成乐一体化发展的现实困境及对策研究.pdf
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1、中文科技期刊数据库(全文版)经济管理 20 成乐一体化发展的现实困境及对策研究 王雨婷 中共乐山市委党校,四川 乐山 614000 摘要:摘要:乐山是成都平原经济区南端区域中心城市、成渝地区双城经济圈重要的节点城市,具有与成都开展区域经济合作的优势与基础,是实现成都都市圈外圈一体化、成都平原经济区全域一体化的重要支点。本文在调查研究的基础上,分析成乐一体化发展的现实需要和现实困境,并探究其原因,最后提出破解思路,以期为新形势下乐山加快融入四川区域发展新格局提供一定的决策参考。关键词:关键词:成乐一体化发展;现实困境;原因分析;破解思路 中图分类号:中图分类号:F127 四川协调发展不足比较明显
2、,省委十二届二次全会提出以“四化同步、城乡融合、五区共兴”统揽四川现代化建设全局,其中“五区共兴”就是加强省内五大区域经济板块的发展联系和融合,着力解决四川发展不协调的问题。推进条件成熟的成都平原经济区一体化发展,则是落实“五区共兴”方略、全面提升区域发展能级的先手棋。乐山作为成都平原经济区南端区域中心城市、成渝地区双城经济圈重要的节点城市,是推进成都平原经济区全域一体化发展的重要支点。基于此,乐山率先提出“成乐一体化”发展战略,并将紧邻天府新区的井研、夹江确定为“成乐一体化发展先行示范区”,探索成乐一体化发展有效路径。但受思想观念、利益分配、组织协调等因素影响,合作多年来,成乐一体化发展仍面
3、临诸多现实难题,亟需破解。1 成乐一体化发展的理论支撑“一体化”具有“组合”“整合”的含义。区域一体化发展即组团发展,包含区域经济一体化发展、区域行政一体化发展及两者的互动关系。具体地,区域经济一体化是指:在分工基础上,各地区之间通过商品、资本、技术、劳务等要素的自由流动而实现相互开放、相互融合。区域行政一体化是指:在经济联系的基础上,两个或两个以上地方政府通过自愿平等谈判,构建具有约束力的合作协议或协调组织,分别融合各自的行政权力与行政责任,形成一个新的区域行政合作组织1。地方政府间行政一体化,能消除区域经济一体化发展的障碍,促进区域经济一体化的快速发展;区域经济发展的一体化趋势,要求区域间
4、进一步消除行政壁垒,形成与经济一体化发展相适应的行政一体化环境,两者共同推动区域一体化发展进程1。两者之间存在作用与反作用、相互依存、相互促进的互动关系。1.1 区域分工是成乐经济一体化发展的基础 区域经济一体化是一个复杂、漫长、由浅及深的过程2。该过程始于区域合作,而区域合作源于区域分工。区域内若没有分工,区域合作就难以开展,区域经济一体化也就无从谈起。因此,区域分工是区域经济一体化的基础。区域合作首先表现为经济的合作,在市场机制的作用下,分工越来越细,合作的领域也不断拓宽,向基础设施、技术创新、公共服务、金融服务、人才交流、生态建设等领域延伸。随着区域合作的不断深化,促使不同区域间的差距和
5、阻隔逐步缩小并“消失”,从而达到一体化发展的状态。这里的“消失”指的是:合作区域间实现了无障碍的市场流通、公平合理的社会服务体系以及经济实力的整体提升3。1.2 政府间合作是成乐行政一体化发展的有效途径 许多人常把行政一体化理解为行政区划的合并,但从目前我国区域一体化战略的具体实践来看,即使是一体化进程走在全国前列的长三角地区,也没有,或者说,不可能实现行政区划的合并。客观地说,这是我国行政区划分割的现实结果。事实上,相互独立的地方政府通过政府间合作,构建可持续、健康的竞合关系,促进区域内各种资源优化配置,实现整体与局部共同发展的目标,是区域行政一体化发展的普遍做法和有效途径。同样地,推进成乐
6、行政一体化发展中文科技期刊数据库(全文版)经济管理 21 从操作层面上看,就是推进两市政府间合作。当然,这里说的政府间合作是为区域经济一体化破除行政壁垒的合作机制建设。本文在之后的叙述中,均以“政府间合作”替代“区域行政一体化”。1.3 成乐一体化发展的“三点联动”机制 区域一体化发展的动力机制主要有两方面:一是市场机制,二是行政机制,即政府间合作机制。其中,市场机制是基础,主要发挥资源配置的主导作用;政府间合作机制是保障,主要发挥组织、协调和推动的作用。同时,社会团体、民间组织、行业协会等社会自组织力量是对以上两种机制的促进和优化,是推动区域一体化发展的重要的补充机制。区域经济学者瓦尔特艾萨
7、特指出,社会力量在教育人们理解区域问题、实现共同目标、解决社会认知冲突、实现一致行动等具有独特作用4。在推进区域一体化发展过程中,相比于市场和政府的“两点联动”,市场、政府和社会的“三点联动”则更为牢固。因此,本文试图构建由市场机制、政府间合作机制以及社会机制共同组成的成乐一体化发展“三点联动”机制,如图 1 所示。图 1 成乐一体化发展的“三点联动”机制 2 成乐一体化发展的现实需要 2.1 成乐一体化发展已具备一定的条件和基础 一是合作框架初步建立。2010 年 1 月,成都与包括乐山在内的周边七市签署成都经济区区域合作框架协议,成都平原经济区一体化迈入快车道。2016年 9 月,成都平原
8、经济区“十三五”发展规划印发,成都平原经济区八市纷纷出台实施方案,展开了以成都为核心的双边合作模式。2020 年 7 月,习近平总书记亲自部署、亲自谋划推动成渝地区双城经济圈建设。在此背景下,四川上下迅速提出贯彻落实方案。乐山鲜明提出“推动成乐一体化发展”,并就深化该战略先后与成都签订了多份合作协议,为成乐一体化发展提供了坚实的政策支持。2022 年,四川省印发 成都平原经济区“十四五”发展规划,作为指导成都平原经济区各城市间深入合作、一体化发展的上层统一规划,当中亦涉及多方面、多领域成乐合作的事项,为成乐两市推进一体化发展提供了方向指引。表 1 涉及成乐合作相关框架协议 时间 合作协议 合作
9、内容或领域 2009年 成都-乐山经济社会发展合作框架协议成都-乐山区域合作工作协调机制 成都-乐山交通运输合作发展协议成都-乐山旅游合作协议 产业、港口、铁路、旅游 2010年 成都经济区区域合作框架协议 成都经济区劳动保障区域合作框架协议 成眉乐“规划合作框架协议”交通、科技创新、产业转型、社会民生、区域协同、人才交流 2018年 成乐一体化发展战略合作协议 城际铁路公交化、产业分工协作、生态环保、公共服务、市县合作 2020年 成都市人民政府 乐山市人民政府 推动成渝地区双城经济圈建设深化成乐一体化发展合作协议 合作共建四川区域协同发展总部基地加快两地联动发展合作协议 产业发展、交通设施
10、、文旅资源开发、公共服务、人才交流 2021年 乐山市推进成都平原经济区一体化发展2021 年重点任务责任分工方案 乐山市全面融入成渝地区双城经济圈建设 2021 年重点任务清单 乐山机场建设、成乐高速扩容改造、光伏及材料产业、成眉乐产业联动区建设、公共服务、政务服务、养老服务、教育共建、生态环境保护 2022年 成都平原经济区“十四五”一体化发展规划 涉及成乐合作部分:“协同构建区域创新共同体、共建现代高端产业集聚区、协同打造国家消费中心、共建内陆开放门户枢纽、提升基础设施互联互通水平、共建宜居宜业生活圈、携手打造绿色发展引领区。”二是合作成效初步显现。文旅发展方面,两市共建巴蜀文旅走廊,美
11、食文化交流合作频繁。交通基础设施方面,两市间实现了高铁公交化运营,乐山进入成都“1 小时”通勤圈。产业发展方面,两市共同提升光伏晶硅材料产业链配套协同水平,共同开展全产业链招商,乐山参与打造成德绵眉乐高新技术产业带;乐山进驻四川区域协同发展总部基地,成为其对外招中文科技期刊数据库(全文版)经济管理 22 商、全面展示发展成就的合作交流平台和窗口。职业教育方面,两市联合开展职教教研、职教集团、产教融合和技能大赛的交流合作,职业教育、技能人才互动往来频繁。生态环保方面,乐山积极参与成都平原经济区生态环境保护一体化发展联席会议,签署并实施了一系列生态环境保护联防联控区域合作协议。社会保障方面,两市在
12、异地就医结算、养老事业和康养产业发展等方面开展务实合作,大大提升了两市居民生活便利化程度,一定程度上增加了两市一体化发展的社会认同度。2.2 成乐一体化发展是推进成都平原经济区全域一体化发展的重要支点 区域一体化发展是一个由疏远到紧密、由浅层到深层、由内圈向外缘逐渐扩展和辐射带动的动态过程,着眼于“十四五”乃至更长时间维度的四川区域协调发展,既要“强圈”,即推动成德眉资同城化发展;还要“强极”,即加强成都平原经济区区域中心城市建设,发挥区域中心城市与成都的优势互补潜能,形成多中心、多网络、多动能的成都平原经济区一体化发展新格局。乐山作为与成都平原经济区区域中心城市,成乐一体化发展自然是成都平原
13、经济区一体化发展的重要组成和支点,对推动实现成都平原经济区全域一体化发展目标有着重要的支撑和保障作用。同时,成乐一体化发展可为成都平原经济区内、成都都市圈外三市提供路径参考,增强成都平原经济区一体化发展其他重要分支力量,进一步提升成都平原经济区乃至四川全省区域经济凝聚力和竞争力。2.3 成乐一体化发展对成都、乐山两市都会产生长远利好 从长远来看,成乐一体化发展,无论对于成都还是乐山,都具有重要现实意义。对成都来说,成乐经济一体化会迅速拉大成都城市骨架,扩展市场规模。伴随高铁公交化以及人们生活方式和生活观念的转变,乐山将逐渐成为成都重要的投资、消费以及生产地,为成都的集约发展提供外围基础。对乐山
14、来说,成乐一体化发展有利于承接成都的外溢效应,提速乐山的城镇化进程。同时,乐山若能充分利用成都的人才、技术、金融、信息、科技、文化等方面优势,学习借鉴成都各领域发展先进经验,则能大力提升乐山参与国内外交流与合作的实力,增强招商引资的竞争力、吸引力以及资源开发与利用能力,进一步促进乐山综合实力的提升。3 成乐一体化发展的现实困境与原因分析 3.1 成乐一体化发展面临的现实困境 3.1.1 成都合作意愿不强,成乐一体化发展动力不足 一方面,作为理性经济人的地方政府,只有在预期收益大于交易成本的情况下,才会产生合作意愿。经济实力占绝对优势的成都,在与周边地区开展经济合作时,会综合考虑自身利益和合作成
15、本,很显然,将相关生产要素优先布局在市内边缘区县、成德眉资同城化圈内城市,更符合成都当前发展利益,乐山处于竞争的不利地位,一定程度上削弱了乐山与成都合作的积极性。同时,成都与乐山的利益目标不一致,在合作方式、合作领域、利益分配等方面难以达成共识。另一方面,行政等级上拥有主导地位的成都,单方面掌握合作话语权,这使乐山在与成都合作对接中处于被动地位,造成合作的不平等,并且容易浇灭乐山的合作热情。合作意愿不强,导致成乐一体化发展动力不足、后劲更乏。3.1.2“强省会”政策驱使下,成都“虹吸效应”持续发酵 近年来,“强省会”“大省会”模式逐渐成为我国区域协调发展的政策趋势。举全省之力打造一个强省会,已
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