基于绿色金融视角的水权交易机制现代化建设研究.pdf
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1、水权交易建设是改善水资源紧缺、提升水资源利用效益的重要水资源治理措施。基于绿色金融视角探究水权交易机制现代化建设,推进绿色金融在水领域的深化应用,是解决水权交易难题的新思路。在梳理绿色金融发展现状及功能的基础上,分析了我国水权交易机制的现状和现存问题;针对存在的问题,提出了包含作用机理、体系设计、实施路径的绿色金融支持水权交易机制现代化建设的设想,以资金支持、技术创新和严格监管 3 条作用机理为支撑,设计相应的绿色金融支持体系,并提出从优化顶层设计、拓宽融资渠道、激发市场活力以及强化风控监管 4 条路径落实绿色金融支持水权交易的机制建设。研究结果表明:当前我国水权交易建设存在顶层设计不完善、项
2、目融资困难、市场机制不健全、监管不严的问题,需要绿色金融的功能优势协助解决水权交易的发展中难题;绿色金融可以资金支持、技术创新、严格监管渠道缓解水权交易融资难、市场建设不完善以及监管乏力难题。关键词:绿色金融支持;水权交易机制;水权交易市场;现代化建设中图分类号:F205摇 摇 摇 文献标志码:A摇 摇 摇 文章编号:10039511(2023)04005308摇 摇 绿色金融作为当代金融发展的重点工作之一,被赋予了推进生态文明建设、实现经济绿色转型的重要使命。“绿色金融冶这一概念兼具绿色发展理念与金融属性,G20 绿色金融研究组将其界定为包含有环境效益的投融资活动1。2023 年政府工作报告
3、中强调,绿色金融发展应与中国经济“稳中求进冶总基调同频共振,举力推动绿色金融支持现代化产业体系建设的任务刻不容缓2。近年来,随着绿色金融体系的持续完善,凭借其所具备的资源配置、市场定价及风险管理三大功能,绿色金融支持在节能减排、生态环境治理、应对气候变化等方面均取得了阶段性成效3。鉴于此,应充分发挥绿色金融在其他相关产业的正面辐射效应,延伸并深化绿色金融在水权交易领域中的应用。水权交易是指水权量、许可用水量或用水总量指标等水权标的物在水权交易主体即受让方和出让方之间进行正式或非正式流转的市场行为4。水权交易机制建设是全面贯彻习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力冶治水思路、构成现
4、代水治理体系的核心要素。2023 年 2 月 7 日,水利部印发2023 年水资源管理工作要点,文件中提出推进多种形式的用水权市场化交易,积极引入金融机构参与水权交易项目,进一步助力新阶段水利高质量发展。然而,我国水资源分布极不均匀、存在水量性缺水与水质性缺水等基本水情问题,近年来工业化和城镇化进程的持续加快使得水资源需求激增,再加之国家水权交易试点政策的实行使得优化水权交易机制迫在眉睫5。绿色金融支持政策的提出,为水权交易机制现代化建设提供了新思路。以绿色金融支持水权交易机制现代化建设,解决当下水权交易机制发展滞后的难题,可使水权市场焕发生机,实现水资源利用效益大幅度提升。绿色金融本身具有极
5、强的公益性,与我国水权所兼具的由国家统一分配管理的“公权性冶相吻合,金融机构通过吸引社会资本积极从事水权交易项目的投融资、运营及风险管理,彰显自身绿色特性,进而创造绿色经济内生增长点,为我国水权交易市场注入生机活力;而绿色金融本质上仍为“金融冶,其优化资源配置的金融属性则对应可交易水权的“私权性冶,能够有效缓解水权配置不均问题,适当发挥市场再35水利经济,2023,41(4)摇 E鄄mail:jj 摇 http:/摇 电话:02583786376摇分配的“二把手冶功能,进而提升水权交易效率与水资源利用效益。基于上述分析,本研究基于绿色金融视角,研究绿色金融对中国水权交易机制现代化建设的支持和促
6、进作用。在把握我国绿色金融发展现状与水权交易机制现存问题的基础上,从绿色金融优化资源配置、调整市场定价、加强风险管理的三大功能出发,探究绿色金融支持水权交易机制现代化建设的理论作用机制;综合考虑政策制度、投融资、项目运营、项目评价、风险控制、监管以及市场建设多维度,创新彰显绿色金融支持的水权交易现代化机制,并从实践层面提出完善水权交易顶层设计、丰富项目融资渠道、促进交易市场运行、加强风控监管 4 条实施路径及绿色金融支持水权交易现代化机制建设的发展设想。1摇 绿色金融发展现状及其功能我国绿色金融理论研究与实践均起步较晚,现处于探索阶段。梳理当前的绿色金融相关政策文件发现:淤在“双碳冶目标、气候
7、、绿色低碳经济等领域的有关政策中会选择性涉及绿色金融的方针条例,但缺少独立的绿色金融法律法规来指导约束具体的实践工作,金融法、证券法也未将绿色金融纳入其中6。于在绿色金融支持产业、行业、企业的发展方面,当前的绿色金融支持体系在顶层设计、市场参与、信息披露、风控监管等层面均存在缺口和弱势7,其提供支持的领域范畴多集中于碳减排与碳吸收、农业生产、企业绿色创新等8鄄10,或从宏观层面探究绿色金融发展对区域经济支持水平的影响11,而对于水权交易领域的支持尚未成体系且缺乏强劲驱动力。盂现存的绿色金融产品较为单一且发展不均衡,绿色信贷和绿色债券等融资产品的交易较为活跃,而绿色投资产品市场有待开发,绿色保险
8、等风险管理类产品则广泛应用于银行系统12,其他新型产品包括绿色 PPP、绿色基金、绿色信托、绿色租赁等也不断涌现在交易视野内。榆绿色金融产品交易以政府与政策性金融机构为主导,债券、保险类商业性金融机构处于被动参与位置,参与主体的局限性导致未充分发挥出绿色金融的市场调节作用。简言之,当前的绿色金融发展中仍存在很多不足,不能满足支持水权交易机制建设的需要。在捕捉绿色金融发展缺陷的基础上,建设中国绿色金融现代化支持体系应当回归于金融的本质特征,立足于绿色金融的赋能路径,践行于产业转型的现实需求,取之长以补其短,实现绿色金融支持产业发展的全方位落地。鉴于此,从绿色金融的核心功能出发,深入理解绿色金融提
9、供支持的作用机理。解构“绿色金融冶一词,“金融冶为其底色,具有资金融通、资源再配置、调控市场的比较优势,以“绿色冶做加法,使其负有生态环境治理的使命,进一步放大绿色金融优化资源配置、调整市场定价以及强化风险管理的三大功能。淤优化资源配置。绿色金融凭借其专业化方法系统分析市场供求关系,有效平衡资金需求与资金供给,促使金融机构引导稀缺生态资源和有限资金流向绿色项目,提升资源利用效益;同时,搭建起联动绿色产业与社会资本之间的投资融平台,根据项目实际建设需求进行融资产品选择与适配,缓解资源错配问题。于调整市场定价。金融机构应当积极发挥利用金融杠杆与市场机制调价的作用,要求有意向参与绿色投融资项目的企业
10、进行严格的 ESG信息披露,根据各企业信用等级表现,降低或调增相应的代理成本、融资成本,进一步将这种调节成本的效应辐射到交易价格的调节中,以优惠价格激励绿色企业做好表率,以高昂价格倒逼棕色企业实现绿色转型。盂强化风险管理。企业等其他单位通过参与绿色项目向外界传递履行社会责任的正面信号,为进一步维持这种正面信号以赢得良好声誉和社会公众的信任,参与绿色金融业务的交易主体不得不以身作则、提高自身风险承担能力,进而更有动力加大对绿色项目的投入,形“成参与绿色项目 声誉溢出 社会保障 降低风险 持续投入绿色项目冶的良性循环。绿色金融的三大功能为推进绿色金融支持体系的构建夯实了理论基础。2摇 我国水权交易
11、机制的现状分析与现存问题2.1摇 水权交易机制现状分析长期以来,我国水资源存在水量短缺、水质略差、浪费严重、供需不均、利用效率低下等问题,如何将有限的水资源进行合理配置并且最大化利用,是关系社会生产的顺利进行、人与自然的可持续发展的一大难题,而水权交易机制建设则是解决这一难题的有效制度回应。我国对于水权交易机制的实践始于 2000 年,水利部等其他相关部门陆续出台水权制度建设框架水利部关于水权转让的若干意见水权交易管理暂行办法中国水权交易所水权交易规则(2020 年修订版)中国水权交易所交易资金结算管理办法(2021 年修订版)等文件,在政策制度的有力支撑下,现有水权交易机制以最严格水资源管理
12、制度需求为导向,初步建立了涵盖“总量控制 水量分配 水权确权登记 水权交易 水市场监管冶的全流程机制13,该机制的着力点在明晰水权、促进试点区工作、推动水市场建设等方面。但观其实践成果,我国各地区的水权交易成交量、成交45水利经济,2023,41(4)摇 E鄄mail:jj 摇 http:/摇 电话:02583786376摇单数分化较为严重,合计成交金额与平均单价持续走低,水权纠纷事件频发,水权交易的成功率并不乐观,说明水权交易机制的设计上仍然存在顶层设计不健全、市场规则制定不规范、市场活跃度不高以及监督管理不到位等问题,这其中一个重要的原因是参与水权交易主体的融资能力有限且融资渠道狭窄,以上
13、问题为水权交易机制的建设和发展带来了障碍。2.2摇 阻碍水权交易机制建设的现实难题a.水权交易顶层设计不完善。“求木之长者,必固其根本冶,政策引领和窗口督导是首要。我国对于水权交易制度建设与新型水权交易模式探索仍处于初级阶段,近年来试点政策持续落实,全国各地陆续设立了地方性水权交易所和试点单位,水权交易取得地区的阶段性成果,但反观总体的水权交易发展现况并不理想,亟待进一步加强顶层设计以弥补政策漏洞。从宏观层面上看,尚未建立起专门针对水权交易的法律法规,政策上的权威性不够、震慑力不足,有关激励机制和惩罚机制的指导文件存在缺位情况;从微观层面上看,用水主体间的水权交易指南细则的书面制定与实际执行的
14、可操作需求不相匹配,既定交易规则的实践性较差,后续跟踪和评价其规则执行情况的工作没有落实到位。b.水权交易项目融资困难。从事水权交易项目的交易主体对于资金需求大,而由市场供需双方决定的项目可用资金稀少,资金供需极不平衡,进而导致了水权交易项目融资困难。从需求端分析,中央政府和地方政府之间、政府与交易主体之间、监管部门与交易主体之间由于追求目标不同,均存在着严重的利益矛盾,这会引发水信息不对称且不真实的问题。因此,中央政府及相关监管部门无法准确评估交易主体的用水成效和项目绩效而做出有失公平的可交易水权分配,资本市场也会因为各交易方不实的信用表现而将可用资金与金融资源倾斜至那些维持表面声誉的交易主
15、体,水权交易中资源分配的不合理、不公平进一步激化了用水指标紧缺和用水指标富余的单位之间的矛盾,用水指标紧缺而水需求大的单位必须付出额外成本来获得更多的用水权以维持其经营,额外成本会弥生出资金缺口,故而交易单位产生了迫切而强烈的融资需求。从供给端分析,市场上原本可用的流动资金较为稀缺,水权交易项目因增加水权交易成本而使项目风险增高、收益回报周期拉长,与外部投资者的低风险偏好有所背离,故在水权交易项目投资上众多社会资本持保守观望的态度,导致资金供给缺口不断扩大,进一步加大了水权交易项目的融资困难。c.水权交易市场机制不健全。水权交易赋予水资源以市场价值,通过再分配和流通手段,使得闲置水权从用水边际
16、效益低的部门转让给用水边际效益高的部门,创造出水资源的社会价值和经济价值。但由于水权交易市场机制自身的结构复杂性和不确定性,市场运作又受到法律规则、政治取向、经济和地理条件、文化环境、交易成本、潜在市场规模以及第三方利益等多重内外部因素的影响,因此我国水权交易市场在近 20 年的发展历程中凸显出建设进展缓慢、缺乏实践经验、丧失经济活力的核心问题。例如,黄河流域中宁夏回族自治区与内蒙古自治区的水权转换,由政府制定水价而弱化市场机制的驱动作用导致农业用水并没有流向产出更高经济效益的用水产业14,水市场外实内空,使得潜在投资者和其他交易主体对参与水权交易失去信心,偏离了建立水权市场促进水资源节约利用
17、和优化配置的目的。d.水权交易项目监管不到位。水权交易基于水资源商品学说开展,但水资源人权学说与水资源公共信托学说使其很难被定义为一个完全的“商品冶,也很难具备自由市场条件15。因此,不仅要防范交易风险的高频发生,也要警惕“市场失灵冶这一显性炸弹的破坏力,鉴于此,水权交易的平稳安全运作离不开强有力的监管制度。当前,我国的水权交易监督管理体制不健全,政府监督不严格且未强化水资源用途管制,用水单位内部监督不到位,社会群众责任意识淡薄缺乏外部关注,没有形成自上而下、从内而外的“穿透式冶监管机制,以水权交易为名套取取用水指标进而变相挤占生活、生态和合理农业用水的现象时有发生,导致水权交易市场秩序混乱、
18、水资源利用效率低下以及水权纠纷事件频发。3摇 绿色金融支持水权交易的现代化机制建设与发展设想3.1摇 作用机理综上,绿色金融支持体系仍在逐步完善,其发展受限于制度体系的不完备、评估标准的欠缺以及创新不足等问题16,同时在水权交易建设道路上,顶层设计有待完善、水权及可用资金分配不均、项目融资困难、监管体制不健全、市场丧失活力,上述因素均为绿色金融支持水权交易带来了阻碍与挑战,换言之,绿色金融推动水权交易建设的核心要点和难点在于政策规范、项目融资、市场建设、风控监管17。为攻克融资难、市场缺乏活力、风控监管不到位的问题,针对性地与优化资源配置、调整市场定价、加强风险管理的绿色金融三大功能形成因果联
19、动,探索绿色金融以资金支持缓解融资难问题、以技术创新推进市场建设、以严格监管实现效益保障这3 条路径来推进水权交易机制的现代化建设。具体55水利经济,2023,41(4)摇 E鄄mail:jj 摇 http:/摇 电话:02583786376摇作用机理如图 1 所示。图 1摇 绿色金融支持水权交易的作用机理a.绿色金融 资金支持 融资便利 水权交易机制建设。金融机构出于参与绿色项目实现声誉溢出的动机,进行水权交易的积极性显著提高;其中,政策性金融机构发挥主导作用,吸引并带动更多的社会资本投资于水权交易项目,以此调整融资结构并改变投资取向,进而优化资金的高效配置,为水权受让方提供充足的资金支持,
20、并加速资金在出让方和受让方之间的周转,使得资金紧缺或用水指标稀缺的用水户也能够进入水权交易市场中解决自身用水需求,水权交易不再是少数人的博弈而是多数人的共赢。进一步地,扩大了交易规模,丰富了交易主体范围,以资金支持推进水权交易机制建设。b.绿色金融 技术创新 激发市场活力 水权交易机制建设。绿色金融运行的底层逻辑在于投资那些绿色技术创新项目。根据绿色金融政策对于绿色企业与棕色企业差异化的融资成本规定,水权交易主体可划分为归属于绿色企业范围的节水型单位和归属于棕色企业范围的粗放型单位,绿色金融政策通过降低节水型单位的融资成本而提高粗放型用水单位的融资成本,促使两种类型的用水单位积极创新研发节水灌
21、溉技术与排水技术,在新兴技术的加持下,用水单位的水资源利用效率大幅度提升,盘活并节约出富余的取水权、用水权,拥有了进入市场交易的宝贵资源,进一步,挖掘出更多的潜在交易方参与水权市场交易,使得市场重新焕发生机活力,以技术创新推进水权交易机制建设。c.绿色金融 严格监管 效益保障 水权交易机制建设。在绿色金融运行框架下,中央金融监管局及其他金融机构得以作为外部治理者参与到水权交易的监管中,协助审核出让方与受让方的交易资质,监测各个交易环节,后续跟踪项目绩效表现并出具风险评估报告,形成严格规范的“事前 事中 事后冶的一体化监督管理体系,使得项目风险得到一定范围内控制、水权交易订单的成功率大幅度提高,
22、由此提升水权交易效率并保护参与水权交易各方利益,能够有效缓解水权交易过程中高风险滋生,增强水安全保障,以严格监管推进水权交易机制建设。3.2摇 体系构建基于绿色金融支持水权交易的资金支持、技术65水利经济,2023,41(4)摇 E鄄mail:jj 摇 http:/摇 电话:02583786376摇创新以及严格监管的作用机理,参考 2016 年关于构建绿色金融体系的指导意见、2022 年金融机构环境信息披露指南等绿色金融支持文件以及 2022年关于推进用水权改革的指导意见等水权交易文件,构建绿色金融支持水权交易的现代化运行体系,如图 2 所示。该体系的现代化设计体现在实现图 2摇 绿色金融支持
23、水权交易的现代化体系75水利经济,2023,41(4)摇 E鄄mail:jj 摇 http:/摇 电话:02583786376摇宏观调控到中层运行再到监管控制的一体化管理,形成全方位覆盖,主要包括政策制度机制、市场机制与保障机制 3 方面。3.2.1摇 政策制度机制政策制度机制从宏观法律法规制定与微观交易规则两方面来完善顶层设计,以此把握住水权交易市场机制的方向盘。一方面,建立法律法规子模块。现代化建设要求将水权更加“商品化冶以发挥市场优势,应当在政策制定中体现这一要素。明晰水权性质与其确权登记,规范水权统一行政管理分配,适当下放水权至市场,使得市场拥有更广阔的水权交易空间;制定严格有力的政策
24、监管制度,保障各项措施政策的精准落实;建立相应的激励机制与惩处机制,以税收优惠、财政补贴等激励手段促进用水单位积极参与水权交易,以提高罚金、限制市场准入等惩罚手段降低水权交易风险。另一方面,建立指南细则子模块。按照中国资源交易市场的特征与水权定价不灵活、操作繁复等实际问题优化水权交易实施细则,切实满足水权受让方与出让方的交易需求。3.2.2摇 市场机制在政策制度的宏观调控下,将市场机制引入水权交易市场建设。市场机制包括基础建设与交易平台两个子模块。在基础建设方面,建立水权确权登记系统、政府定价市场调价机制、交易主体资质审核系统与公平保障机制;在交易平台方面,包括负责初始水权交易的一级交易市场与
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- 基于 绿色 金融 视角 交易 机制 现代化建设 研究
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