专业嵌入治理:边疆地区社会工作机构的实践智慧.pdf
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1、社会工作专业嵌入治理:边疆地区社会工作机构的实践智慧文曹玲文军(华东师范大学社会发展学院,上海2 0 0 2 41)摘要】鉴于特殊的“边疆社会”问题,社会工作机构参与边疆社会治理具有因地制宜的区域特征。边疆场域中政府与社会工作机构互动的实践表明,在促进民族团结、维护社会稳定的具体行动中,社会工作自身的专业优势从制度、认知、行动三个方面逐步嵌入政府社会治理的过程中,在治理目标、治理价值、服务内容上实现了工具化与专业化的契合,呈现了中国本土社会工作机构的实践智慧。关键词】边疆地区社会工作机构实践嵌入治理基金项目】本文系国家社会科学基金重大项目“新形势下我国社会发展面临的不确定性及2023年第3期其
2、应对机制研究(项目编号:2 2&ZD183)”、国家社会科学基金重点项目“不确定性研究的社会学转向及其体系建构(项目编号:2 2 ASH002)”、上海市哲学社会科学规划项目“新时期社会发展的不确定性及其应对方式研究(项目编号:2 0 2 1BSH002)和新疆师范大学重点学科招标课题“喀什民第38 卷族团结嵌入式社区服务载体和方式创新研究(项目编号:17 XJKD0107)。作者简介】曹玲,华东师范大学社会发展学院博士生、新疆师范大学历史与社会学院讲师,总第17 8 期研究方向为社会工作理论与实务、边疆社会工作等;文军,华东师范大学中国现代城市研究中心暨社会发展学院教授、上海市“中国特色的转
3、型社会学研究”社会科学创新研究基地首席专家。中图分类号 C916文献标识码 A华东理工大学学报社会科学版文章编号 10 0 8-7 6 7 2(2 0 2 3)0 3-0 0 56-14一、研究背景与问题意识20世纪后半期国际社会科学的各种转向,究其核心其实是一种实践转向。因为实证主义和诠释 Sc h a t z k i,T h e o d o r e R.,K a r i n K n o r r Ce t i n a,Ei k e Vo n Sa v i g n y,T h e Pr a c t i c e T u r n i n Co n t e mp o r a r y T h e o
4、r y.Lo n d o n:Routledge,2001,pp.12-13.056主义的主流研究传统都面临着认识论和方法论危机,核心在于它们都和社会生活的本体论实践活动存在着距离,其对社会实践生活的指引方式面临着严峻危机。在这种社会理论的实践转向中,布迪厄特别强调实践智慧和实践逻辑,由此为我们指出一条从实践出发的社会科学和理论的道路。对于引自西方的社会工作,就其内涵与外延,不同学者各执已见,但都有一个本土化发展的共同目标,并趋于回归社会工作本质属性的共识,即社会工作是基于实践,是以实践为本的专业。社会工作作为社会领域的重要环节,在社会治理体制创新中占有不可忽视的地位和作用,它不仅使社会治理理
5、念实现了可操作化,而且较好地契合了社会治理社会化、精细化和专业化的客观要求。然而吊诡的是,学界对于社会工作参与社会治理实践的研究更多的是呈现出强烈的理论焦虑,主要集中在对其社会性缺失、专业性不足、选择性服务等方面展开讨论和批评。只知低头做事的一线社会工作者(以下简称“社工”)为实践者,要么根本没有精力开展反思和总结,要么只能停留在浅层的一线服务中而无法回应理论的关切。与此同时,社会工作实务界也表现出对理论界的失望。一线社工反映,研究者为了研究而研究,对实际问题解决的意义其实很有限,当前社会工作界能够实现理论与实践真正有效对话的并不多。与社会工作学界与实务界之间鸿沟愈发清晰的现实相伴的是国家创新
6、社会治理体制对社会组织、社会工作专业化的呼唤,特别是党的二十大报告强调提升社会治理效能,对治理专业化的要求越来越紧迫。社会工作究竟该如何参与(介人、创新)社会治理,学界各种讨论和探索纷纷呈现,有的旨在厘清社会工作与社会治理的内在逻辑和关系,有的着重论证社会工作参与社会治理的地位和价值,有的探究社会工作参与社会治理的具体形式。总体而言,目前有关社会工作与社会治理的研究视野主要停留在宏观层面,聚焦在国家整体和全局视野。理论研究的结果并未为社会工作如何参与社会治理的实践提供明确的指引。其实,在论及社会治理现代化过程中必然要面对精细化问题,本身就不能停留在宏观层面探讨,致力于探究统一的模式或者路径恰恰
7、有悖于社会治理“精细化”的要求。特别是应对特殊的边疆社会治理课题,必然要求区域性社会治理从理念到技术、从政策到措施、从治理维度到具体类型都应当展开系统深人的实践研究,总结出本土的智慧与逻辑。回归社会工作的实践性,一方面对于社会工作在专业化道路上能够给予很好的自我提醒,另一方面实践性也正是社会郭伟和:从实践研究到专业实践美】黄宗智:实践与理论:中国社会、经济与法律的历史与现实,法律出版社,2 0 15年,第2 2 8 页。王思斌:社会工作参与社会治理的特点及其贡献一一对服务型治理的再理解,社会治理2 0 15年第1期。卫小将:社会工作创新社会治理路径研究,中国特色社会主义研究2 0 18 年第6
8、 期。郑广怀、张若珊:价值理念的本土化:三十年来中国社会工作发展的反思,中国研究2 0 2 0 年第2 期。张和清、尚静:社会工作干预与中国乡村生态、生计和生活可持续发展的行动研究一一以绿耕项目为例,社会学研究2 0 2 1年第6 期。一一中国社会科学研究的思考,社会科学家2 0 2 1年第9 期。057社会工作工作参与社会治理的专业优势,可以为正在探索总结中的中国之治提供源源不断的经验智慧。笔者作为在边疆地区运营一家社会工作机构近10 年的负责人,亲身经历了一家社会工作机构在边疆发芽生长的历程。和中国大部分的社会组织一样,笔者负责的社会工作机构成立之初得到了政府部门直接或者间接的支持,发展过
9、程中的项目来源以政府购买服务为主,实施的服务内容也会紧紧围绕边疆社会治理的目标。然而,笔者对所谓社会组织与政府的“依附关系”感受并不明显,相反地,更多地体会到了一份“事业感”。这是一种自己的事情自己决定,从无到有艰苦打拼并从中获得成就感的强烈体验。这种成就感不仅来自机构的顺利发展,也来自专业价值与实务行动紧密融合的实在感和专业成就感。那么问题来了:为什么作为机构负责人的实践感受与当前流行的诸如“行政吸纳社会”“弱化机构”“分类控制”“反专业化”等批判社会工作机构在参与社会治理过程中社会性缺失、专业性不足、选择性服务等研究结论相悖呢?当这些研究结论无法解释我们机构的经历时,笔者不禁追问,在这些流
10、行的假设与结论之间,是否还遗漏了一些重要的环节一一能够引发我们对社会工作参与社会治理更多可能性讨论的环节?二、研究方法2023年第3期第38#总第17 8 期华东理工大学学报社会科学版058本研究采用个案研究方法,以近年来快速发展的公共服务型社会组织一一社会服务机构为研究对象,选取笔者所负责的Z社会工作机构为具体的田野调查对象。Z机构作为近年来边疆省份W市社会组织行业领域的标杆组织,不仅能够持续得到政府的扶持,还能从各级部门承接政府购买社会服务项目并与之建立了紧密的合作关系。实施的社会服务项目聚焦促进民族团结和维护社会稳定。Z机构表面的发展轨迹呈现出对政府明显的“依附”关系,但正如以上所言,在
11、组织的发展过程中,笔者体会到的是自主创业般的艰辛与成就感。以上感性层面的体察,以及在边疆特殊区域环境中的生长轨迹使乙机构具备了充分的研究价值。Z机构调查对象包括管理层员工和一线社工、乙机构项目所在社区的干部、民政部门干部、团委干部、财政部门干部以及服务对象。对乙机构内部员工的访谈,主要收集有关机构内部治理情况和内部治理过程,以及对机构专业性、社会性情况的认知。对服务对象的访谈,可以探析乙机构实施的社会服务在满足居民需求方面的情况,以体察其专业性和社会性状况。民政部门作为Z机构的业务主管部门和登记管理部门,对民政部门干部的访谈,旨在收集与乙机构相关的制度环境资料。团委作为Z机构社会服务项目的主要
12、购买方,可以从有关干部那里收集对Z机构社会性、专业性的评价,也可以获得Z机构在项目实施过程中受购买方约束的情况。财政部门作为乙机构承接实施的最主要社会服务项目的资金提供方,可以从有关干部那里了解政府购买社会组织服务背后的行政逻辑,以及制度和价值逻辑。本研究的访谈对象共计2 5人。为求方便,我们分别将以上访谈对象以所在单位和部门的汉语拼音首字母缩写编列受访者代号:Z机构管理层员工(ZHGL),Z机构一线社工(ZHSG),A机构管理层员工(AGL),A机构一线社工(ASG),L机构管理层员工(LGL),L机构一线社工(LSG),社区干部(SQGB),服务对象(FWDX),民政部门干部(MZCB),
13、团委干部(TWGB),财政部门干部(CZGB)。需要补充说明的是,笔者以自身所在的乙社会工作机构作为深度田野调查点,同时还选取了边疆地区发展态势较好的两家社会工作机构A和L同时作为补充的田野调查对象,以弥补“当局者迷”的研究缺陷,为研究提供尽可能客观、丰富的田野材料。三、稳定压倒一切:边疆场域中社会治理的区域特征(一)社会稳定与长治久安:边疆场域中社会治理的核心目标改革开放40 多年来,中国社会剧烈变迁,单就地域因素而言,中国社会内部呈现出巨大的差异。这也就要求在社会治理现代化的过程中不能回避“差异性”问题。正如前期社会治理相关研究中已提及的诸如事件型治理、任务型治理、边缘性治理等,这类社会治
14、理体现了非常规治理的特殊性,强调社会治理的因地制宜,可以归纳为“任务事件型”社会治理模式。应对此类差异性社会治理,除了要求精细化,也要求专业化。进入2 1世纪,在我国追求以综合国力提升为目标的全面、持续和稳定发展,以及国家在领土外的活动日渐突出的条件下,国家治理和发展的地理空间环境发生了重大变化,边缘性区域问题的影响日渐突出,形成了所谓“边疆热”,边疆社会的治理也同时面临着其特殊性和重要性。无论是历史上还是今天,边疆地区在中国不同历史时期的国家领土与政治、国家经略与治理中都占有举足轻重的地位。党的二十大报告强调,国家安全是民族复兴的根基,社会稳定是国家强盛的前提。当前,边疆尤其是西部边疆民族地
15、区区情、社情、民情、舆情与敌情异常复杂,加上国内外敌对势力乘机蛊惑煽动,极易诱发不同类型的社会安全问题与社会安全事件。2 0 19 年新疆日报刊发了新疆维吾尔自治区人民检察院原党组副书记、检察长买买提玉素甫撰写的坚决维护新疆社会稳定和长治久安一文,展示了边疆地区社会治理所面临的巨大国际舆论压力。他通过呈现边疆地区曾一度面临的维稳压力,以及近年来“三股势力进行的腐蚀、煽动和蛊惑行为所制造的一系列暴恐案(事)件,表达了一文军、刘雨婷:40 年来中国社会治理研究回顾与实践展望,济南大学学报(社会科学版)2 0 19 年第3期。周平:边疆研究的国家视角,中国边疆史地研究2 0 17 年第2 期。厉声:
16、改革开放30 年来中国边疆史地研究学科的繁荣与发展一兼述中国边疆史地研究的第三次研究高潮,中国边疆史地研究2 0 0 8 年第4期。新华社:习近平在西藏考察时强调全面贯彻新时代党的治藏方略谱写雪域高原长治久安和高质量发展新篇章,2021年7 月2 3日,http: 0 2 3年1月1日。买买提玉素甫:坚决维护新疆社会稳定和长治久安,新疆日报2 0 19 年12 月2 2 日。059社会工作名少数民族干部对边疆治理的理解,也凸显了边疆治理的内涵及其特殊性。首先,边疆的社会治理已不仅仅是一个区域社会的问题,而是上升到国家治理层面,其治理逻辑和治理价值不仅受到国际社会的高度关注,也影响着整个国家的发
17、展;其次,打击暴力恐怖犯罪,注重源头治理的方式,一方面注重教育帮扶和增强法律意识,另一方面注重生产和生活技能培训。以上边疆社会治理的宏观视角和微观行动,都展示了显著的目标导向,即社会稳定与长治久安。地方政府行为具有复杂的经济、政治和社会动因,甚至包含着官员个人动机,但这些行为都普遍关涉到一个重要因变量,即制度本身内含的“伦理追求、道德原则和价值判断 的支配作用。当边疆地区面临着暴力恐怖犯罪的破坏和威胁,恢复和谐与稳定自然成为当地政府社会治理的价值取向,治理逻辑也随之聚焦到如何修复因暴力恐怖袭击而割裂的各族居民关系。“社会稳定和长治久安”作为当地一切工作的总目标,它将宏大的治理理念落实到日常工作
18、的具体目标中,将区域社会的未来发展落地到当前所有工作的细节。这不仅是一个治理目标概念的提出,也是对情怀道德、价值治理的具体检视,为生活行为和日常工作提供了可操作化的指导。(二)“维稳”与“减压”:边疆区域社会的实际民生在边疆区域社会背景下,暴恐袭击事件、宗教极端势力问题、民族关系割裂问题给当地居民的心2023年第3期第38 卷总第17 8 期华东理工大学学报社会科学版理、工作和生活造成的伤害是深远的。当地干部和群众都面临着一个重构社会的需要,即重建和谐、稳定的社会局面,维护社会的长治久安。这是一项长期的、持续性的、异常艰难的工作。各部门、各单位高压的工作状态由此形成,而社区成为所有压力集中呈现
19、的基层单位。笔者在与多位社区主任或社区党组织负责人的沟通中,常常听到的一句话就是“我们(社区干部)没有固定的休息日,甚至可以说我们36 5天都算是工作状态”。“我认为社会组织非常有必要进驻社区,帮助我们开展居民服务。其实这是帮助我们,给我们减负,帮我们完成了许多考核任务。而且,我们社区干部根本不懂得如何开展专业服务,社工们开展的活动明显比我们开展的活动更有吸引力。”(SQGB3)“维稳”高压态势下的边疆,不论是政府部门的干部,还是社区一线工作人员,都面临着繁重的维稳工作任务。基于维护“和谐稳定”的价值指导,Z机构在策划实施的社会工作服务项目中,对服务对象的需求识别具有明显的边疆区域性,与“维稳
20、”对应的“减压”需求成为乙机构识别到的最显著的服务需求。笔者在与社区工作人员开始频繁打交道后,更深人地了解到他们的工作状态,并深切感受到这个群体面临着强烈的服务需求一一心理疏导和减压。“各级干部高压的工作状态最直接的表现就是,各单位都要执行不同情况下对应的等级响应状态。许多干部几乎没有休息日,加班是常态。可以说,边疆的干部真的牺牲了个人利益,来维护着这个周尚君:地方政府的价值治理及其制度效能,中国社会科学2 0 2 1年第5期。060区域社会的稳定,同时更需要心理和情绪的关爱,因为他们也就是一个个普通人。”(SQGB2)“我太累了,我们处社会工作方面的工作只是我工作内容的五分之一。干部中的三分
21、之一都到村里了(访惠聚),处室人员力量严重不足。我还要负责党支部、党史学习教育、我为群众办实事,也快累病了,很多事心有余力不足。”(MZGB2)(三)提升治理效能:边疆场域中社会治理的急迫任务政府是当今人类社会前进和发展的最为重要的推动力量,是推动现代化的第一推动力,尤其是发展中国家,政府的政治推动已被证明是国家实现现代化的重要条件,政府必须有并注意“保养”自已的权威。然而,在当前的社会转型中,中国政府却面临着“重建具有权威的强有力的政府”的重任,因为改革所依赖的政府的权威正在大量地流失。在边疆地区,政府权威的流失尤其体现在治理效能方面。根据笔者在边疆地区调查了解的情况,不论是基层干部,还是普
22、通居民,对于政府治理能力的评价,最直接的反应就是“简单粗暴”。这种失望的背后体现了边疆地区政府面临的提升治理效能的紧迫任务。自党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化战略目标以来,社会组织就获得了广阔的成长空间。特别是党的十九大和十九届四中全会关于“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”的改革方向更是为社会组织的发展提供了重要支持。党的二十大报告将以上要求聚焦到了“提升社会治理效能”,这就对政府加强与社会组织的关系提出了更高的要求。然而,根据笔者在边疆地区调查的情况,政府对自身“权威”的焦虑深刻体现在对社会组织的态度方面,具体表现为“积极扶持”与“谨慎信任”的矛盾。一方面,在转变
23、职能的要求下,政府相关部门积极扶持社会组织发展以承接政府购买社会服务的要求;另一方面,社会组织作为新事物,其“体制外”的身份又让政府很容易对其“可靠性产生怀疑。究竟哪些服务能够让社会组织来承接,社会组织能否承接实施好政府购买的服务,这是边疆当地基层政府干部普遍的疑虑之处。“我们(社会工作机构)基本只能从民政部门承接实施项目。我们也曾多次跟其他相关部门对接工作,比如妇联、团委、政法委、街道和社区等,但是都没有成功。主要还是因为这些部门或组织对社会组织不了解、不信任吧。甚至一些基层民政部门从一开始就不信任我们,比如有的领导会直接表达担心我们会拿了项目资金跑了。”(SG1)以上政府部门干部对社会工作
24、机构的疑虑生动展示了边疆地区在面临提升社会治理效能的核心命题时,政府与社会组织之间关系的窘境。根据笔者调查,乙机构所在的边疆省份不论是民政部门还是共青团等组织,最初购买乙机构的服务项目主要出于其上级部门的工作和政策要求。例如,民政曹沛霖:制度的逻辑,上海人民出版社,2 0 19 年,第2 30-2 31页。黄晓春:当代中国治理转型与社会组织发展,社会科学文献出版社,2 0 2 0 年,第4-12 页。061社会工作部、中央编办、财政部、人力资源社会保障部联合印发关于积极推行政府购买服务加强基层社会救助经办服务能力的意见,民政部联合财政部、国家发展改革委、全国老龄办印发关于做好政府购买养老服务工
25、作的通知,共青团中央、民政部、财政部联合下发关于做好政府购买青少年社会工作服务的意见等,都是“条”上各部门发出的行政性指令。这些部门的下级单位要么抵触,要么迷茫。因为政府购买社会服务在边疆还是一个新事物。社会组织的发育也很滞后,数量少,质量也不高,社会认知度和认可度都很低。在购买服务未形成制度要求的阶段,基层各部门干部宁愿“不干”也不愿意冒险,他们往往只是根据上级工作要求,被动地推动相关工作。以上行政逻辑对社会组织活动形成了显著的约束,有于当前对培育和激发社会组织参与社会治理的时代呼唤,进一步阻碍了政府治理效能的提升。四、以“和谐”为本:边疆地区社会工作机构的专业使命(一)民族团结:边疆场域中
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