既有建筑节能改造政策体系建设实践、优化路径与实施策略探讨.pdf

既有建筑节能改造是建筑领域落实碳达峰战略的重要抓手，政策建设对既有建筑节能改造工作推进发挥了重要的引领作用。本文从政策制定科学性和政策实施有效性出发，通过对比国内外既有建筑节能改造政策建设实践，分析政策实施的环境条件及关键因素对政策效用发挥的影响机理；并从政策自身与实施环境“双轮驱动”的视角，提出我国既有建筑节能改造政策体系的优化路径，进一步制定了内在驱动力激发和外在驱动力增强的优化实施策略。关键词：既有建筑；节能改造；政策体系；建设实践；优化路径；实施策略中图分类号：TU241；T U 2 0 1.5文献标识码：A文章编号：1 6 7 3-8 9 9 3（2 0 2 3)0 6-0 0 6 5-0 6doi:10.13402/j.gcjs.2023.06.078Discussion on construction practice,optimization path and implementationstrategy of policy system for energy efficiency in existing buildingsWEI Xing,CUO Handing*-3(1.China Academy of Building Research,Tianjin 300384,China;2.School of Civil Engineering,SanjiangUniversity,Nanjing 210012,Jiangsu,China;3.Research Center of Eco Livable City and SustainableConstruction Management,Tianjin Chengjian University,Tianjin 300384,China)Abstract:Energy efficiency in existing buildings is an important starting point for the implementation of the carbonpeaking strategy in the construction field.Policy construction plays an important leading role in the promotion of energyefficiency in existing buildings.Starting from the scientific nature of policy formulation and the effectiveness of policyimplementation,the paper compares the construction practices of policies at home and abroad,and analyzes theenvironmental conditions of policy implementation and the influence mechanism of key factors on policy effectiveness.Fromthe perspective of“two-wheel drive between the policy itself and the implementation environment,the paper proposes theoptimization path of policy system for energy efficiency in existing buildings,and formulates an optimized implementationstrategy for intrinsic driving force stimulation and extrinsic driving force enhancement.Keywords:existingbuildings;energyefficiency;policysystem;constructionpractice;optimizedpath;implementation Strategy城市更新行动已成为城市发展转型的关键路径，既有建筑节能改造是城市更新的重要载体，收稿日期：2 0 2 2-0 7-2 4基金项目：国家自然科学基金资助项目（7 1 8 7 2 1 2 2）；教育部人文社会科学后期资助项目（2 0 JHQ095）作者简介：魏兴（1 9 8 7 一），女，主任助理，高级工程师，从事建筑节能、绿色建筑、既有建筑改造等方面的研究。通信作者：郭汉丁（1 9 6 2 一），男，教授，高级工程师，从事生态宜居城市与可持续建设管理等方面的研究。建66设程第6 期第55卷也是提升居民幸福指数的关键手段。国家“双碳”目标引领下，既有建筑改造愈发注重节能效果与低碳发展，是为老房子“治病”、打造“好房子”样板的重要手段，具有持续开展的战略意义与实践价值。近年来，学术界对既有建筑节能改造愈发关注，围绕政策体系建设开展了较多研究。金振兴分别从4个方面系统梳理了国内外既有建筑节能改造市场运行实践现状，指出了节能改造服务企业（energy servicecompany，E S CO）综合能力不足、业主改造意识不强是市场运行实践困境的主要致因。伍红民 2 基于1 2 0 个既有建筑节能改造政策样本，探究了我国既有建筑节能改造政策的基本特征，并提出适度降低管制型政策工具应用频率、重视激励型和社会型政策工具、搭建社会型政策运行平台等政策建设相关建议。郭霞、刘玉明等 3 系统总结了北京市既有建筑节能改造存在的主要问题，提出了建立基于实际运行能耗的激励政策、真正实施供热计量收费制度等对策建议。基于以往研究，结合“双碳”战略等最新背景形势，可以看出既有建筑节能改造工作面临更大的发展机遇，也面临着更为严峻的挑战。既有建筑节能改造触及多方利益，没有系统的政策设计、适用的法律法规、总体的发展规划，改造工作仍将处于需求和矛盾并存的状态，难以大规模推广。因此，本文基于实践经验梳理，构建了科学的政策设计、健全的实施环境、有效的优化路径与配套的实施策略，以期对既有建筑节能改造工作大规模推进提供相关建议。1既有建筑节能改造政策体系建设现状分析1.1我国既有建筑节能改造政策体系现状自2 0 世纪8 0 年代以来，我国在开展既有建筑节能改造工作的实践中取得了一定成绩，但总体进展相对缓慢。本文对我国既有建筑节能改造政策体系建设实践进行梳理，发现存在以下4个方面的问题：（1）既有建筑节能改造强制性法律法规及标准缺位。针对既有建筑节能改造工作，自1 9 8 6 年1月在节约能源管理暂行条例中初次提及；此后2 0 0 4年的节能中长期专项规划、2 0 0 7 年修订的节约能源法等，有的只在某一条文中稍作提及，有的虽提出实施改造的要求，但对于具体如何开展没有具体操作性路径。直至2 0 0 7 年节能减排综合性工作方案，确立了改造量化工作任务，这一工作才被提上节能减排的重要日程。然而，截止目前也只是以政策文件、工作方案形式提出，专门针对既有建筑节能改造的法律法规依旧未出台。除此之外，公共建筑节能改造标准缺位、建筑能耗定额标准缺乏强制性落实要求，直接造成既有建筑评定与改造的专业化标准体系难以建立，无法可依、无标准可循是当前改造政策标准体系的明显短板。（2）既有建筑节能改造金融市场支持机制缺失。目前，我国节能改造市场尚处于起步阶段，节能改造服务未形成产业规模，ESCO数量虽有了显著增长，但大多数都是中小规模，承接项目较小、营业额较低、贷款偿还能力较弱。而我国现有国有或股份制银行偏好向大中型企业投放贷款，地方性银行虽然开设了微小贷业务，但数量有限，对于改造工作大范围开展仍然是杯水车薪。大多数银行或担保机构缺乏专业的评估人员，对改造项目的收益及投资回收难以准确把握，造成银行对ESCO的贷款申请往往持观望态度，或者是过分谨慎，对改造项目及ESCO运营水平进行严格审查甚至限制其贷款。而改造具有准公共物品属性，市场初期需要大量资金启动项目，这些特性造成了市场机制在配置该类产品时产生失灵现象，金融市场支持机制缺失进一步加剧了市场的融资障碍。（3）既有建筑节能改造政策实施监管及保障机制不健全。国家成立住房和城乡建设部建筑节能中心，全面负责建筑节能管理工作 4。然而，作为房屋节能改造重要组成部分的围护结构改造，其中的墙体材料革新工作一段时间内属于国家经济贸易委员会负责，不同部门分管容易造成管理的“扯皮”及协调困难。此外，对于节能项目审查，目前只停留在施工图设计阶段，对施工阶段、验收阶段、使用及运行阶段等缺乏跟踪检查，极魏67兴，等：既有建筑节能改造政策体系建设实践、优化路径与实施策略探讨2023年第6 期易造成ESCO通过施工图审查后不按图纸的节能改造设计甚至背离图纸施工。再次，对建筑的能耗评审、能源审计、能效标识、ESCO市场准人及退出、奖励及惩罚机制等缺乏相关制度规定或缺乏强制执行力，市场运行的保障机制并不健全。（4）既有建筑节能改造政策更新时效性不强。追溯政策构建历程，在已颁布的政策中，政策更新的实效性不强现象普遍：部分政策更新缓慢，部分政策从颁布之日起未曾更新，直接导致了已颁布政策中，有些政策的科学性有待检验；有些政策本身虽然科学，但与各地区经济水平、各气候区实际情况不完全适用，政策可操作性不强；有些虽不存在上述两种问题，但政策不能及时更新造成政策导向与市场阶段特征不匹配，政策指导难以与实践发展同步，政策实施效果并不尽如人意。1.2国内外既有建筑节能改造政策体系对比分析对比国内外既有建筑节能改造政策构建实践及政策体系特点，如图1 所示。国发达国家口完备性：依托经济发达优势建立了针！口完备性：我国并未单独立法，前期11对节能改造多行业、多主体、多元化、改造依赖政府财政补贴，实施推广1111市场多阶段的管理及激励政策，各环！1范围有限。1111节保障机制健全，引导作突出。优劣对比动态性：政策体系存在部分缺失、1口动态性：政策更新速度快，法国节能取长补短1部分更新缓慢等现象。11规范更新周期平均为5-6 年，美国政1府明确规定节能标准需每3-5年更新。口可操作性：部分政策导向与法律要1求只做出原则性指示，缺乏实操措1口可操作性：政策制定贴近实际，实施1施和配套落实机制、监管机制。1过程中公众与地方政府积极参与，增强了政策的执行力度。1口系统性：建设行政法规及部门规章较多，但多集中在居建改造等特定口系统性：涉及节能改造全过程，交叉领域，尚未形成法律-行政法规-部门，度低、政策指向性明显；融资、市场、！111评估政策等系统完备、互相补充。规章-地方法规等完整的政策体系。！1图1国内外既有建筑节能改造政策体系对比对比可知，发达国家政策体系自身的完备性、动态性优于我国，而实施过程可操作性方面也形成了值得借鉴的经验。确保政策真正发挥效用应从落实管控层面分析政策实施环境，制定优化实施策略，破解实施过程难题，补齐实施拖“短板”。2既有建筑节能改造政策实施环境条件分析保证改造政策发挥效用离不开经济环境稳定、政治持续支持、全民参与意识提升、技术开拓创新、政府监管到位5方面支撑。（1）健康稳定的经济环境。发达国家建筑节能受到重视源于2 0 世纪7 0 8 0 年代的石油大幅度涨价，由此各国纷纷意识到经济增长的背后是严重的能源危机和日益恶化的地球环境，而稳定的世界经济环境是建筑节能稳步发展的前提。稳定的经济环境能减少政府短期频繁的宏观调控，避免了政策波动。另一方面，改造的正外部性属性、改造资金瓶颈造成建筑业主改造积极性不高、ESCO“裹足不前”，稳定的经济环境为政府构建经济激励政策以盘活市场成为可能。（2）持续有力的政治支持。政治支持的具体表现是国家节能战略制定及对改造的支持程度，是政策顺利实施的保障。伴随我国经济社会快速发展及世界各国交流的不断深入，人类命运共同体理念已成共识。我国确立了节能减排战略，也提出了碳达峰碳中和目标，节能改造必将是一项持续推动的系统工作，其大面积推广也必然离不开政府明确而不变的政治支持 6 。国家持续的政治支持能避免具体政策在实施中天折以及不了了之，同时也是政策优化及政策更新的坚强后盾。68建第6 期第55卷设程（3）全民参与的社会环境。我国既有建筑存量巨大，据统计，既有建筑面积已达6 0 0 亿平方米以上 7 。建筑是人民群众生产生活的重要载体，既有建筑的广泛性决定了对其实施节能改造需要广大人民群众的支持与配合。然而，现阶段人民群众节能意识与节能认知并不高，既有建筑节能改造的外部性本质、改造所需资金巨大的特点进一步造成了全民参与改造的机制尚未形成。提高全员参与意识，调动参与节能改造的积极性，是解决节能改造市场显性需求不足的重要途径。（4）积极开拓的技术创新。发达国家改造工作推进较快的另一重要原因是改造技术的不断创新，先进的节能改造技术是提升既有建筑能效水平的催化剂。然而，现阶段我国改造标准体系并不十分完备，以技术标准为例，2 0 0 0 年颁布了既有采暖居住建筑节能改造技术规程（JGJ1292000【8 ，适用范围主要是北方采暖地区；此后，该标准进行修订并于2 0 1 2 年颁布既有居住建筑节能改造技术规程JGJ/T12920129适用范围扩大到夏热冬冷地区和夏热冬暖地区，但标准却由强制性标准转变为推荐性标准，执行力度明显减弱；与此同时，截止目前该标准实施亦有十年时间，部分技术条款滞后性特征明显，呕需与当前“碳达峰”背景下可再生能源、碳减排技术应用相衔接。此外，针对公共建筑节能改造缺乏国标、行标的技术支持，相关的检测、评价标准体系也并不健全。而在实施层面，技术标准缺失进一步导致施工人员的经验主义，留下安全隐患的同时也造成了实际改造效果与广大业主期许相偏离、业主满意度与积极性降低，改造活动再次陷人需求不足的僵局。（5）顺畅高效的政策执行监管机制。政策执行监管机制为公共政策有效实施提供了制度规范和秩序保障。我国改造政策实施困境之一是实际工作中“多头管理”及“互相扯皮”，以及中央地方两级政府的利益博奔；政策实施与执行过程中难以统一协调管理，各部门间互相推脱，造成政策实施不力、达不到预期效果。因此，从中央到地方各级政府应建立起专门的既有建筑节能改造管理机构并保质保量地履行其职能，协调好上下级管理部门间、平行部门间关系，落实地方政府、各级既有建筑节能改造管理部门的节能改造目标责任考核制，形成“自检”、“互检”、“交接检”的多重监督管理机制。3既有建筑节能改造政策体系优化路径设计坚持问题导向与需求牵引，国内外政策体系对比分析揭示了政策建设的根本目标是构建因时而异、层次有别、区别对待、统筹兼顾的政策体系，分析政策实施环境条件为进一步优化政策体系提供了方向借鉴。因此，从政策自身与实施环境“双轮驱动”的视角，提出我国既有建筑节能改造政策体系的优化路径，如图2 所示。本文将内在驱动力激发和外在驱动力增强作为政策体系优化路径的构建方向。内外在驱动力的界定并非以政策体系自身为划分标准，而是根据内外在因素对政策优化作用的侧重点而定。内在驱动力开发及运行策略的设计原则是明确主体功能定位，完善政策构建系统；外在驱动力建设及促进措施的构建宗旨是加强制度建设，强化过程监管，增进政策执行与实施保障。4既有建筑节能改造政策体系优化实施策略4.1政策体系优化的内在驱动力开发及运行策略4.1.1明确主体定位，激活政策体系优化内在动力1）简政放权，变政府“主导”为政府“引导”。简政放权是政府改革中的热点与关键词汇，代表了政府一定程度上的权利下放。笔者认为，其具体含义是政府职能转变与创新一一政府由传统的“主导”市场向“引导”市场转变，弱化政府职能，强化市场机制作用。简政放权让政府和市场各归其位，并处理好政府与市场的关系，弱化政府的“有形之手”，强化市场的“无形之手”作用。2）明确公众消费者定位，提高公众节能改造意识和参与能力。公众作为建筑业主，是既有建筑节能改造市场的参与者，也是节能改造服务的需求者和消费者，更是改造事业发展的最终驱动主体。政府通过宣传、引导和培训，可以显著提高普通公众的节能改造意识，刺激其节能改造需69魏兴，等：既有建筑节能改造政策体系建设实践、优化路径与实施策略探讨2023年第6 期我国既有建筑节能改造政策体系存在问题动态性层次性地区差异性完备性部分更新缓慢已建立国家各地区建立节能缺位严重，部分自颁布日起行业一地方三改造试点，但代尚未单独立法未更新层次政策体系，表性有限，代但地方层面政策表不同气候地区只停留在试点阶的节能标准存在段，尚未大面积缺位开展优化路径内在驱动力开发外在驱动力建设及运行策略及促进措施原则：激发政策构建过程中构建主体、构建程11原则：增强外界环境中有利因素对政策优化1序方面的政策优化驱动力量的驱动作用明确主体定体，激活政策体系优化内在动力健全政策反馈系统，增强政策体系优化外在1.简政放权，变政府“主导”为政府“引导”驱动12.明确公众消费者定位，提高公众参与能力1.建立长效监督与反馈机制1完成政策构建系统，提高政策制定科学性2.建立政策绩效后评估机制1.建立专业的政策研究机制加大财务资源投入，提高政策执行物质保障2.执行规范的政策制定程序强化全过程监管，促进政策实施有效性政策需求因时而异层次有别区别对待统筹兼顾图2既有建筑节能改造政策体系优化路径求，提高其节能改造活动参与能力；反之，作为消费者和需求方的节能改造业主，观念的转变又可以为节能改造事业推进扫清障碍，进一步减少市场培育阶段及成长初期常规激励政策及强制政策的使用。4.1.2完善政策构建系统，提高政策制定科学性1）建立专业的政策研究机构。现阶段，住房和城乡建设部建筑节能与科技司全面负责建筑节能管理工作，本文认为，应该以该部门为核心，同时邀请行业相关协会、高校、科研院所等领域内专家作为政策研究主体，以既有建筑节能改造市场中的节能服务企业、业主等为重要参与方，为政策建设建言献策。同时应积极开展政策建设稳定风险评估、民众评估工作，从而实现政策成果既科学又“接地气”的双重目标，避免政策“束之高阁”、缺乏实操性。2）执行规范的政策制定程序。规范的公共政策制定程序包括公共政策问题确认、目标确定、方案设计、方案评估、方案择优、方案可行性论证、合法化七个环节 1 0 。以政策合法化为例，其内涵是选择一项政策建议，为这项建议建立政治上的支持，将它作为一项法规加以颁布 。而目前，我国尚未对既有建筑节能改造单独立法，已颁布的法条中也缺乏专业性规定，因此，既有建筑节能改造政策制度程序仍需改进和完善。转变过去重实体、轻程序的传统观念，执行规范的政策制度程序，能在过程中优化政策方案，提高政策制定的科学性。4.2政策体系优化的外在驱动力建设及促进措施4.2.1健全政策反馈系统，增强政策体系优化外在驱动1）建立长效监督与反馈机制。若要保证既有建筑节能改造政策导向作用充分发挥，就必须加强培育政策监督外部主体，同时拓宽政策监督与反馈渠道 1 2 。长效监督机制的基础是建立信息披露制度，对政府政务信息、建筑能耗信息、改造后节能效果信息、ESCO综合实力信息等市场多主体、多渠道信息进行公示，增强节能信息和政府信息的透明度。针对政策优化而言，政务信息公开使政府管理行为接受社会公众监督，同样使其他市场主体信息及市场活动接受公众监督与政府监管，从而消除市场的信息不对称，拓宽政策反馈渠道，为政策动态调整提供可能。2）建立政策绩效后评估机制。政策评估是政建70第6 期设程第55卷策过程的重要环节之一，在特定一轮政策过程中，可以看作是最后一个环节；而考虑政策全生命周期理论，政策后评估又是新一轮政策过程的开始。政策绩效后评估机制是对政策作用效果的诊断与检验，是经过实践验证之后对政策优化调整的依据。建立既有建筑节能改造政策绩效后评估机制，进一步建立政策全程评估机制，可以系统科学地评价政策效果，为既有建筑节能改造政策及时优化提供科学基础和目标导向。4.2.2加大财力资源投入，提高政策执行物质保障加大财力投人是消除改造市场外部性、提高政策执行坚决性的重要物质保障。在我国既有建筑节能改造实践中，政府以设立基金、财政补贴等方式很好地推动了改造实践开展。在政府财政承受范围内，在市场发育初期尤其是培育阶段，加大财力投人可以清除市场发育障碍、增进政策执行的坚决性、加快市场发育步伐，而市场健康发育又将带来节能改造更可观的经济、社会、生态等综合效益提升。由此可见，加大财力资源投人与改造事业开展形成可以相互促进的循环效应；加大财力资源投人，提高了政策优化的物质与资金保障。4.2.3强化全过程监管，促进政策实施有效性由上文分析可知，顺畅而高效的监督管理体制是既有建筑节能改造政策有效实施的重要环境条件之一。加强政府监管机制建设，建立覆盖多级政府、改造实践全过程的既有建筑节能改造监管体系，提高管理人员专业素质，强化政策执行过程中的事中监管与过程监管，可以及时发现政策体系存在问题，完善政策传导机制，保障政策实施过程发挥实效。这也是针对性地解决政策本身具有科学性而实施效果不尽如人意的有效措施，是以政策有效实施促进政策体系优化的重要途径。5结语本文对国内外既有建筑节能改造政策建设实践进行了综述，对比揭示了我国政策建设的短板，分析了政策实施环境条件并明晰了经济环境、政治支持、社会环境、技术创新、监管机制对政策效用发挥的影响机理；并从政策自身与实施环境“双轮驱动”的视角，提出了我国既有建筑节能改造政策体系的优化路径，进一步建立了既有建筑节能改造政策体系优化的内在驱动力开发及运行策略、外在驱动力建设及促进措施。参考文献：1金振兴，郭汉丁，贺雨桐，等国内外既有建筑节能改造市场运行实践现状与研究展望 J节能，2 0 2 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