地方政府为何选择协商治理——以邻避冲突为中心的定性比较分析.pdf

第2 5卷第5期天 津 行 政 学 院 学 报V0I.2 5,N0.52 0 2 3年9月J O U R N A L O F T I A N J I N A DM I N I S T R A T I O N I N S T I T U T ES e p.2 0 2 3D O I:1 0.1 6 3 2 6/j.c n k i.1 0 0 8-7 1 6 8.2 0 2 3.0 5.0 0 3 收稿日期:2 0 2 3-0 4-1 6 基金项目:国家社科基金重点项目“民主协商推进基层群众有效自治的长效机制与实现路径研究”(2 1 A Z Z 0 0 5)。作者简介:支广东(1 9 9 1-),男,四川大学公共管理学院博士研究生。地方政府为何选择协商治理?以邻避冲突为中心的定性比较分析支广东(四川大学,四川 成都 6 1 0 0 6 5)摘 要:基于统筹发展与安全的逻辑,协商治理成为地方政府消解邻避冲突的主要方式,具有明显的示范扩散效应。既有研究对地方政府选择协商治理的影响因素与生成机制关注不足。以2 7个邻避冲突案例为对象,运用定性比较分析法,揭示邻避冲突消解中地方政府选择协商治理的形成机理。媒体关注、公众诉求、舆论热度是地方政府选择协商治理的必要条件,行动策略和部门注意力则是地方政府选择协商治理的充分条件,不同条件组合主要呈现出政府主导型、社会主导型和政社联动型三种不同的驱动逻辑。在此基础上,凝练出地方政府选择协商治理是压力回应机制、组织学习机制和治理竞赛机制共同作用的结果。从邻避冲突拓展至一般性公共治理领域,应重视协商治理在地方治理中的作用与价值,使其服务于中国治理现代化进程。关键词:邻避冲突;协商治理;政府回应;治理现代化中图分类号:D 6 6 9.3 文献标识码:A 文章编号:1 0 0 8-7 1 6 8(2 0 2 3)0 5-0 0 2 5-1 2一、问题的提出“现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动乱。”1(p.3 1)邻避冲突是人类社会向现代化发展转型的衍生物,其发生过程牵扯利益、权利、权力等多个要素,三者间的关系若协调不当,很容易 滋 生 动 乱。自1 9 7 7年 欧 海 尔 提 出 邻 避(N o t I n M y B a c k Y a r d)概念以来,邻避冲突成为公共管理领域的一项重要研究议题。在众多研究取向中,政府回应方式与风险决策中的公众参与无疑是学界关注的焦点。政府回应方式有强制型与协商型之分。公众参与有非理性的无序参与和参与不足这两种值得关注的问题2。当前我国邻避治理主要体现在如下三个方面:一是邻避设施选址中的利益冲突;二是城市化进程中的空间权利争夺;三是公共价值失灵3。不管是利益冲突、空间冲突抑或价值冲突,协商治理都被视为调和三种冲突的黏合剂,在解决棘手公共问题场域中大有可为。近年来,邻避冲突的数量、规模、对抗程度和社会影响在逐年降低,呈现出衰减的趋势4。从当下的一些案例中可以发现,不同类型的邻避事件在治理策略方面呈现出高度的相似性,即传统的强制型治理策略大幅减少,一种以协商对话、平等谈判为特征的柔性治理方式正在成为主流5。一方面,协商治理的扩散得益于中央政府52的大力倡导。另一方面,协商治理的扩散还得益于全国各个地方社会治理创新热潮的兴起,地方政府通过学习成功的治理经验,将协商治理纳入治理工具箱。除此以外,社会公众公共意识的觉醒和公共参与能力的提升也为协商治理提供了成长的沃土。令人感兴趣的是,面对邻避冲突,在什么样的条件下,地方政府会选择协商治理方式?进一步地,地方政府选择协商治理的生成逻辑是什么?这些构成了本文的核心问题意识。在学界,张紧跟较早关注到了邻避冲突治理中协商治理方式在全国各地扩散的现象,并通过个案归纳总结,提炼出协商治理扩散的基本过程6。但囿于研究方法的局限,其并未充分阐释地方政府选择协商治理的动因与生成机理。事实上,在多元共治情境下,邻避冲突治理本身是一个受多元因素交互影响的复杂现象,单维度的个案研究往往难以呈现这种复杂性。鉴于此,本文搜集了我国2 0 0 7-2 0 1 9年期间发生的邻避冲突案例,运用定性比较分析方法,系统求解地方政府选择协商治理方式的影响因素与组合条件,并揭示其形成机制。一方面,深化对地方政府在邻避冲突治理中差异化行为的机理性认识。另一方面,把握地方政府行为转变的总体性规律。二、文献回顾与分析框架(一)协商治理的缘起与中国实践作为一个成长中的新公共治理范式,协商治理的出现可以追溯到2 0世纪9 0年代,协商治理因协商民主而得名。因而,协商民主是协商治理的主要理论与实践来源。在西方社会,协商民主在实践上是一种通过公共协商影响公共决策的民主形式7。正如德勒泽克所言,“民主走向协商,表明人们在持续关注着民主的真实性:在多大程度上,民主控制是实质性的而不是象征性的,而且公民有能力参与其中”8(p.1)。后来,这种协商民主理念与方法逐渐发展成一种新的治理范式,即协商治理。哈耶尔给协商治理做了一个简要的界定,他认为协商治理是一种政策制定的方式,在这种方式中“许多空间被创造出来以使得不同的机构、中介、团体、积极分子以及公民个人 走 到 一 起 就 紧 迫 的 社 会 问 题 进 行 协商”9(p.8 8)。协商治理通过与协商民主的交融发展,已成为公共治理未来发展的一个重要方向。从西方场景到中国实践,协商治理的理念既一脉相承又有着中国自身独特的内涵特征和制度应用环境。对此,王岩认为,马克思主义国家观是中国协商治理的理论前提,中国特色社会主义制度是中国协商治理的存在场域,党领导的广大人民群众是中国协商治理的必然主体1 0。王浦劬也指出,在我国,协商治理是政治主体基于政治组织和公民的政治权利,以协商和对话的程序和形式达成共识或者协调分歧,以实现国家和公共治理利益目标的特定政治机制1 1。也有学者指出,协商治理主要体现为国家对社会力量的激活与吸纳,“激活”意味着社会力量在国家提供的制度平台上通过协商影响治理,“吸纳”则是国家通过制度创新为社会力量参与治理过程提供更多的协商机会1 2,协商治理可以最大限度地实现各类关系的协调和谐,促进多元主体共同治理国家和社会1 3。在社会发展和治理转型期,协商治理在我国基层农村自治、城市社区治理等领域都 发 挥 了 关 键 性 作 用,有 着 广 阔 的 应 用前景。(二)邻避冲突中的协商治理应用面对邻避冲突这一议题,协商治理主要从如下三种视角展开研究。一是政策过程的视角。该视角强调在决策议程开启阶段,政府应及时进行信息公开,在政策营销基础上,组织利益相关者积极、有 效、有 序 地 参 与 风 险 的 沟 通 和 化解1 4。其中,摆脱传统决策模式思维禁锢,建立多元对话机制是协商治理的关键所在1 5。而在政策制定过程中,地方政府应以听证会等方式听取利益相关者的意见,实现权力共享,以此达成利益均衡,降低公众的心理风险预期1 6。二是政治系统的视角。该视角主要关注公民的政治参与权利,主张通过保证良好的政治输入与输出,塑造 透 明 公 正 负 责 任 的 政 府 和 优 秀 的 公62民1 7,在此基础上,以双向参与、民主协商的方式,让利益相关者全部参与其中1 8。三是公民权利的视角。有学者指出,公民权的发展和政治民主化的进步是推动协商治理的动力之一1 9。但是,在实际运行过程中,公众利益表达不畅使得公民权并没有发挥很好的效果,导致协商通道或协商场域缺失2 0。综合来看,以上三种视角从不同维度凸显了协商治理在化解邻避冲突中的价值,尽管协商治理还存在协商主体地位不平等、制度供给不足、协商意愿缺乏等问题2 1,但其对地方政府走出邻避困境的积极价值不容忽视,利用协商方式消解邻避冲突已成为一个学术共识2 2。(三)分析框架在地方协商治理中,作为国家在地方上的代理人,地方政府不再是公共决策的唯一主导者,社会力量成为影响公共决策的重要变量,二者共同影响政府的政策产出。“国家社会”关系成为理解当下地方政府以协商治理消解邻避冲突的重要分析框架。“压力回应”逻辑是地方政府消解邻避冲突的主要动力来源,当焦点事件发生时,地方政府会将注意力转移到紧急议程上,采取特定行动维护地方稳定。社会运动理论也证实,面对外部不确定性事件对官僚体制内部运作体系的冲击,政府必然会选择相应的方式、采取必要的手段予以回应,巩固组织合法性。作为政府回应的一种重要方式,协商治理是政府内部资源整合、命令传递、部门联动的结果2 3。然而,在对社会问题的治理过程中,治理工具和政策的选择还受到政府以外的一系列因素影响。尤其是随着互联网技术的发展,网络舆论已经成为影响议程设置的重要因素2 4,因而政府系统外部的社会因素亦是影响政府回应方式的重要干扰变量2 5。综上,从“国家社会”二元共构视角来看,政府回应方式的选择是政府与社会交互联动的结果。根据经验观察与已有研究基础,本文确定以部门注意力、领导重视、危机学习三个变量为政府内部要素,以媒体关注、公众诉求、行动策略、舆论热度四个变量为社会外部要素,在此基础上构建分析框架,用以解释邻避冲突中地方政府的治理策略选择(参见图1)。政府内部要素社会外部要素地方政府回应协商治理邻避冲突部门注意力领导重视危机学习媒体关注公众诉求行动策略舆论热度影响影响图1 地方政府选择协商治理方式的分析框架 1.政府内部要素(1)部门注意力。外部事件是公共决策的逻辑起点,任何决策都发酵于一定的政治、经济、文化和社会环境2 6。基于有限注意力和无限信息,政治系统内部会对特定的决策信息进行持续监测和跟踪,治理行动也会随外部环境变化进行不成比例的调整2 7。在邻避冲突中,突发焦点事件通过打破常规议程,将部门注意力吸引到紧急事务之上。注意力发生变化时,政府议程也会做出相应调整2 8。因此,政府部门注意力影响议程设置进而决定政府行动。当部门注意力主要集中在维护社会稳定上时,说明该议题十分重要和紧迫。由此,为防止群体事件的发生,降低社会风险,地方政府往往倾向于选择协商治理,以此消解外部突发事件给政府治理带来的负效应。(2)领导重视。“高度重视”普遍存在于领导话语体系当中,任何事件无论其复杂程度与处理72难度如何,只要关键领导重视,就会得到有效解决。正所谓“老大难,老大难,老大重视就不难”,这一俗语也生动形象地表明了领导高度重视的现实有效性2 9。在中国的基层治理实践中,党政领导班子中的关键个人对于政策制定和执行具有重大意义3 0。基于此,地方政府的关键领导越重视用协商治理的方式消解邻避冲突,协商治理理念越会通过科层压力自上而下在各个部门传播,各 政 府 部 门 越 倾 向 于 选 择 协 商 治 理方式。(3)危机学习。组织的危机学习是解决治理困境的有效方式和策略选择,危机学习促使地方政府转变治理理念,催生柔性治理方式,使治理行为朝民主治理迈进3 1。张乐和童星发现,随着公众的抵制次数增多,政府应急部门通过危机学习,会越来越重视风险沟通中的信息发布和公众参与3 2。此外,从政策扩散理论来看,政府部门的外出交流考察也有利于促进该地区选择协商治理方式。因此,组织的危机学习与政策扩散紧密相关,组织学习能力越强,交流考察越频繁,地方政府越可能选择协商治理方式。2.社会外部要素(1)媒体关注。在经典的利益相关者理论框架下,媒 体 报 道 被 视 为 典 型 的 利 益 相 关 者 行动3 3。网络媒体是影响危机信息传播的重要载体,合理利用媒体的传播功能有利于政府进行危机管理3 4,在此意义上,媒介成为一种社会监督和外部治理的重要力量3 5。一方面,媒体的大量连续关注会大大增强舆论的力量,继而给政府施加压力,迫使地方政府调整行动策略。因此,媒体关注度越高,地方政府越倾向选择协商治理方式。另一方面,主流媒体对地方经验的宣传和报道有助于提升地方政府的回应积极性,地方政府可能会因此而更主动地采取协商治理的方式消解邻避冲突。(2)公众诉求。邻避冲突中的群体性抗议活动是一种非常规的公众诉求表达形式,在一定程度上能促进中央对地方政府的监督,使地方政府调整治理政策3 6。对中央政府而言,公众有限度的“忠诚的抗议”传递了有价值的信息,反映了地方政府工作的不足之处3 7。因此,公众诉求有助于中央政府督促地方政府转变治理理念。很多研究都充分肯定了公众诉求对改变地方政府行动策略的正向驱动作用,公众诉求也能够有效提升重大项目的社会责任绩效。基于此,在邻避冲突中,公众诉求表达越强烈,公众话语的影响力也会越强,地方政府越愿意选择协商治理方式。(3)行动策略。抗争的目的在于通过向外部或内部寻求舆论支持,从而在谈判中获得更多权益。大多数抗议活动不会酿成重大骚乱,但会在相当程度上影响政府决策、引发舆论大讨论、造成巨大的社会影响3 8。从抗争行动策略的表征来看,“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”成为当前治理情景下的一个独特现象3 9。所以,社会民众的抗争行动越激烈,地方政府越愿意选择协商治理方式。(4)舆论热度。随着自媒体的蓬勃发展,越来越多的个体行动者成了民意的代言人。社会公众依靠新媒体技术扩大舆论宣传,表达自身情绪,且这种情绪具有传染效应,更多公众受此影响而参与到政府议程设置当中去。由此可见,媒体舆论热度在一定程度上会迫使地方政府转变治理策略。据此,舆论热度有效激发了公众参与公共决策的热情,舆论热度越高,社会公众的政治参与机会就会越多,地方政府也越有可能开放议程,趋 向 于 选 择 用 协 商 治 理 方 式 化 解 邻 避冲突。三、研究设计(一)研究方法定性比较分析(Q u a l i t a t i v e C o m p a r a t i v e A-n a l y s i s,Q C A)的优势在于能够分析多因并果的社会现象。作为社会科学领域的一种研究方法,Q C A最早由查尔斯拉金创立,遵循集合论与布尔代数运算逻辑。它克服了单案例或多案例研究中的传统缺陷,不再局限于简单的描述性分析,使论证过程与论证结果更具科学性。Q C A方法在社会科学研究领域得到较广泛的普及和82应用。在本研究中,地方政府选择协商治理方式来消解 邻 避 冲 突 受 到 多 种 因 素 的 影 响,运 用Q C A方法可以揭示其复杂的因果逻辑。(二)案例选择本研究选取了2 0 0 7-2 0 1 9年间发生的2 7个邻避冲突案例。首先,我们主要通过现有文献、各大新闻网站(新京报、网易新闻、澎湃新闻、腾讯新闻等)以及其他渠道的网络公开资料(今日头条、微博、微信公众号等等)搜集整理了典型案例库。然后,我们在上述案例库的基础上选取了2 7个案例,案例的选择遵循以下四条原则。一是案例的代表性。所选取的案例有较大的社会影响力,都受到各大媒体和社会各界人士的广泛关注,并且有丰富的文本资料支撑。二是案例的多样性。在空间上,所选取的案例发生在全国各个省份,基本兼顾了中、东、西部的不同地区,能够揭示邻避冲突中地方政府选择协商治理的普遍性规律。在时间上,所选案例覆盖2 0 0 7-2 0 1 9年间的不同时间段,案例做到了“新旧”兼顾,这样做有助于我们发现邻避冲突中地方政府选择协商治理的长时段特征。三是案例中政府回应方式的确定性。根据对结果变量的设定要求,所选取的案例在某一时间段内都呈现出明确的政府回应方式(双方协商或者双方对抗僵持)。四是案例材料的可信性。通过媒体报道、学术文献、论坛发帖、微博等多种形式收集资料,并通过三角检定法反复进行对比交叉检验,从而获得较高的信度。表1 2 0 0 7-2 0 1 9年全国典型邻避冲突案例编号时间案例名称案例说明12 0 0 7年上海春申高压线项目集体上访,警力维持秩序,项目搁置22 0 0 8年广州1 1 0 KV骏景变电站项目发生警民冲突、刑事拘留、教育劝导,项目搁置32 0 0 9年广州番禺区垃圾焚烧发电厂项目召开论证会,群众座谈会,项目重新上马42 0 0 9年杭州垃圾中转站项目与群众沟通交流、协商,项目重建52 0 0 9年武汉锅顶山垃圾焚烧厂项目集体抗争,发生冲突,项目暂停62 0 0 9年江苏吴江垃圾焚化发电厂项目政府紧急表态、回应广大群众的要求,项目暂停72 0 1 0年安徽舒城垃圾掩埋场项目干部做群众工作、民警维持秩序,项目搁置82 0 1 1年北京西二旗垃圾处理站项目拉横幅抗议,政府举行环评公示,重新选址92 0 1 1年大连P X项目召开紧急会议、举行新闻发布会,项目搬迁1 02 0 1 2年天津P X项目发放调查问卷,召开座谈会,开展环境影响评价1 12 0 1 2年四川什邡钼铜项目特警强迫疏散人群致使部分民众受伤,项目停止1 22 0 1 3年昆明市反P X项目新闻发布会、恳谈会,政府道歉,尊重群众意见1 32 0 1 4年杭州余杭中泰垃圾焚烧厂项目有理劝说、举行新闻发布会,尊重群众意愿1 42 0 1 4年广东茂名市反P X事件项目警民冲突,封锁网络消息,发表告全体市民书1 52 0 1 4年广东鹤山核燃料项目主动发出公告、召开通气会、新闻发布会1 62 0 1 4年贵州乌当区垃圾填埋场升级项目政府主动构建议程,与企业、社会通力合作1 72 0 1 5年广东河源建火电厂项目举行民众代表沟通会,科学评测,接受社会监督1 82 0 1 5年长沙危废物处置场项目主要领导现场办公,召开座谈会,项目落地1 92 0 1 6年湖北仙桃垃圾焚烧发电厂项目与公众协商沟通,外出考察学习,项目重启2 02 0 1 7年海南万宁垃圾焚烧发电项目召开专题会议、召开座谈会,与公众进行协商2 12 0 1 7年成都祥福垃圾发电厂项目召开新闻发布会、座谈会,广大市民支持2 22 0 1 7年广西防城港白龙核电站项目召开会议,征求民众意见,进行科普宣传2 32 0 1 8年郑州高新区石化厂项目尊重民众意愿,进行科学论证,项目暂停2 42 0 1 8年江西九江市垃圾场项目与民众协商,进行科普宣传,打造示范点2 52 0 1 8年武汉东湖养老院项目发生严重肢体冲突,项目被迫取消2 62 0 1 8年安徽太湖垃圾焚烧发电厂项目中标企业遭质疑,政府召开紧急会议与民众协商2 72 0 1 9年贵州生活垃圾焚烧发电厂项目科普宣传,征集民意,举行座谈会,项目搬迁 资料来源:作者自制。92 (三)变量设计与操作化1.条件变量(1)部门注意力。校准主要选择“是否列入政府议程”和“回应速度”两个指标。前者被定义为地方政府是否将城市规划、更新、建设中与民众的冲突列为政府日常工作议程,后者被定义为地方政府与民众发生利益冲突时是否第一时间做出回应。在变量的编码上,主要通过查询地方政府网站与权威媒体报道内容形成文本并进行编码(下同)。如果两个指标都出现,则将该条件变量赋值为1。如果两个指标中出现一个或者均未出现,则赋值为0。(2)领导重视。校准主要选择“市/县(区)委书记或市/县(区)行政首长重视”和“职能部门一 把 手 重 视”两 个 指 标。在 邻 避 冲 突 治 理中,领导重视一般体现在日常工作会议、项目推进会、部署会讲话中。因此,在变量编码过程中,我们主要以“城市规划、建设冲突治理”为词条在地方政府网站和相关媒体搜索相关领导人的讲话,将搜索到的讲话次数、信息条数作为代理变量。如果两个指标中出现任意一个指标,则将该条件变量赋值为1;如果均未出现,则赋值为0。(3)危机学习。校准主要选择“政府内部是否开展有关危机事件处理的专题学习”和“是否外出交流、考察学习先进治理经验”两个指标,变量的编码主要通过查找地方政府网站中关于政府外出学习考察和政府内部讲习班、学习班、培训会等报道来确定。如果两个指标中出现其中一个,则将该条件变量赋值为1;如果均未出现,则赋值为0。(4)媒体关注。校准主要选择“权威媒体报道”和“地方媒体报道”两个指标。前者主要指中央政府主管运行的媒体(如新华网、法制日报、中新社等),后者主要指地方性的日报、晨报等。如果两个指标中出现其一,则将该条件变量赋值为1;如果均未出现,则赋值为0。(5)公众诉求。校准主要通过“社会公众是否通过各种渠道把意见和建议传递给政府、业主、承包商企业等各方主体”指标来测量。因为公众诉求既可以在一定程度上推动地方政府对相关政策措施进行适当调整,又可以督促企业在规划、施工、运营中与利益攸关方进行协商,进而优化项目设计。案例中如果出现上述公众表达的形式与方式,则将该条件变量赋值为1;反之,则赋值为0。表2 变量操作化定义与赋值条件名称条件定义集合名称赋值条件变量政府内部要素社会外部要素部门注意力领导重视危机学习媒体关注公众诉求行动策略舆论热度地方政府是否将邻避冲突治理列为日常重要工作、邻避冲突发生时是否及时做出回应是否引起主要领导人的重视,包括市/县委书记或市/县行政首长以及与邻避项目直接相关的各政府职能部门一把手政府内部是否开展危机治理主题学习;是否就治理邻避冲突的成功经验开展学习以及进行外出交流考察是否有主流媒体的跟踪报道(权威媒体,如新华网、人民日报等;地方媒体,如地方日报等)公众表达自身利益的呼声是否强烈,通过各种渠道把意见和建议传递给政府、业主、承包商等各方主体发生肢体冲突、破坏行为;通过游行、上访、投诉等行为表达不满;在线上网络空间或线下表达不满是否引起社会范围内广大公众的热烈讨论,就邻避冲突事件的讨论是否成为热门话题有1无0有1无0有1无0有1无0有1无0有1无0有1无0结果变量协商治理地方政府主要通过召开专家论证会、群众座谈会征求群众意见,通过与群众进行协商、谈判等方式化解冲突有1无0 资料来源:作者自制。03 (6)行动策略。校准主要通过“抗争程度”指标来测量,主要指社会公众就邻避项目在同地方政府以及企业进行博弈的过程中是否发生肢体冲突,抗争过程中是否出现破坏行为,公众是否通过投诉、游行、上访等方式来表达不满。案例中如果出现任意一项行为,则将该条件变量赋值为1;如果没有出现,则赋值为0。(7)舆论热度。校准主要以“具体邻避事件的网络搜索词条数量”和“不同媒体报道数量”两个指标为代理变量指标,如果某个具体邻避事件搜索显示词条数超过2 0条,将校准为1,低于2 0条,则校准为0。不同媒体报道超过1 0家,将其校准为1,低于1 0家则校准为0。如果两个指标满足其一,则将该条件变量赋值为1;反之,则赋值为0。2.结果变量根据邻避冲突消解方式的可选择性特征,将地方政府在邻避设施建设过程中与民众发生权益冲突时有无与当地民众进行协商作为结果变量。具体测量方式是地方政府是否采用了协商治理方式来与民众达成和解,即地方政府是否通过以下方式(召开座谈会、恳谈会,征求意见等)成功化解邻避矛盾。基于治理方式偏好立场,在案例中出现以上协商治理方式,则将其赋值为1;反之,则赋值为0。四、结果分析(一)单个条件的必要性分析首先对7个条件变量进行单独分析,理解单个条件对地方政府选择协商治理方式的影响程度。一般而言,一致性大于0.9的变量为必要条件,一致性介于0.80.9之间的变量为充分条件,影响地方政府选择协商治理的单个条件的必要性与充分性结果如表3所示。由表3可知,媒体关注、公众诉求的一致性均为1,构成了地方政府选择协商治理方式的必要条件,并能够解释所有案例。舆论热度的一致性为1,同样是构成政府选择协商治理的必要条件,能解释9 4%的案例。由此来看,以上四个条件变量单独发挥作用的功能很强。部门注意力与行动策略的一致性分别为0.8 3和0.8 9,构成了地方政府选择协商治理方式的充分条件,分别能解释8 2%和5 6%的案例。领导重视和危机学习的一致性分别为0.7 5和0.6 5,构成地方政府选择协商治理的边缘条件,分别能解释7 0%和3 2%的案例。表3 单个条件变量的指标统计分析条件变量C o n s i s t e n c y(一致性)R a w c o v e r a g e(原始覆盖率)部门注意力0.8 3 5 8 3 60.8 2 9 2 6 8领导重视0.7 5 2 9 4 30.7 0 7 3 1 7危机学习0.6 5 6 3 2 40.3 2 0 7 3 2媒体关注1.0 0 0 0 0 01.0 0 0 0 0 0公众诉求1.0 0 0 0 0 01.0 0 0 0 0 0行动策略0.8 9 4 8 1 60.5 6 0 9 7 6舆论热度1.0 0 0 0 0 00.9 0 2 4 3 9 资料来源:作者自制。(二)多个条件耦合的组态分析本部分利用c s-Q C A方法进行多个条件耦合分析,通过一致性检验后,对7个前因条件进行标准化分析得出复杂解、中间解和简约解三种结果。由于简约解的运算数据被简化了,无法进行组态分析和数据比较,因而通常选取中间解或者复杂解进行汇报。表4是地方政府选择协商治理的复杂解组态。1.政府主导驱动型:“危机学习*媒体关注*公众诉求*行动策略*舆论热度”。该组态能够有效解释3 6%的案例,可以转化为在没有行动策略的情境下,危机学习、媒体关注、公众诉求和舆论热度四个条件共同促使地方政府选择以协商治理方式来消解邻避冲突。2 0 1 6年,仙桃市市民因反对建设垃圾焚烧发电厂而大规模聚集,一时间民众诉求充斥于线上线下空间,引起社会各界人士和网络媒体的广泛关注,短期内成为社会议论的焦点,占据了新闻舆论热搜榜。为避免事态进一步发展,仙桃市市委、市政府决定暂停项目并进行自我反思。市委、市政府清醒地认识到,要想成功上马项目,就必须全方位与公众协商沟通,用公开求得公信、13用对话取代对立、用尊重民意避免漠视舆论。此后,市委、市政府连续组织1 9批2 1 0 0人次专程前往广东、江苏、浙江等地,考察固废处理环保产业园,学习垃圾焚烧发电项目的先进技术。不仅如此,当地政府还邀请专家学者就该项目进行多次研讨、论证和专题辅导。同时,当地政府还将民众组织起来,成立监督委员会,对项目建设、运营进行监督。正是经由上述协商治理,最终,仙桃垃圾焚烧发电项目得以重启,成为该市的“一号工程”,民众的支持率高达9 9%。表4 地方政府选择协商治理方式的组态条件变量组态类型政府主导型社会主导型政社联动型P 1P 2P 3P 4部门注意力领导重视危机学习媒体关注公众诉求行动策略舆论热度C o n s i s t e n c y1111R a w c o v e r a g e 0.3 6 5 8 5 4 0.1 9 5 1 2 20.5 8 5 3 6 60.3 1 7 0 7 3U n i q u e c o v e r a g e0.1 2 1 9 5 1 0.1 9 5 1 2 20.1 2 1 9 5 1 0.0 9 7 5 6 1S o l u t i o n c o v e r a g e1S o l u t i o n c o n s i s t e n c y1 和都表示变量存在,表示核心变量,表示边缘变量,表示变量不存在,表示条件变量可有可无。资料来源:作者自制。2.社会主导驱动型:“领导重视*媒体关注*公众诉求*行动策略*舆论热度”。该组态能够解释1 9%的案例,可以转化为在没有领导重视的情境下,媒体关注、公众诉求、行动策略和舆论热度四个条件共同促使地方政府选择以协商治理方式来消解邻避冲突。2 0 1 4年4月,杭州市九峰垃圾焚烧发电项目危及身体健康、污染环境的消息在网络媒体引发轩然大波,附近市民的抗争行动随之而来。周边市民纷纷组织起来,到中泰乡政府、余杭区政府以及杭州市规划局等部门反映相关诉求,因相关人员的利益诉求未得到及时回应,抗争行动持续发酵。同年5月7日,一篇题为 垃圾焚烧发电厂在没有进行环评和相关批示情况下“秘密开工”的消息占据舆论顶峰,引发1 0 0 0多名民众聚集抗议。巨大维稳压力迫使杭州市政府做出回应,5月8日杭州市政府召开垃圾处置专家媒体沟通会。5月1 0日,更大规模的聚众抗议在余杭地区上演,余杭区政府宣布暂时搁置项目。2 0 1 5年,余杭区政府转变了邻避冲突治理理念,通过信息公开、与公众协商互动、科普宣传等方式缓解了公众的风险疑虑,并通过合理利益补偿初步实现了损益平衡。通过协商治理,垃圾焚烧发电厂得以在原址重建,协商治理最终塑造了地方政府、企业与公众共同应对风险的协作治理框架1 8。3.政社联动型:“部门注意力*领导重视*媒体关注*公众诉求*舆论热度”与“部门注意力*领导重视*危机学习*媒体关注*公众诉求*行动策略”。这两条组态分别能够解释5 8%的案例和3 1%的案例,可以转化为在部门注意力和领导重视与媒体关注、公众诉求和舆论热度的联动作用下地方政府以协商治理方式消解邻避冲突。在没有危机学习的情况下,部门注意力和领导重视与媒体关注、公众诉求和行动策略共同促使地方政府选择以协商治理方式消解邻避冲突。2 0 1 4年,贵州乌当区的垃圾填埋场因处理工艺和技术不达标而产生环境污染问题,居民日23常生活受到严重影响,周边小区居民向乌当区和G市环保部门反映了此事,但一直未得到有效解决,一场抗争活动一触即发。后来,该区居民在人民网地方领导留言板块发出了一篇申诉 G市垃圾填埋场散发出的恶臭。与此同时,中国青年报记者通过对垃圾填埋场周围居民的采访,发出了两篇特别报道 臭气弥漫的生活,谁来为呼吸负责 和 垃圾围城:几个部门才能管好一个垃圾场。以此为肇端,垃圾填埋场事件经媒体广泛渲染和传播,很快引起了社会关注。这也引起了G省政府部门对此事的重视,G市环境卫生管理中心也向市政府上报垃圾场技术改革升级议题,等待市政府批复。2 0 1 5年7月,乌当区高新社区居民代表再次向时任市委书记L提出“关于垃圾填埋场的诉求”并得到如下回复,“市政府与某环卫集团已签订特许经营协议,垃圾填埋场技改升级项目正式启动”。随着媒体报道不断深入,G省环保厅也收到省政府的行政督察,省环保厅立即开展调查处理。至此,经过各级政府和社会力量的通力协商合作,该技术改造项目于2 0 1 6年上半年初见成效,彻底消除了垃圾填埋场的安全隐患和环境污染问题,赢得了广大市民的赞扬。(三)地方政府以协商治理消解邻避冲突的驱动机制根据以上结果分析,我们可以提炼出地方政府在消解邻避冲突中选择协商治理的两个显性驱动机制。一是以社会外部要素为主、政府内部要素为辅的压力回应机制(社会主导型)。二是以政府内部要素为主、社会外部要素为辅的组织学习机制(政府主导型)。除此之外,依据邻避冲突治理中的政社联动模式,再结合当前国家发展战略转型(不以G D P为唯一)和地方政府竞争目标转向(多元政绩竞赛),我们便可以发现一个隐性驱动机制 治理竞赛机制。三个机制共同驱动地方政府选择以协商治理模式消解邻避冲突。1.压力回应机制该机制在组态二中得到反映。外部环境压力是地方政府选择协商治理的主要动力来源,压力回应机制也是理解我国地方政府行动逻辑的重要视角。在压力型体制下,压力即动力,适当的压力可以提升治理绩效输出4 0。邻避冲突治理的压力主要来源于外部社会和内部考核,具体包括三个方面的内容。一是由外而内的冲击型压力回应。由发展问题带来的邻避冲突在基层社会异常突出,社会公众自发形成的社会抗争给地方治理体系带来外部性压力,地方政府为维护稳定需要及时回应社会诉求,消解社会矛盾。二是自上而下的考核型压力回应。维稳方面的“一票否决制”使地方政府将“地方安全与和谐”确立为最重要的工作目标。在统筹发展与安全的理念指导下,地方政府在公共事务治理中优先将维护地方稳定安宁、和谐有序作为首要工作。这使得地方政府在回应邻避冲突事件时倾向于选择温和的政策工具,更加关注公众参与和民主协商。三是从下至上的诉求型压力回应。邻避冲突作为外部突发事件,是检验政府回应性的试金石。有研究指出,高回应性的政府更有可能得到公众的支持4 1。因此,地方政府往往能够第一时间对民众的诉求做出合理回应。以上三重压力驱动地方政府在邻避冲突治理中选择协商治理。2.组织学习机制该机制在组态一中得到反映。组织学习机制源自班杜拉的学习理论,在公共政策领域主要体现在组织的政策学习层面。萨巴蒂尔提出,政策学习是由经验引致的相对长期的思想或行为意图的变化,与完善和修正人的信仰体系相关联,因 而 是 政 策 创 新 和 政 策 变 迁 的 重 要 原因4 2(p.1 6 1)。霍尔认为,政策学习是根据过去政策的结果和新的信息调整政策目标或技术的刻意尝试4 3。邻避冲突治理中的组织学习机制则体现在两个方面。一是政府内部的危机学习能力建设。让失败不再重复上演,是地方政府通过危机学习实现有效治理的方向所在。作为突发焦点事件,邻避冲突是触发危机学习的主要驱动因素。危机事件暴露出当前公共政策的缺陷,地方政府需要借助新的实践来修缮政策,这一过程为地方政府学习提供了重要途径,即决策者能够33从政策失败中获取信息、吸取教训、改变认知、调整政策理念,进而采取更优的行动4 4。二是对外交流学习考察或模仿先进的治理经验与技术。地方政府根据自身处境和邻避冲突事件的危机系数从其他地方的成功经验中获取知识,以期在短时间内找到化解危机的办法。学习已经被证明有效的经验是最快捷的知识汲取方式,当危机事件发生时,政策移植能够大大缩短应急学习时间,使地方政府更快速地控制危机4 5。总之,政府内部的危机学习能力建设和外出考察学习都是一种重要的知识转化机制,能够驱动协商治理经验的扩散。3.治理竞赛机制治理竞赛是隐藏在压力回应机制与组织学习机制之间的一种隐性机制。近年来,在中央政府大力倡导社会治理创新的背景下,各地方政府纷纷掀起治理创新竞赛热潮。地方政府官员针对棘手社会问题开展创新治理,通过及时回应民众需求,提升民众对政府工作的满意度,进而在晋升提拔中获得筹码。此外,在多元政绩竞赛场域中,横 向 政 府 之 间 以 数 目 字 管 理 为 特 征 的“G D P”“硬绩效”考核方法无法衡量政府在其他项目上的“软绩效”产出,这使得社会治理创新竞赛的激励效应慢慢凸显。治理竞赛是一种以相对模糊的治理效能为参照指标的竞赛,这决定了其考核方式是以追求卓越为导向,并且竞争主要是基于上级压力而形成。因此,它是一种弱激励、强压力的科层型政策网络4 6。如果辖区内出现群体性抗争活动,则当地政府会受到上位政府的点名通报与批评,这种微妙的“惩罚”将给地方政府声誉造成损失,给主政官员带来“羞愧效应”,这使地方政府更倾向于选择以协商治理解决相关问题。综上,治理竞赛也成为驱动地方政府选择具有温和性质的协商治理的重要机制。五、结论与讨论(一)主要结论邻避冲突是地方政府治理关注的重要领域之一,近年来呈现日渐衰减的趋势,这源于协商治理在该领域的应用。然而,在什么样的条件下,地方政府会选择协商治理方式?协商治理的生成逻辑与驱动机制是怎样的?本文从“国家-社会”二元互动视角出发,构建了邻避冲突中地方政府 选 择 协 商 治 理 的 分 析 框 架,并 以 我 国2 0 0 7-2 0 1 9年发生的2 7个典型邻避冲突事件为对象,运用定性比较分析法,系统揭示了地方政府选择协商治理的影响因素、生成逻辑与驱动机制,得出如下结论。第一,媒体关注、公众诉求、舆论热度是地方政府选择以协商治理方式应对邻避冲突的必要条件,行动策略和政府注意力是地方政府选择协商治理方式的充分条件,危机学习和领导重视则是地方政府选择协商治理方式的边缘条件。危机学习和领导重视这两个条件变量与其他五个条件变量组合的作用不可小觑。在生成路径上,“部门注意力*领导重视*媒体关注*公众诉求*舆论热度”与“危机学习*媒体关注*公众诉求*行动策略*舆论热度”是地方政府选择协商治理方式的两条主要路径。第二,邻避冲突治理中,地方政府选择协商治理是“国家-社会”关系调整优化、良性互动的结果。在地方政府应对邻避冲突的实践中,协商治理的生成模式有政府主导型、社会主导型和政社联动型三种不同类型,总体上以政社联动型为主。由此说明,推动协商治理的最佳路径是促成政府和社会的协同联动协商。地方政府选择协商治理的驱动机制有压力回应、组织学习和治理竞赛三种机制。首先,“压力回应”机制的解释效力依然有效,尤其是媒体关注和公众诉求两个因素,甚至可以直接推动地方政府积极回应突发性事件。这在经验上符合邻避冲突“一闹就灵”的特征。其次,危机学习和对外交流考察机制是地方政府选择协商治理的关键所在,成功的治理经验往往具有较强的“镜鉴效应”。最后,治理竞赛机制为地方政府选择协商治理提供了正向激励。(二)局限与不足本研究也存在一定的