通交流、协商,项目重建52 0 0 9年武汉锅顶山垃圾焚
23、烧厂项目集体抗争,发生冲突,项目暂停62 0 0 9年江苏吴江垃圾焚化发电厂项目政府紧急表态、回应广大群众的要求,项目暂停72 0 1 0年安徽舒城垃圾掩埋场项目干部做群众工作、民警维持秩序,项目搁置82 0 1 1年北京西二旗垃圾处理站项目拉横幅抗议,政府举行环评公示,重新选址92 0 1 1年大连P X项目召开紧急会议、举行新闻发布会,项目搬迁1 02 0 1 2年天津P X项目发放调查问卷,召开座谈会,开展环境影响评价1 12 0 1 2年四川什邡钼铜项目特警强迫疏散人群致使部分民众受伤,项目停止1 22 0 1 3年昆明市反P X项目新闻发布会、恳谈会,政府道歉,尊重群众意见1 32
24、0 1 4年杭州余杭中泰垃圾焚烧厂项目有理劝说、举行新闻发布会,尊重群众意愿1 42 0 1 4年广东茂名市反P X事件项目警民冲突,封锁网络消息,发表告全体市民书1 52 0 1 4年广东鹤山核燃料项目主动发出公告、召开通气会、新闻发布会1 62 0 1 4年贵州乌当区垃圾填埋场升级项目政府主动构建议程,与企业、社会通力合作1 72 0 1 5年广东河源建火电厂项目举行民众代表沟通会,科学评测,接受社会监督1 82 0 1 5年长沙危废物处置场项目主要领导现场办公,召开座谈会,项目落地1 92 0 1 6年湖北仙桃垃圾焚烧发电厂项目与公众协商沟通,外出考察学习,项目重启2 02 0 1 7年
25、海南万宁垃圾焚烧发电项目召开专题会议、召开座谈会,与公众进行协商2 12 0 1 7年成都祥福垃圾发电厂项目召开新闻发布会、座谈会,广大市民支持2 22 0 1 7年广西防城港白龙核电站项目召开会议,征求民众意见,进行科普宣传2 32 0 1 8年郑州高新区石化厂项目尊重民众意愿,进行科学论证,项目暂停2 42 0 1 8年江西九江市垃圾场项目与民众协商,进行科普宣传,打造示范点2 52 0 1 8年武汉东湖养老院项目发生严重肢体冲突,项目被迫取消2 62 0 1 8年安徽太湖垃圾焚烧发电厂项目中标企业遭质疑,政府召开紧急会议与民众协商2 72 0 1 9年贵州生活垃圾焚烧发电厂项目科普宣传,
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