长期护理保险独立筹资机制研究_赵明玉.pdf
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1、第 37 卷第 1 期2023 年 2 月保险职业学院学报(双月刊)JOUNAL OF INSUANCE POFESSIONAL COLLEGE(Bimonthly)Vol.37No.1Feb 2023长期护理保险独立筹资机制研究赵明玉(华东政法大学 经济法学院,上海 200042)摘要 我国长期护理保险现已进入扩大试点阶段,在应然状态上,长期护理保险应当实现独立筹资,但是我国制度试点地区基本采取依附筹资模式,应然与实然的矛盾说明长期护理保险筹资机制尚不完善。结合我国具体国情,明确依附模式有助于在起步阶段快速建立长期护理保险制度,但是为了保证长期护理保险的独立性和稳定性,依附模式应逐渐转变为独
2、立模式,独立筹资是建设独立险种的内在要求。我国在建立独立筹资的长期护理保险制度时,要注重完善筹资法律规范、明确筹资责任主体、分类建立筹资机制,逐步探索出适合我国国情的长期护理保险筹资机制。关键词 长期护理保险;独立筹资;依附筹资;失能风险 中图分类号 F840625 文献标识码 A 文章编号 16731360(2023)01007506 AbstractThe longterm care insurance has now entered the expanded pilot stageIn the expected state,long term care insurance should
3、raise funds independently,but the pilot area basically adopts dependentfinancing modeThe contradiction between the objective and the subjective indicates that the financing mechanismof longterm care insurance is not perfect yetCombining the concrete national conditions of our country,it ishelpful to
4、 establish dependent longterm care insurance quickly in the initial stageIn order to ensure the inde-pendence and stability of longterm care insurance,the dependent mode should be gradually transformed into theindependent mode Independent financing is the inherent requirement of the construction of
5、independentinsuranceIn the establishment of independent longterm care insurance system,we should pay attention to per-fect the legal standard of financing,clear the subject of financing responsibility and establish financing mecha-nism classificationWe should gradually explore the longterm care insu
6、rance financing mechanism which suitsour national condition Key wordslongterm care insurance;independent financing;dependent financing;risk of disability我国长期护理保险制度最早于 2012 年在青岛试行;2016 年,全国 15 个城市、吉林和山东两个重点联系省份开始进行制度试点;2020 年,全国又新增 14 个试点城市。2020 年 9 月发布的国家医保局 财政部关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见(以下简称 指导意见)指出,要将长期护
7、理保险列为独立险种,但是从我国各试点城市的制度实践来看,长期护理保险制度的发展一直依托医疗保险制度,尤其是筹资高度依赖医疗保险基金划拨,长期护理保险本身的独立性和对医疗保险的依附性形成了明显的冲突。面对长期护理保险难以独立筹资的现状,如何建立合适的长期护理保险筹资模式就成了本文研究的核心问题。一、长期护理保险难以独立筹资的实然困境(一)依附模式是长期护理保险试点阶段的主要筹资模式按照长期护理保险制度和医保制度的关系,可以将长期护理保险制度的筹资模式分为三种类型 独立模式、依附模式和混合模式,三种模式下长期护理保险筹资的独立性依次降低。独立模式又称为双支柱模式,是指长期护理保险和医疗保57基金项
8、目:2020 年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“劳动法规范的跨法人适用之研究”(20YJCB20067)。作者简介:赵明玉(1998),女,云南保山人,华东政法大学经济法学院硕士研究生,研究方向:劳动与社会保障法。感谢匿名审稿人的意见,文责自负。保险职业学院学报(双月刊)2023 年第 1 期险相互独立、各自建立保险基金的模式,目前德国采取的就是独立模式。依附模式中,长期护理被归入医保体系,在医保基金下单独设立长期护理资金账户,可由医保基金向长期护理保险划转资金,长期护理保险实行专款专用,典型国家如奥地利。而混合模式中,长期护理保险成为了医疗保险的一个子项目,长期护理服务项目被归入医疗服
9、务项目之中,长期护理保险费用与医保费用都统一由医保基金支付,典型国家如英国1。从指导意见 规定和各地试点实践来看,我国长期护理保险目前尚未实现独立筹资,筹资模式主要倾向于依附模式,主要表现为:第一,在筹资渠道上,医保基金是长期护理保险的主要资金来源,在长期护理保险制度建立初期,许多试点地区选择从医疗保险统筹基金中一次性划拨大量资金作为长期护理保险的资金来源;第二,长期护理保险费的征缴依附医疗保险制度,单位缴费从职工医疗保险统筹基金中划出,个人缴费由其医保个人账户代扣代缴,单位和个人不再另行缴费。独立险种与依附筹资并存的状态成为我国长期护理保险的独特现象,一方面,依托既有的医保体系,由医保基金直
10、接划拨资金的方式,可以加快长期护理保险制度建设的进度;另一方面,独立险种与依附筹资相互矛盾,长期护理保险面临着难以独立筹资的困境,我国长期护理保险的筹资机制仍待完善。(二)德、奥、英三国长期护理保险筹资模式的比较德国的独立模式、奥地利的依附模式和英国的混合模式有各自存在的现实土壤。他山之石,可以攻玉,这些丰富的域外经验能给我国长期护理保险制度的建设带来重要启示。德国是典型的社会医保制度国家,即医疗保险一直是以社会保险性质存在的,与之对应,长期护理制度也采用了独立社会保险的模式。1994 年,德国出台长期护理保险法,这是世界上首部长期护理保险法,该法将长期护理保险规定为除工伤保险、医疗保险、养老
11、保险、失业保险之外的德国第五类社保,明确了长期护理保险独立险种的性质2。与我国相似,德国传统上将失能风险视为家庭风险,而随着老龄化程度的不断加深,长期护理需求激增,长期护理保险逐渐受到重视。通过建立独立筹资机制,可让更多的人知晓长期护理保险作为独立险种的性质,明确失能风险是新型的社会风险,突出对失能群体的重视,增强公民参加长期护理保险的意识,有利于形成并完善社会保险制度。奥地利的长期护理保险制度由两部分组成,一部分是法定医疗保险中的长期护理保险,另一部分是政府税收支持的长期护理津贴。前者虽然具有社会保险性质,但由于长期护理隶属医保体系,长期护理保险没有被专门列为独立险种,医疗护理与长期护理容易
12、被混为一谈;后者由于资金依靠奥地利联邦和省政府税收,具有福利性质,并不属于严格意义上的长期护理保险3。奥地利狭义的长期护理保险包含在医保体系中,长期护理保险资金虽然单独建户,但由于其本身不是一种真正的独立险种,因此资金筹资极度依赖医保基金,这种做法可以减少单独建设独立险种的人力、物力和财力,却会增加医保基金的财政负担,容易出现长期护理和医疗保障支出失衡问题。英国长期护理保险制度的性质是一种社会救助而非社会保险,这与英国本身福利型的社会保障制度有关。英国 1990 年发布的全民医疗服务与社区照护法案 规定,在实行全民免费医疗的基础上,为了突出福利性质,英国没有发展社会保险式的长期护理保险制度,而
13、是结合已有的全民医疗卫生体系,将一部分长期护理项目归入医疗项目,由医保资金支付长期护理费用;另一部分长期护理项目则被归入社会护理体系,由政府税收提供护理资金4。医疗保障和长期护理的资金来源主要依靠政府税收,此举虽然可以维护社会成员一定标准的生活质量,但是会加大政府的财政压力。通过比较三个国家的长期护理保险筹资模式,可以发现筹资模式与长期护理保险的性质定位密切相关。德国将长期护理保险定位为独立的社会保险,独立筹资是建设独立险种的必然选择;奥地利的长期护理保险虽然具有社会保险性质,但长期护理保险缺乏独立性,长期护理保险隶属医疗保险,相应地,长期护理保险资金来源也依靠医保基金;英国的长期护理保险具有
14、社会救助性质,由于医疗资金主要依靠政府税收支持,在全民免费医疗的基础上,将长期护理归入国家医疗服务体系之后,长期护理项目统一由医保基金支付,也就不存在单独建立资金账户的需求。反观我国,国家医保67第 37 卷赵明玉:长期护理保险独立筹资机制研究局明确提出要将长期护理保险建设为独立险种,并且强调要坚持长期护理保险独立运行,这意味着在长期护理保险的定性问题上,我国作出了与德国一样的选择,即独立的社会保险,这包含着两层含义:第一,强调“社会保险”,不同于英国社会救助性质的长期护理,我国的长期护理保险制度走的是社会保险道路;第二,强调“独立”,奥地利的长期护理保险虽然具有社会保险性质,但是不具有独立性
15、。与之相比,我国的长期护理保险与医疗保险是两个相互独立的险种,长期护理保险也因此被称作社保第六险。在德国、奥地利和英国三个国家中,德国的长期护理保险定性与我国最相似,独立筹资是建设独立险种的应然选择,秉持建设独立险种、实现独立筹资的理念,我国在设计长期护理保险筹资机制时,可以参考借鉴德国的独立模式,但是也不能完全照抄照搬德国模式。基于我国独立险种与依附筹资并存的现状,在长期护理保险筹资模式的选择上,应当以区分阶段、稳定过渡为原则,本着制度本土化的目标,逐步实现从依附筹资模式到独立筹资模式的转变,建设具有中国特色的长期护理保险筹资机制。(三)长期护理保险依附筹资模式的弊端在长期护理保险制度建立初
16、期,依附筹资模式能够节省建设长期护理保险制度的时间成本和经济成本,但在长期护理保险制度进入稳定期以后,如果不对筹资机制进行改革,长此以往,依附筹资模式的弊端将会日益凸显。第一,长期护理保险对医疗保险的依赖会增加医保基金的压力,同时会增加长期护理保险筹资机制的不稳定性。医保基金的主要作用是减轻个人的医疗经济负担,在支付日常医疗费用之外,如果还要求医保基金为长期护理保险提供大量资金,将会增加医保基金的支出压力。在一些试点地区,医保基金是长期护理保险的唯一筹资渠道,其中资金划拨形式分为固定比例划拨和基金结余划拨,当长期护理保险费由医保基金按照固定比例划拨时,长期护理保险筹资模式较为稳定;但如果长期护
17、理保险费仅仅靠医保基金结余进行划拨,在医保基金没有结余时,长期护理保险筹资就无法进行。第二,依附筹资模式可能会降低个人参加社保的积极性。根据受益与责任相一致的原则,谁受益、谁付费,权利与义务应当是对等的,缴费人购买医疗保险是为了防范疾病风险,若大量的医保基金被用于长期护理保险资金筹集和待遇给付,对医疗保险参保对象来说并不公平,公民参投社会保险的积极性也会因此受到影响。第三,依附筹资模式不利于增强长期护理保险制度运行的公开性和透明性。在依附筹资模式之下,长期护理保险基金和医保基金之间的账户通道可以相互流通,在监管不到位的情况下,可能会引发不透明的资金挪用现象。(四)长期护理保险难以独立筹资的原因
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