基层治理体系现代化:以新乡贤全面推进乡村振兴.pdf
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1、 年 月第 期 总第 期四川行政学院学报 ,()作者简介:张烁,武汉大学法学院副教授;闵婕,武汉大学法学院硕士研究生。收稿日期:【中图分类号】【文献标识码】【文章编号】()基层治理体系现代化:以新乡贤全面推进乡村振兴张烁闵婕(武汉大学,湖北武汉 )摘要:实现基层治理体系的法治化与现代化是全面推进乡村振兴的重大战略部署,要求形成共建共治共享的现代基层社会治理新格局。从“法的地方性知识”的理论角度审视,乡贤是基层治理的重要参与主体,现实且深刻地影响和形塑着中国乡村的秩序生活。在传统家国治理体系中,乡贤通过德治和礼治将国家权力辐射渗透至地方,但在实践中不可避免地偏离了其运行轨道。因此,必须对传统乡贤
2、治村的角色功能及治理机制进行解析与省思,挖掘传承中华法传统中的优秀制度文化因子,研判其在当下乡村法治工程中可能存在的制度路径与机制活力。时代环境赋予了乡贤新的角色定位,必须将德才兼备、民心咸服的乡村精英纳入到既有乡村党政体系及治理环节中,发挥其在尊法学法守法用法中的带头模范作用。同时要以制度化、法治化、系统化的思维推进传统乡贤村治模式的时代性转化:坚持党的领导与村民自治的统一,形成公正有效的乡贤择选机制,令其进入农村基层党政组织体系或其他经济组织以提升村庄治理的政治组织与建设发展效能;还应在村庄立法、司法解纷、政务推行、法治宣传、监督建议等层面建设系统完备制度,激励乡贤依法广泛参与村庄民主治理
3、,铺垫乡贤治村的民主法治基石,实现传统乡贤文化的德治、自治要素与现代乡村治理的法治要素的有机融合。关键词:乡贤;乡村振兴;基层治理;中国式现代化无论是传统的家国体制,还是现代政治语境中的人民民主共和国,乡土农村始终是中国治理的重要对象与实践领域。习近平总书记在党的二十大报告中再次提到“全面推进乡村振兴”的发展任务,指明加强基层组织建设要“拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道,保障人民依法管理基层公共事务和公益事业”,并强调“健全城乡社区治理体系,及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。因此,基层建设应当从优化其治理主体入手,切实发挥各种主体参与村庄治理的功能机制,从而完善和提升农村基层治理
4、结构的体系效能。乡村治理结构的优化,以及由此指向的乡村振兴,是中国特色社会主义现代化系之以命的战略部署。在中国共产党的执政蓝图中,农村现代化是中国式现代化的重要基石,它意味着城乡均衡发展,社会各阶层共治共享。全面建设社会主义现代化国家必须加快形成共建共治共享的现代基层社会治理新格局,矫治传统乡土文化所引发的诸如人情选举、宗族治村乃至“混混治理”的基层制度秩序之弊,实现执政党领导下的民主法治治理形态。一、基层治理主体优化问题指向二十大报告指明了乡村振兴的奋斗目标及工作方向,其中一个重要内容就是在继续推动农村现代化的基础上,实现基层治理体系现代化。结合 中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见 所
5、明确提出的“积极发挥新乡贤作用”,乡村现代化治理体系应正视目前基层乡村现实条件,优化乡村治理主体结构,尊重乡村内生权威,使乡贤成为基层治理体系的重要参与者。(一)基层治理中存在的治理主体优化问题中国目前的政治法律体制,基层农村治理以基层党组织为核心,基层政府行政机关管理社会公共事务,村民选举组成村委会进行村民自治。基层党组织很好地建立起了中国共产党与广大人民群众之间的血肉联系,在稳定社会秩序的过程中发挥了无可替代的作用;村民自治焕发了基层农村的生命力,是人民当家作主的重要体现之一。但不可忽视的是,乡土社会的情况极其复杂,基层组织在实践中逐渐暴露出一些缺陷,既有治理主体越来越难以应对基层出现的部
6、分新情况、新问题。一方面,基层社会普遍存在乡村法律服务主体资源不足的困境,法律法规在基层实施中遭遇尴尬,边缘化倾向明显;民众对法律的运用不多,法治意识薄弱,甚至存在认知误区 。村民存在“法不责众”的心理,跟风搭建违章建筑、圈地等违法行为在农村地区屡禁不止。封建传统、重男轻女的落后观念不改,村民忽视女儿的继承权、承包经营权等权益,民间买卖婚姻、包办婚姻时有发生。另一方面,法律意识的欠缺带来了执法上的难题,例如农村常见的土地转让、征用,水、电、路等公共设施修建,涉农项目实施等工作,此类基层干部的日常工作,一旦缺少群众的配合和支持就步履维艰,甚至常有基层干部因误解受到群众举报。特别是在纠纷调解过程中
7、,冲突双方不愿意“外人”介入,警惕心理下很难被疏通,政府可能不得不花费高昂的代价化解矛盾。再加上少部分乡村存在的贪污腐败问题破坏了农村基层干部的群体形象,部分乡镇存在简单粗暴式执法、重复性执法、多头执法、选择性执法、运动式执法等现象,更加剧了信任危机。如在鄂西李山村,山林纠纷导致了村民与基层政府的冲突,有村民围住镇里的吉四川行政学院学报 年第 期普车,企图破坏车胎,并有村民谩骂、围攻、拉扯、殴打下乡干部 。一些本来非常偶然的小事成为引发乡村民众泄愤的导火索,并最终演变成为重大群体性事件,给社会稳定带来了极其恶劣的影响。村民委员会本应在基层政权与村民之间发挥调和剂的作用,但实践中乡村多元治理主体
8、并没有落实到位。最常见的情形是,基层党组织和村民委员会搭建“两块牌子,一套班子”的构架。在村民的眼里,基层干部和村委都是“官”,这导致乡村自治的可信度下降,甚至可能危害到党和政府在农村的执政权威。部分村民对基层政府“官员”和村“两委”干部有时会心存不满,甚至会指责他们“欺上瞒下,没有一个好东西”。即使一些地区实施了多元主体,也可能出现各主体间相互掣肘、相互推诿,权力边界不明、权责关系交叉的现象。为此,必须完善乡村治理体系,从根本上构建一个社会协同、公众参与、共建共治共享的乡村治理体制。(二)乡贤在基层治理中的内生权威基层治理主体的混同,本质上是对乡村秩序及其权威来源的模糊认知。根据学者贺雪峰对
9、村庄秩序生成的二元分类 ,基层党政组织是典型的“行政嵌入”型秩序,其权力通过党和国家授权而获得,权威是自上而下的外生强制力。同样,法社会学家黄宗智认为 年后中国的乡村干部皆由国家任命,负责执行党的各项政策并从中获得相应的物质和精神回报,所以他们更认同党和国家而不是自己的村社 。村委会由村民选举产生,本应形成“村庄内生”型秩序,但在实践中却发生了悖反,有的村支书和村主任基本上只是对上级负责,在村民中的威信和认同度不高。又有学者根据权威来源的不同,进一步划分出“长老型”“能人型”和“任命型”三种乡村治理模式,调查结果显示,村庄内生的长老型和能人型治理效果相较行政嵌入的任命型更优 。而一个基于湖北省
10、中部地区 市 乡个村落实地调研报告显示,尽管相邻很近,但不同村落之间的治理环境截然不同。在社会分化程度较高,基层组织和乡贤比较活跃的村庄,村民较少有封闭落后的传统观念,对法律的权威有一定认识,更能理解现代法治理念,主张平等、崇尚独立,同时形成了公共参与理性 。上述研究表明,基层治理的成就与乡贤这一社会群体能现实性地参与到乡村治理体系有密切关系。治理效果欠佳的村庄,有一个重要原因值得高度关注,即当地党政组织未能有效地将辖区内地方精英纳入村庄事务的决策、组织、管理等机制中,忽视了地方性权威主体对村庄村务的影响。现代化进程是现实与传统时空语境的交织,中国农村正从“熟人社会”走向“半熟人社会”,从家族
11、聚落形态的血缘农村走向与城市城郊密切往来的乡镇农村,从地方性知识、习惯秩序演变为法治语言、国家法秩序,如何积极发挥地方能人参与村庄政治、管理村庄村务、调停化解邻里纠纷等方面的权威及能力需对中国历史上的村庄治理问题进行必要回顾与解析。二、中国乡贤村治的历史传统及治理效能辨析乡村是勾连家与国的重要场域,也是地方君子精英实现政治理想的广阔舞台,学术界素有基层治理体系现代化:以新乡贤全面推进乡村振兴“乡绅政治”“士绅阶层”“第三领域的政治行纪人”等理论范畴来描述解析传统乡贤村治。学者们都洞察到,灵活巧妙地通过乡土地方精英建构一个家与国互动交流的政治空间,是中国帝王权力得以现实性辐射渗透至地方的重要机制
12、,乡贤村治是中国法律文化中的治理智慧。(一)乡贤村治的历史源流何谓“乡贤”?明代朝廷官方文献中严明:“生于其地而有德业学行著于世者,谓之乡贤。”而 汉语大词典 对乡贤的解释是:“乡里中德行高尚的人”。仲弓请教孔子如何举贤时,孔子回答:“举尔所知;尔所不知,人其舍诸?”这句话蕴含了众与贤之间的关系,即众所知为贤,贤为众所举。“贤”的本义指多才,正如费孝通指出,乡贤的地位和权威有很大一部分是“从规范知识的性质里发生出来的”。这些“才”不仅指精通儒家经典的“才学”,还涵盖更广泛的“见识”和“才能”,墨子在 尚贤 曾说,“列德而尚贤,虽在农与工肆之人,有能则举之”。“贤”后来引申为“德行高尚”,这一认
13、识更为普遍,也是乡贤给人最深刻的印象。德行尤其体现为遵循儒家价值观,救济贫弱和推动地方公益事业发展。然而,乡贤的内涵还有一个必要却常被忽视的条件 其声望必须是村民内生、自发形成的。乡贤的权力基础是基于地方共同利益构建的,而非官授或继承的 。官方可以对民众推举的乡贤进行承认,但不能直接指定乡贤;换言之,村民的认同必须是自下而上的,而不可能被官方自上而下强加。在一些例外情况下儒官被塑造为乡贤,此时村民一再放大强调其作为乡土、家族成员的角色,而刻意掩盖其官员身份。由此可以对乡贤做出准确定义:“乡贤”是在民间基层本土本乡,因有德行有才能而在当地享有内生声望的人。故接下来对中国传统“乡贤”源流的研究,包
14、涵所有实质上符合地域和内生权威这两个要素的群体,而不论其在不同时代的具体称谓如何。“乡贤”作为一个词汇在文献中出现得较迟,但最早的乡贤在原始社会时期的氏族部落就存在。周朝也有司法问“乡老”的情形,鲁哀公在 论语为政 中问孔子“何为则民服?”孔子曰:“举直错诸枉,则民服”即是继承该现象的体现。汉朝“举民年五十以上,有修行,能率众为善以为三老,乡一人”。“大唐凡百户为一里,里置正一人;五里为一乡,乡置耆老一人,以耆年平谨者,县补之,亦曰父老。”宋朝 令长吏延见耆德高年讯民疾苦诏 要求:“自今仰诸路州县长吏,或部内有耆德高年为乡里所信重者,并延见讯民间疾苦、吏治得失。”明朝选任耆宿或里老人“须令本里
15、众人推举,平日公直,人所敬服者”。上文提及的“尊者”“乡老”“耆老”“父老”“耆宿”“里老人”等,皆由民间推举再经官府认可,有位无禄。后见“乡贤”一词,“乡贤,一邑之翘楚,众所仰望而以为标准者也”清朝持续推行明朝鼓励建立乡贤祠的政策,希望通过崇祀那些生于本乡本土而德业、学行可为乡人楷模的先贤,树立典范,昭往劝四川行政学院学报 年第 期研究中国传统地方精英的参考文献,如萧公权:中国乡村:论 世纪的帝国控制,中国人民大学出版社 年版;瞿同祖:清代地方政府,范忠信、何鹏、晏锋译,法律出版社 年版;张仲礼:中国绅士研究,上海人民出版社 年版;费孝通:中国绅士,惠海鸣译,中国社会科学出版社 年版;徐茂明
16、:江南士绅与江南社会(),商务印书馆 年版;余英时:士与中国文化,上海人民出版社 年版等。来,激励乡人追踵其后,流传至今成为中华民族的悠久文化传统之一。(二)乡贤在传统家国治理体系中的角色功能:以明清地方为例乡贤一直活跃于中国社会,最初因响应群众号召而生,但在历史发展进程中演变成国家为巩固基层治理所设置的特殊阶层。宋朝是乡贤治理角色的转折点,统治阶层吸取了唐朝灭国的教训,为避免藩镇割据,非常警惕中央对地方的实际控制能力,规范官员行使地方权力的同时,更加重视借助柔和分散的民间势力进行治理。于是,宋代之后乡贤村治成为一种制度化存在,如推行保甲法、里老制,宗族和乡贤充盈起帝国的神经末梢,使皇权管控触
17、及基层社会。随着时间推移,传统乡贤村治模式也愈发成熟,下文即以明清地方为例,解析乡贤在传统家国治理体系中的角色功能。国家和村民之间的“中介人”角色。乡贤在传统家国治理体系中充当着国家和村民之间“中介人”的角色。以清朝为例,其统治期间中国人口增长迅速,世纪初翻了一番,统治末期甚至翻了三番,但官僚机构的规模却基本没有增长。究其原因,首先,国家官僚机构的运转复杂,官员的增加意味着财政负担加重和地方尾大不掉的风险加剧;其次,中国幅员辽阔,不同地区的经济文化、地理环境背景差异巨大,中央的政策需要因地制宜;此外,还有官员的治理能力、民众的排外心理、对统治阶级的仇视现象等一系列因素的影响。对于清朝地方官员而
18、言,国家政策禁止他们在距离家乡 里内的地区任职,而其他所有衙门工作人员几乎都是当地居民,且大部分收入不是来自国家发放的微薄工资,而是来自为私人办事的好处费,因此,县官经常面临着不熟悉社会地理环境,下属与当地社会有深厚渊源且经济独立的问题,他们迫切需要来自当地的助力。站在村民的立场上,由乡贤治理符合他们的期待及利益,契合熟人社会“有熟人才好办事”的思维逻辑和行为模式。而乡贤本人愿意作村民的发言人和官府的代理人,有出于物质财富和非物质利益的刺激,有出于对政权强制力的服从,还出于儒家“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼”的价值关怀和“处江湖之远则忧其君”的精神寄托。总而言之,由乡贤进行基层治理是各方
19、利益主体的共同选择和最优解。一方面,作为村民的发言人,是乡贤的立身之本。乡贤的权威来源于村民,必然要代表村民的利益,否则其不仅会失去乡贤身份,更可能遭受唾弃、排挤、报复,甚至无法在当地继续生存。另一方面,乡贤是官府的民间代理人。乡贤填补了国家政权在基层的缝隙,承担了部分国家在基层的职能,如文化教育、宣传价值观念、组织活动和商贸交易、农业科技创新,负责向广大不识字的民户传达国家的公告、征收赋税、平决词讼等等,这一角色主要帮助加强农民与国家之间的信任和合作,带头遵行国家政策,维护社会秩序。乡贤治理功能在法制方面的具体展现。乡贤在中国传统村庄治理中展现出多维功能,在法制方面的具体体现为:制定并执行乡
20、约民规、调息止讼、监督官吏、教化育民四个层面,并通过自己的言行助推国家政令施行。其一,因地制宜,制定乡约。乡约具有民间法的性质,反映了特定地区的风俗习惯,一些乡约在地方具有强制执行效力。乡约的制订者都是具有极高声望的知识分子,因为此事对才能基层治理体系现代化:以新乡贤全面推进乡村振兴和声望的要求极高,还需要先进的规则意识和公正的刑罚衡量尺度。同时,大多数传统乡规民约的实施和具体执行,也是在乡贤的主持领导下完成的。明初在城乡设申明亭、旌善亭,申明六谕,立善恶簿,订立乡约,设约正、约副。明朝 南赣乡约 中要求,“同约中推年高有德、为众所折服者一人为约长,二人为约副。又推公直果断者四人为约正,通达明
21、察者四人为约史,精健廉干者四人为知约,礼仪习熟者二人为约赞。”清顺治十六年(年)在全国推行乡里约,皇帝告谕要求,约正、约副由乡人“公举六十以上,业经告给衣领、行履无过、德业素著之生员统摄。若无生员,即以素有德望六七十岁以上之平民统摄”。可以说,乡贤是传统乡规民约的“立法者”“司法者”和“执法者”。乡约受制于乡贤的认识观、价值观和法律观念,而这些意识形态在乡规民约形成、实施之后,又逐渐渗透并内化为乡民的日常行为准则,影响着乡民的价值取向。除乡规外,乡贤参与制定的还有更常见的族规、家规。在中国传统乡土社会,宗族是极为特殊的存在,一个村落基本上由少数大姓宗族和其他零散小姓组成。甚至可以说,族规相当于
22、乡规,即使并非大姓族人,小家庭也通常依附于大姓存在,他们在乡村日常生活交流中自觉或不自觉地遵守和履行着大姓族规,受其思想价值影响。再如,地方商人行会享有相当大的制定当地商业活动规则的权力,并经常通过宣传画来公布这些交易习惯,这些商帮的习惯、规则也大多具有强制力。其二,平息诉讼,定分止争。在中国传统乡土社会,诉讼不是解决纠纷的主要手段,调解才是,而且主要是民间调解。如 名公书判清明集 虽以官员判例为名,也还有 转为了民间调解处理。事实上,乡民发生纠纷一般不径直诉诸官府,而是先行调解,民事纠纷乃至轻微刑事纠纷大多在基层得以消化,最终到达司法官吏案头的所剩无几。而乡贤在民间调解中发挥着举重若轻的功能
23、,有近似于裁判的权威。其主要依据儒家伦理和乡约习惯来调解乡村社会中的矛盾纠纷,凭借自身的声望及对乡村规则的熟悉,可以较好地达到平衡各方利益、维护乡村秩序稳定的追求。遇到纠纷先找乡贤进行调解的模式逐渐成为乡村惯例,以致许多地方将之定为成文规范。如 牧书令严拿匪徒痞棍为害并使病叟泼妇趸扰示 记载,约长“一闻地方有口角吵嚷之事,即行飞往排解,务使民勿斗争。”明朝 教民榜文 规定民事纠纷案件必须先行经过申明亭调解,“民间户婚、田土、斗殴、相争一切小事,不许轻便告官,务要经本管里甲老人理断。若不经由者,不问虚实,现将告人杖断六十,仍发里甲老人理断。”大明律 则直接规定里老人有听讼的权力:“严越诉之禁,命
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