既有建筑节能改造政策体系建设实践、优化路径与实施策略探讨.pdf
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1、既有建筑节能改造是建筑领域落实碳达峰战略的重要抓手,政策建设对既有建筑节能改造工作推进发挥了重要的引领作用。本文从政策制定科学性和政策实施有效性出发,通过对比国内外既有建筑节能改造政策建设实践,分析政策实施的环境条件及关键因素对政策效用发挥的影响机理;并从政策自身与实施环境“双轮驱动”的视角,提出我国既有建筑节能改造政策体系的优化路径,进一步制定了内在驱动力激发和外在驱动力增强的优化实施策略。关键词:既有建筑;节能改造;政策体系;建设实践;优化路径;实施策略中图分类号:TU241;T U 2 0 1.5文献标识码:A文章编号:1 6 7 3-8 9 9 3(2 0 2 3)0 6-0 0 6
2、5-0 6doi:10.13402/j.gcjs.2023.06.078Discussion on construction practice,optimization path and implementationstrategy of policy system for energy efficiency in existing buildingsWEI Xing,CUO Handing*-3(1.China Academy of Building Research,Tianjin 300384,China;2.School of Civil Engineering,SanjiangUni
3、versity,Nanjing 210012,Jiangsu,China;3.Research Center of Eco Livable City and SustainableConstruction Management,Tianjin Chengjian University,Tianjin 300384,China)Abstract:Energy efficiency in existing buildings is an important starting point for the implementation of the carbonpeaking strategy in
4、the construction field.Policy construction plays an important leading role in the promotion of energyefficiency in existing buildings.Starting from the scientific nature of policy formulation and the effectiveness of policyimplementation,the paper compares the construction practices of policies at h
5、ome and abroad,and analyzes theenvironmental conditions of policy implementation and the influence mechanism of key factors on policy effectiveness.Fromthe perspective of“two-wheel drive between the policy itself and the implementation environment,the paper proposes theoptimization path of policy sy
6、stem for energy efficiency in existing buildings,and formulates an optimized implementationstrategy for intrinsic driving force stimulation and extrinsic driving force enhancement.Keywords:existingbuildings;energyefficiency;policysystem;constructionpractice;optimizedpath;implementation Strategy城市更新行
7、动已成为城市发展转型的关键路径,既有建筑节能改造是城市更新的重要载体,收稿日期:2 0 2 2-0 7-2 4基金项目:国家自然科学基金资助项目(7 1 8 7 2 1 2 2);教育部人文社会科学后期资助项目(2 0 JHQ095)作者简介:魏兴(1 9 8 7 一),女,主任助理,高级工程师,从事建筑节能、绿色建筑、既有建筑改造等方面的研究。通信作者:郭汉丁(1 9 6 2 一),男,教授,高级工程师,从事生态宜居城市与可持续建设管理等方面的研究。建66设程第6 期第55卷也是提升居民幸福指数的关键手段。国家“双碳”目标引领下,既有建筑改造愈发注重节能效果与低碳发展,是为老房子“治病”、打
8、造“好房子”样板的重要手段,具有持续开展的战略意义与实践价值。近年来,学术界对既有建筑节能改造愈发关注,围绕政策体系建设开展了较多研究。金振兴分别从4个方面系统梳理了国内外既有建筑节能改造市场运行实践现状,指出了节能改造服务企业(energy servicecompany,E S CO)综合能力不足、业主改造意识不强是市场运行实践困境的主要致因。伍红民 2 基于1 2 0 个既有建筑节能改造政策样本,探究了我国既有建筑节能改造政策的基本特征,并提出适度降低管制型政策工具应用频率、重视激励型和社会型政策工具、搭建社会型政策运行平台等政策建设相关建议。郭霞、刘玉明等 3 系统总结了北京市既有建筑节
9、能改造存在的主要问题,提出了建立基于实际运行能耗的激励政策、真正实施供热计量收费制度等对策建议。基于以往研究,结合“双碳”战略等最新背景形势,可以看出既有建筑节能改造工作面临更大的发展机遇,也面临着更为严峻的挑战。既有建筑节能改造触及多方利益,没有系统的政策设计、适用的法律法规、总体的发展规划,改造工作仍将处于需求和矛盾并存的状态,难以大规模推广。因此,本文基于实践经验梳理,构建了科学的政策设计、健全的实施环境、有效的优化路径与配套的实施策略,以期对既有建筑节能改造工作大规模推进提供相关建议。1既有建筑节能改造政策体系建设现状分析1.1我国既有建筑节能改造政策体系现状自2 0 世纪8 0 年代
10、以来,我国在开展既有建筑节能改造工作的实践中取得了一定成绩,但总体进展相对缓慢。本文对我国既有建筑节能改造政策体系建设实践进行梳理,发现存在以下4个方面的问题:(1)既有建筑节能改造强制性法律法规及标准缺位。针对既有建筑节能改造工作,自1 9 8 6 年1月在节约能源管理暂行条例中初次提及;此后2 0 0 4年的节能中长期专项规划、2 0 0 7 年修订的节约能源法等,有的只在某一条文中稍作提及,有的虽提出实施改造的要求,但对于具体如何开展没有具体操作性路径。直至2 0 0 7 年节能减排综合性工作方案,确立了改造量化工作任务,这一工作才被提上节能减排的重要日程。然而,截止目前也只是以政策文件
11、、工作方案形式提出,专门针对既有建筑节能改造的法律法规依旧未出台。除此之外,公共建筑节能改造标准缺位、建筑能耗定额标准缺乏强制性落实要求,直接造成既有建筑评定与改造的专业化标准体系难以建立,无法可依、无标准可循是当前改造政策标准体系的明显短板。(2)既有建筑节能改造金融市场支持机制缺失。目前,我国节能改造市场尚处于起步阶段,节能改造服务未形成产业规模,ESCO数量虽有了显著增长,但大多数都是中小规模,承接项目较小、营业额较低、贷款偿还能力较弱。而我国现有国有或股份制银行偏好向大中型企业投放贷款,地方性银行虽然开设了微小贷业务,但数量有限,对于改造工作大范围开展仍然是杯水车薪。大多数银行或担保机
12、构缺乏专业的评估人员,对改造项目的收益及投资回收难以准确把握,造成银行对ESCO的贷款申请往往持观望态度,或者是过分谨慎,对改造项目及ESCO运营水平进行严格审查甚至限制其贷款。而改造具有准公共物品属性,市场初期需要大量资金启动项目,这些特性造成了市场机制在配置该类产品时产生失灵现象,金融市场支持机制缺失进一步加剧了市场的融资障碍。(3)既有建筑节能改造政策实施监管及保障机制不健全。国家成立住房和城乡建设部建筑节能中心,全面负责建筑节能管理工作 4。然而,作为房屋节能改造重要组成部分的围护结构改造,其中的墙体材料革新工作一段时间内属于国家经济贸易委员会负责,不同部门分管容易造成管理的“扯皮”及
13、协调困难。此外,对于节能项目审查,目前只停留在施工图设计阶段,对施工阶段、验收阶段、使用及运行阶段等缺乏跟踪检查,极魏67兴,等:既有建筑节能改造政策体系建设实践、优化路径与实施策略探讨2023年第6 期易造成ESCO通过施工图审查后不按图纸的节能改造设计甚至背离图纸施工。再次,对建筑的能耗评审、能源审计、能效标识、ESCO市场准人及退出、奖励及惩罚机制等缺乏相关制度规定或缺乏强制执行力,市场运行的保障机制并不健全。(4)既有建筑节能改造政策更新时效性不强。追溯政策构建历程,在已颁布的政策中,政策更新的实效性不强现象普遍:部分政策更新缓慢,部分政策从颁布之日起未曾更新,直接导致了已颁布政策中,
14、有些政策的科学性有待检验;有些政策本身虽然科学,但与各地区经济水平、各气候区实际情况不完全适用,政策可操作性不强;有些虽不存在上述两种问题,但政策不能及时更新造成政策导向与市场阶段特征不匹配,政策指导难以与实践发展同步,政策实施效果并不尽如人意。1.2国内外既有建筑节能改造政策体系对比分析对比国内外既有建筑节能改造政策构建实践及政策体系特点,如图1 所示。国发达国家口完备性:依托经济发达优势建立了针!口完备性:我国并未单独立法,前期11对节能改造多行业、多主体、多元化、改造依赖政府财政补贴,实施推广1111市场多阶段的管理及激励政策,各环!1范围有限。1111节保障机制健全,引导作突出。优劣对
15、比动态性:政策体系存在部分缺失、1口动态性:政策更新速度快,法国节能取长补短1部分更新缓慢等现象。11规范更新周期平均为5-6 年,美国政1府明确规定节能标准需每3-5年更新。口可操作性:部分政策导向与法律要1求只做出原则性指示,缺乏实操措1口可操作性:政策制定贴近实际,实施1施和配套落实机制、监管机制。1过程中公众与地方政府积极参与,增强了政策的执行力度。1口系统性:建设行政法规及部门规章较多,但多集中在居建改造等特定口系统性:涉及节能改造全过程,交叉领域,尚未形成法律-行政法规-部门,度低、政策指向性明显;融资、市场、!111评估政策等系统完备、互相补充。规章-地方法规等完整的政策体系。!
16、1图1国内外既有建筑节能改造政策体系对比对比可知,发达国家政策体系自身的完备性、动态性优于我国,而实施过程可操作性方面也形成了值得借鉴的经验。确保政策真正发挥效用应从落实管控层面分析政策实施环境,制定优化实施策略,破解实施过程难题,补齐实施拖“短板”。2既有建筑节能改造政策实施环境条件分析保证改造政策发挥效用离不开经济环境稳定、政治持续支持、全民参与意识提升、技术开拓创新、政府监管到位5方面支撑。(1)健康稳定的经济环境。发达国家建筑节能受到重视源于2 0 世纪7 0 8 0 年代的石油大幅度涨价,由此各国纷纷意识到经济增长的背后是严重的能源危机和日益恶化的地球环境,而稳定的世界经济环境是建筑
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