要素市场化改革下弹性包容的政府数据治理机制构建.pdf
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1、基金项目:国家社科基金西部项目()作者简介:岳家斌(),男,山西清徐人,贵州师范大学马克思主义学院博士研究生,副教授,主要从事马克思主义理论、政治哲学研究;李银兵(),男,四川资中人,贵州师范大学马克思主义学院教授,博士,博士生导师,主要从事马克思主义中国化、民族学研究。,学术探索 年 月 ,要素市场化改革下弹性包容的政府数据治理机制构建岳家斌,李银兵(贵州师范大学马克思主义学院,贵州贵阳 )摘要:数据要素市场化是要素市场化配置综合改革的重要组成部分,也是做强做优做大数字经济的重要抓手。加强数据要素治理是数据要素市场化发展的基础,也是高质量发展数字经济的迫切需要。但目前政府数据治理仍面临着立法
2、和司法困境、确权和授权难题,以及成本与收益权衡等痛点难点。需要遵循分类治理原则、底线保护原则、宽进严管原则和协同治理原则,在数据治理过程中一要注重发挥市场机制的基础性作用,构建“有为政府 有效市场”的数据治理新格局,二要构建结构性分置的数据治理制度,为不同类别数据制定相对应的确权管理、开发利用、开放共享及安全保护等规则和标准,三要推动建立多方参与的协同治理体系,探索协作、共治新机制。关键词:要素市场化;数据要素;数据治理;弹性包容中图分类号:文献标识码:文章编号:()要素市场化改革是构建新时代高标准市场体系的关键举措,也是新时代经济体制改革的重点。年 月,中共中央、国务院发布 关于构建数据基础
3、制度更好发挥数据要素作用的意见,从数据产权、数据流通和交易、数据要素收益分配、数据治理等方面提出构建数据基础制度体系的二十条关键举措。其中,明确提出建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度。当前,我国数据要素市场建设正稳步推进,政务数据跨部门、跨层级开放共享深入实施,数据要素红利持续释放。但是,数据治理仍面临着政策法规不完善、体制机制不健全、原则和标准不明确、安全管理措施不到位等难点痛点。加强数据要素治理是数据要素市场化发展的基础,也是高质量发展数字经济的迫切需要,弹性包容数据要素治理机制应坚持政府主导,企业、社会等多方协同参与,既要把数据安全贯穿数据治理全过程,又要以发展的眼光包容和鼓励创新
4、,持续发挥政府与市场协同作用,提升数据要素治理效能。一、数据要素市场化的政治经济学意蕴我国数据资源丰富,国家数据资源调查报告()显示,年我国数据产量达 ,同比增加 ,位居全球第二位,且近 年保持 左右的年增长率,与此同时,数据具有可再生性、非竞争性、强渗透性以及跨界融合性等特征,价值潜力巨大。在此背景下,数据要素开始作为一种新型生产要素逐步纳入国民经济价值创造体系。将数据纳入生产要素是当代中国马克思主义政治经济学的重大理论创新,其源于对数据要素作用的深刻认识,发展于社会主义市场经济体制的不断完善,成熟于新时期我国经济社会发展方式的转变。与此同时,数字经济新业态与企业经营新模式给传统税收制度带来
5、新的挑战,数据要素参与分配也是数字经济时代收入分配制度革新的必然要求。(一)数据纳入生产要素是当代中国马克思主义政治经济学的重大理论创新 年 月 日,中共中央、国务院发布 关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见,这是中央第一份关于要素市场化配置的文件,文件提出加快培育数据要素市场,这预示着数据要素开始纳入生产要素范畴,数据要素也因此成为继土地、劳动力、资本、技术之后的又一重要生产要素。数据纳入生产要素是当代中国马克思主义政治经济学的重大理论创新,其源于经济学理论对数据价值认识的演变,发展于社会主义市场经济体制的不断完善,成熟于新时期我国经济社会发展方式的转变。在经济学理论中,数据要素的
6、价值确认经历了“生产率悖论”“信息有效论”、数据密集型科学、大数据科学等长期发展与演变过程,特别是近年来,越来越多的研究发现,数据的强渗透性和跨界融合性改善了传统生产要素质量,推动了资源利用方式优化和效率提升,数据要素在经济和社会发展过程中的地位和价值逐渐开始明晰。从新时代社会主义市场经济体制改革来看,完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序的市场体系,进而实现各类要素公平、有序、高效流通和交易的重要基础,数据作为新型生产要素构成要素市场化配置的重要内容,也应当被纳入社会主义市场经济体制目标。此外,伴随着经济社会发展新旧动能转换,数字经济发展逐渐成为我国经济增长的重要驱动力,而在数字经济产业
7、体系中,无论是产业数字化还是数字产业化发展都需要数据要素的支持,数字经济产业体系的逐渐扩大和延伸为数据要素价值潜力释放创造了广阔空间。就现实发展而言,数据要素之所以被纳入生产要素范畴是因为数据在经济社会发展中发挥着越来越重要的作用,并逐渐成为推动经济高质量发展的重要依托。一方面,数据要素在政府治理、社会管理、企业生产经营乃至社会大众日常生活中的应用越来越广泛,并逐渐激发起经济社会发展的新活力。另一方面,面对新发展阶段的新形势和新挑战,培育和壮大数字经济产业既是现实所需,也是新的机遇。挖掘新时期数字经济增长点,不仅需要将数据要素融入实体经济发展的各环节各流程,促进数字经济和实体经济深度融合,推动
8、产业数字化发展,与此同时,还应以数据要素为核心资源培育和发展数字产品制造、数字产品服务、数字技术应用等数字产业,推动构建新业态、新商业模式,壮大数字经济产业体系。(二)数据要素参与分配是数字经济时代收入分配制度革新的必然要求数字经济的发展不断重塑着社会价值创造体系和利益分配格局,也对收入分配制度造成了冲击。特别是我国数字经济发展面临区域不平衡、大型平台经济易垄断的客观现实,加上数据要素被不平等地使用和占有,导致用户处于弱势地位,需要通过收入分配制度改革以平衡区域数字经济发展,促进用户价值补偿与公共福利回流。在此形势下,年 月 日,党的十九届四中全会通过了 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义
9、制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定,明确提出健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制,数据要素参与分配由此拉开序幕。此外,围绕数字经济发展的税制改革也在探索中推进。年,习近平总书记在 求是 杂志发表的重要文章 不断做强做优做大我国数字经济 指出,要规范数字经济发展,防止平台垄断,加强数字经济的税收监管和税务稽查。可以看出,数据要素参与分配也是数字经济时代收入分配制度革新的必然要求。二、科学有效的政府数据治理是数据要素市场化发展的基石数据治理是基础也是关键,而政府作为数据要素市场化的主导者和组织者,需要先试先行,做好顶层设计
10、,发挥引导和推动作用,以政务数据和公共数据为切入,探索数据的治理、转化和利用规则及标准,不断完善数据基础制度体系,提升服务效能。同时,对市场层面的数据垄断、数据滥用等问题加以约束和规范,培育有序、健康、公平的数据要素市场,促进数据要素价值有序释放。首先,数据要素市场建设及数据要素价值释放过程中存在诸多风险,需要政府做好“守门人”和“巡边员”。数据要素具有非实体性、隐匿性、可复制等特征,这决定了数据要素的使用将面临一系列风险,特别是在数据合法采集、个人隐私保护和数据安全等方面面临的风险更加突出,再加上数据要素的强渗透性和跨界融合性,风险外溢和扩散效应不容忽视。为此,政府需要建立数据治理机制和数据
11、要素市场监管体系,明确监管原则和方法,划定监管红线,制定违法违规行为负面清单,加大对违法违规行为的惩处,探索数据要素市场协同共治机制,不断引导行业协会、数据交易所、企业等各类主体主动履行数据安全职责和义务,压实企业的数据治理责任,充分发挥社会力量多方参与数据治理的协同作用。其次,加强数据治理能够驱动政府与市场关系优化。从现有政府与市场关系的发展实践来看,一个有为政府加上一个有效市场是经济发展的关键,而前者的作用往往更为重要。当前,数字经济发展深入推进,数据要素市场化发展稳步前行,提升政府数据治理效能,有望改善和优化政府与市场关系,为数据要素市场化发展创造更好的政治环境和市场氛围。一方面,政府在
12、提供公共服务过程中通过高质量的数据开放共享和信息技术融入,能够有效地简化公共服务流程,提高办事效率和市场主体获得感,同时降低行政成本,这对政府和市场是双赢。另一方面,政府在数据治理实践过程中不仅为市场主体创造了良好的发展环境,同时也间接提升了政府治理能力和效率,从而更好地服务市场高质量发展。因此,加强数据治理是建设当代有为政府的关键一环,也是优化政府与市场关系的途径之一。最后,加强数据治理是各级政府推进治理体系和治理能力现代化的必然要求,有利于应对数据要素市场化发展面临的各种挑战。数字化是新一轮科技革命和产业变革的核心力量,数据要素和数字技术正深刻地改变着社会生产关系和全球产业体系,构建数字治
13、理新格局、推进治理体系和治理能力现代化是各级政府适应新发展趋势、引领经济社会高质量发展的重要依托。加强数据治理有利于形成“用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新”的执政新理念和新思维,这也是数字经济时代政府治理能力现代化的核心要义。以数据为基础,以平台为支撑,各层级、各部门可以充分利用“大数据 政务”、一体化协同办公平台以及公共数据平台,实现公共服务优化和行政决策的科学高效,更好地应对数字经济及数据要素市场化发展过程中的内外部挑战。三、开发与保护的平衡:政府数据治理的核心问题数据开发和数据保护是数据治理的两个重要方面,其中数据保护是基础,数据开发利用是目的。政府数据治理需要解决的核心问
14、题是实现数据开发与数据保护之间的平衡。“十四五”规划纲要提出要统筹数据开发利用、隐私保护和公共安全,但从现实发展来看,政府数据治理仍面临诸多困难和挑战,主要表现在:数据开发和保护领域立法和配套制度建设相对滞后,个人信息滥用、数据垄断、不当竞争等行为频发高发,数据确权与维权困难等。如何构建既符合国情,又符合数字产业发展需要的政府数据治理机制值得深入思考和探索。(一)立法和司法困境数据包含的范畴较为宽泛,既包括个人信息也包括事实和观察的结果,同时数据权利类型多样,既包括人格权也包括财产权。正是这种复杂的内容特征和法律特征导致针对数据的立法面临较大的挑战。一是数据财产权益的立法缺失。在数据权益立法方
15、面,目前 民法典 对自然人的个人信息予以保护,也是对数据人格权的确认,但是对于数据财产权,目前尚无具体的法律规范予以确认,仅在 民法典 第 条作出原则性规定:法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的,依照其规定。数据财产权包括数据所有权、数据使用权、数据收益权等,数据持有、加工、使用、经营等环节需要准确界定参与方享有的合法权利以平衡各方的利益关系。但从现实情况来看,明确数据生产、确权、评估、流通等环节各方权利义务的法律法规尚未形成,仅在部分地区的数据管理条例和数据交易所的交易规则体系下有所体现,缺乏上位法支持,其科学性与合理性有待验证和商榷。二是司法仅承认数据竞争的消极“权益”。虽然数据财产权相
16、关立法缺失,但在司法实践过程中,市场主体仍可以通过其他相关法律获得数据确权途径和救济渠道,例如,市场主体可以依据 反不正当竞争法 对通过不当竞争争夺和垄断数据资源的行为提出权益主张,此类主张在现实中一般可以得到法院支持。在此类司法案件中,法院在判定数据的权利归属时,通常会首先判断数据来源的合法性以及数据使用的合规性,对于数据来源的合法性一般要求主张权利的一方进行举证,证明其数据采集、加工过程合规合法,对于数据使用的合法性则主要考虑是否对其他利益相关方造成不利影响。需要注意的是,即便如此,这种数据确权和数据保护方式仍属于消极式的权益保护,法院也仅承认数据具有竞争方面的消极“权益”,仅在数据被不当
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