民众意愿何以影响政策执行——以“禁补令”政策在湖县地区的执行失效为例.pdf
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1、民众意愿何以影响政策执行?以“禁补令”政策在湖县地区的执行失效为例朱云品摘要:在已有关于政策执行偏移的研究中,作为政策目标群体的民众尚未得到充分的关注,其对政策执行成效的影响亦在一定程度上被忽略。本文以“禁补令”政策在县域社会的执行情况为例,从民众意愿这一自下而上的视角解释该政策执行失效的原因,并在此基础上探究民众意愿对于政策执行的作用机制。研究发现,包括多数学生家长和教师群体在内的民众主体,对于“禁补令”政策的实质反对意愿是构成家教活动得以在基层社会隐秘而持续存在的基础。而民众意愿则是通过“制造隐秘”“舆论施压”“关系庇护”三条路径分别从实践、话语以及制度与文化层面对政策的执行过程产生影响。
2、关键词:民众意愿 有偿家教 在职教师 政策执行成效 县域社会一、问题的提出党的十九大报告提出:“发展教育事业要全面贯彻党的教育方针,落实立德树人根本任务,发展素质教育,推进教育公平。”其中,义务教育是我国国民教育事业的重中之重。年 月 日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见再一次引发了社会舆论对我国义务教育事业发展现状,尤其是校外培训现象的激烈讨论。自本世纪初以来,在教育市场化、激烈的学业竞争以及民众经济生活水平的提升等诸多因素的推动下,中小学生寻求额外的学业辅导已然不是一件新鲜事。而校外培训的组织模式和表现形式也并非仅局限于教育培训机
3、构(公司),由在职教师组织参与的有偿家教同样是被政府和社会长期关注的 朱云品,南京大学社会学院博士研究生()。话题。在政策制定方面,出于减轻义务教育阶段学生课业负担、规范在职教师师德师风以及维护义务教育阶段教育公平等目的,以教育部为主体的中央政府各相关部门连续出台了多条旨在禁止“在职教师参与组织有偿家教”的政策禁令(以下简称“禁补令”)。虽然各级地方政府皆紧随其后积极制定相关方案以响应上级号召,但从实际成效来看,政策的执行情况并不理想,甚至一度出现政策失灵的倾向。我们从媒体围绕“教师私自开办辅导班”的公开报道、学者以在职教师涉足“影子教育”()为主题的众多研究(潘冬冬、李佳丽,;,;,)抑或是
4、作为普通民众的日常生活体验中都可以发现,在职教师参与有偿家教的现象不仅没有在政府禁令的管制下销声匿迹,反而在诸多基层社会场域中持续存在。为何在职教师参与有偿家教这一现象屡禁不绝?为何“禁补令”在基层社会一再失效?本文从县域社会这一特定区域情境出发,集中关注该政策在基层社会的执行实践中发生偏移的问题,并尝试从民众意愿这一自下而上的视角探究该政策执行失效的原因。民众意愿何以影响政策执行?中央政府出台的政策禁令包括:年的中小学教师职业道德规范、年的中小学教师违反职业道德行为处理方法、年的严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定、年的新时代中小学教师职业行为十项准则、年的关于加强和改进新时代师德师风
5、建设的意见、年的关于开展中小学有偿补课和教师违规收受礼品礼金问题专项整治工作的通知。地方政府后续出台的相关政策文件例如:山东省 年出台的关于大力开展师德教育禁止中小学教师从事有偿家教的通知,南京市教育局 年发布的关于禁止中小学在职教师从事有偿家教的规定,安徽省教育厅 年印发的关于开展全省治理中小学校和在职中小学教师有偿补课专项行动实施方案,北京市政府教育督导室 年出台的关于加强中小学生和在职中小学教师有偿补课长效治理工作的意见,杭州市教育局 年发布的关于开展全市中小学有偿补课和教师违规收受礼品礼金问题专项整治工作的通知,等等。媒体曝光的案例诸如 年 月 日安徽网所报道的“别墅补课”事件,即安徽
6、省黄山市屯溪一中的某位在职教师利用暑期时间在其别墅内私自开办辅导班;年 月 日据新华社转载的消息,山西省原平市育才学校两名教师因在校外组织学生有偿补课、为校外机构提供培训服务等被解聘。本文将县级而不是乡镇级视为基层社会的原因在于:一是伴随着乡镇财政的“空壳化”和其他一系列决策权的上移,乡镇政府地位日趋没落,与此同时拥有相对完善的财政权、决策权以及完整的公共服务职能和能力的县级政府在地方社会的治理中发挥了愈加重要的作用(周飞舟,;欧阳静,;王春光,);二是在本文所关注的案例中,“禁补令”政策执行的末梢是落在县域社会,其执行主体和目标群体亦是县域政府以及县域社会中的民众。二、制约政策执行的相关因素
7、在政府的治理实践中,完全符合预期的政策执行结果近乎是一种奢求,而政策执行出现偏移走样乃是常态。这些未达到政策初始目标甚至与之相逆的非预期现象有着纷繁复杂的表现形式,例如“变通式执行”(陈振明,;周雪光,)、“过度执行”(,)、“替换性执行”(宁国良,)、“选择性执行”(,)、“象征式执行”(李瑞昌,;,)、“政策失灵”(汤敏轩,;仇叶,)等。这些现象的出现不仅意味着治理目标在一定程度上的失败,甚至会在基层社会引发一些负面后果。是故,学界围绕该议题进行了大量的研究。其中制约政策执行进而使其产生负面效能的相关因素是学者们所关注的重点。总体而言,已有研究的分析视角涵盖了政策内容、政策执行主体、政策目
8、标群体这一系列身处政策执行链条上的相关组成部分。政策文本自身的完善性与科学性被认为是影响政策贯彻落实的要素之一(,)。政策在合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性等维度上的缺失不仅会导致执行过程受阻,甚至还会引发执行主体之间的矛盾及其对政策信任感的缺失(丁煌,)。例如模糊的政策信息会引发上下级组织因对同一政策内容的理解不同而出现多重解释的问题(,),过高的指标设定忽视了责任主体的现实处境(王汉生、王一鸽,),频繁变动的政策议程则降低了组织活动的连贯性(,),这都为政策在后续实施过程中的偏移埋下了隐患。而完善健全的政策体系则被认为有利于提升政策绩效(李俊杰、陶文庆,)。政策执行主体的表现对于治
9、理目标的达成更是不言而喻。此处“执行主体”的概念内涵是广义的,它既可以指涉官僚体制中的某一行政层级或相应的职能部门,也可以指代肩负具体行政任务的政策实施者。从这一视角出发,学者们指出地方政府在执行政策的过程中并不是毫无自主性的,相反,他们会在适宜的情境下依据自身层级的利益策略性地执行政策指令(何显明,;杨爱平、余雁鸿,;赵静、陈玲、薛澜,;孙发锋,),而不对称的信息结构以及不合理的激励制度又为这类行为的发生提供了组织基础(周雪光,)。就政策实施者而言,基层干部对于政策效能的发挥同样至关重要,这 中国研究 第 期也是一些学者将县乡干部称为“战略性群体”()的关键原因(,)。一方面,基层干部长期植
10、根于地方性网络之中,有着突出的地域性行为特征以及强大的实务能力(周雪光,),例如村干部在诸如“土地确权”这一类直接面向民众的政策任务中充当着不可或缺的角色(狄金华,)。另一方面,“街头官僚理论”指出一线行政人员往往会利用手中的自由裁量权为自己牟取私利(,),从而干扰甚至破坏政策的实施。这在当下的“项目进村”“低保户认定”等惠民政策的执行中都有一定的体现(李祖佩,;安永军,)。因此,不论是作为科层制组织的地方政府,还是作为责任主体的基层公务人员,他们都有可能利用一定程度的自主权使得政策的实施朝着符合他们预期的方向发展,从而导致政策偏移的发生。在考察政策目标群体这一因素时,既有研究则显得相对稀缺。
11、有学者提出目标群体虽然通常被视为是公共政策“调整和控制”的对象(高建华,),但其对于政策内容仍然有着自身的价值偏好和主观理解(陈庆云,:),同时他们的利益需求也反映了政策对“利益关系安排的恰当与可行性程度”(丁煌,:)。这意味着目标群体对于政策的认知、态度和配合程度可能会对政策效能的发挥造成影响(李俊杰、陶文庆,;,;,)。因此,治理主体应当充分考虑目标群体的利益格局和差异性(丁煌,;王绍光、樊鹏,),而政策的有效实施也离不开两者之间的互动与沟通(钱再见,;吴群芳、刘清华,)。这一研究视角与本文的议题最为接近,即是从政策目标群体这一自下而上的视角审视政策的实践过程。但以上研究虽然认识到地方微观
12、环境与政策之间的互动,以及上层权威与基层民众诉求之间的张力,却没有进一步讨论目标群体围绕某一政策的态度或意愿何以形成,以及这些态度和意愿又是如何对政策执行造成影响。以往的研究虽然从不同进路为我们理解差异化的政策执行偏移现象提供了理论启迪,但在这些分析框架中,作为政策目标群体的民众所受到的关注相对不足,其作为能动者的主观意愿以及该意愿对政策执行的影响效应亦在很大程度上被忽略了。虽然一些研究也曾描述过基层政府在政策执行过程中与作为目标群体的民众合谋应付上级的现象(艾云,),但其突出的依然是民众意愿何以影响政策执行?例如在计划生育政策的执行过程中,乡镇干部也会指示村干部协助村民转移“超生孩”以应付上
13、级的突击检查。官僚体制内部的张力。民众在研究所呈现的治理图景中虽有出场,但他们所充当的依然是一个被动协助科层组织去完成任务的“配角”,其自身的主体性和行为实践并没有得到细致的关注。正如一些学者所观察到的:民众并不是一个仅仅被动接受政策的“容器”(,),他们一直保留着维护乃至扩张自身权益的意识和能力。因此本文试图从政策目标群体这一自下而上的视角进一步讨论影响政策执行的关键因素。笔者以“民众意愿”作为本文的核心变量,并将其定义为“作为政策目标群体的普通民众对于某一政策指令的认知、态度与评价”。该定义界定了民众意愿的具体指向目标同时也突出了其“社会政治态度”(王来华,)。本文认为,作为政策执行对象的
14、普通民众,他们对于政策本身的实质性意愿在一定情境中会对政策的实践过程产生深远影响。而论证“民众意愿”如何形成,以及揭示其影响政策执行的作用机制则是本文的努力方向。需要说明的是,与“抗争政治”()研究中所呈现出的“愤怒的民众”及其与地方政府之间的“激烈”交锋不同(于建嵘,;应星,;,),我们认为政策目标群体对于政策的(反对)意愿形式在不同情境下存在差异,这也影响了其后续行动策略的选择。例如在本文案例中,民众虽然对于政策本身存在诸多不满与质疑,但其对于政策的抵抗形式是“软性”而隐秘的,这一反抗方式相对“弱者的武器”而言又显得更加积极主动并富有策略性。总之,在当下的中国基层治理领域之中,作为政策目标
15、群体的普通民众有其对于政策内容和治理实践的理解与考量,而由此引发的对于政策执行的影响效应也日益凸显并呈现扩散状态。是故,我们应该关注民众意愿这一变量影响政策成效的作用机制。三、研究方法与案例介绍本文采用半结构式访谈和参与观察的研究方法,所选取的田野调查地点是位于我国东部某省的湖县县城。访谈过程按照时间分为三个阶段:年 中国研究 第 期这些张力包括正式制度与非正式关系的共存局面、有限的治理资源和高强度的政策执行压力之间的矛盾等。按照学术惯例,文中所出现的人名、地名和有关组织机构的名称皆经过匿名处理。月、年 月、年 月。后续笔者又于 年 月和 年 月围绕家教现象的一些变化进行了回访。在调研中,笔者
16、亦走访了湖县多处由在职教师组织的有偿家教现场及两家民办辅导机构,文中所引用的相关资料皆来自实地调研。在城镇化运动的背景下,湖县自本世纪初每年都有大量农村户籍人口从原下辖乡镇迁入县城。与此同时,湖县又因其在承接长三角产业转移上的区位优势吸引了一定规模的外来劳动力。人口的大量流入导致了县城学生规模的迅速扩张。目前,该县县城常住人口约 万人,中小学在校生共 余人。而原本位于乡镇尤其是村庄的各中小学校则在“撤点并校”以及人口外迁的背景下日趋没落甚至“消失”(熊春文,;邬志辉、史宁中,)。虽然这一“文字上移”的社会事实并不在本文的研究议题之内,但却是我们在分析有偿家教时只关注县城区域且忽略学生数占比极少
17、的乡镇地区的原因。在社会经济发展方面,湖县因大规模承接长三角产业转移以及融入 市“都市圈”而实现了快速发展。湖县目前拥有两个省级经济开发区,并一度在全市 评比中跻身前四(该市 在全省排名中位列第三)。其中,年城镇居民人均年度可支配收入也一度达到 元。此外,该县地方社会中亦延续着中国长期以来重视教育的传统,这在当地家长对于孩子的教育投资以及学生对于自身的学业规划中都有显著体现。但受制于区域发展的结构性约束以及县域社会自身的发展瓶颈,相比于城市地区或者发达省份一些同行政级别的县城而言(例如“江苏江阴”“浙江温岭”等“百强县”),湖县在教育、医疗、公共交通、商品贸易等公共资源配置以及市场力量的培育上
18、依然相对滞后。其中,课外辅导培训产业便是一例。截至 年,湖县尚无一家具有专业资质的品牌性校外辅导机构(例如“新东方”“学而思”等),而正在运行的几家教辅中心不论在硬件设施、师资力量还是管理模式上都差强人意,甚至存在诸多不符合基本办学规范的乱象。在 年 月中央出台了“双减”政策之后,湖县教育辅导机构则面临着更大的生存困境。同时,培训机构的“劣质”与“衰败”也在客观上促进了教师家教活动的民众意愿何以影响政策执行?市是与湖县相邻的经济发达城市,其近年提出的“都市核心圈发展规划”旨在将包括湖县在内的多个周边地区纳入之中,“依托这一空间范围,统筹考虑区域资源禀赋和发展潜力”并最终“建成具有国际影响力的现
19、代化都市圈”。数据来源于湖县政府官网公示的财政报表。此外,本文所涉及的湖县社会经济发展数据,若无特殊说明,皆来自于笔者从相关行政部门查阅到的文件资料。产生。总体而言,湖县当下的在职教师有偿家教现象呈现如下三个特征:第一个特征是参与规模普遍化,这体现在湖县跨越整个义务教育阶段的中小学师生参与 组织家教的规模上。在小学和初中阶段的班级中,超过半数的学生都正在接受家教。这个比例在高中约为三分之一。而任教“重点科目”的教师则更是几乎人人都(曾)涉足家教活动。第二个特征是组织状态稳固化。虽然湖县政府近年在上级有关部门的号召下针对有偿家教现象开展了多次整治行动,但该现象却一直“顽固”地存续着,而没有遭到取
20、缔。第三个特征是运作方式隐秘化。显然,湖县当下的家教活动并不具备政策意义上的“合法性”,这也决定了其必须具备一定的“隐蔽性”。四、民众意愿何以形成(一)学生及家长的认同基础在湖县,对于有补习需求的学生及家长而言,在职教师提供的学业辅导几乎是他们的最优选择。这是由在职教师的岗位性质、课外补习的需求特征以及县域社会的情境性因素共同形塑的。首先,身处教学一线的在职教师具有相关教学资源的“垄断”优势。他们掌握着与特定学科、特定年级相匹配的教学资源,其中包括对于教学进度的规划、命题方向的掌握以及学生反馈的了解等。因此,教师可以利用这些信息优势更加高效地指导参与家教的学生,帮助他们进行有针对性的“培优补差
21、”。这一优势在那些选择“自己班级教师”作为授课者的课外辅导中更加明显。正如一位初中学生家长所言:“小孩在(自己班上的)老师那里补课我放心的,效 中国研究 第 期重点科目包括英语、数学以及初高中阶段的物理和化学。正在从事有偿家教的教师,其年龄段一般分布在 岁之间。这主要是因为:一方面,刚刚入职的年轻教师缺乏教学经验(同时也缺乏足够抵御查处风险的“社会资本”,这将在下文中详细论述);另一方面,接近退休年纪的教师精力有限。而从调研中了解到这些“老教师”几乎也都曾组织过家教活动。果也好的,因为就是自己班上的,所以老师最了解他,知道他哪里(知识)会与不会。”其次,在职教师拥有丰富的教学经验与成熟的教学技
22、巧。后者在应试教育体制的多数场景下是指“教会学生如何提分的技巧”,这也是学业竞争中最为核心的环节。以上教学能力的习得得益于长期且连贯的教学实践。这也就解释了为什么一些父母(其中不乏政府公务人员和教师自己)即便接受过高等教育,但仍然选择将孩子送到相应科目的教师家中接受辅导。因为他们认识到“自己会做题”与“教会学生做题”完全是两码事。再次,多数在职教师制定的收费标准长期以来都保持在一个可以让大多数家庭接受的水平。具体而言,小学和初中阶段的家教规模通常维持在单次 个学生,其收费标准是每月人均 元。而高中阶段的家教则是更为小班化的“一对一”的辅导,虽然其收费标准是每节课人均 元,但因高中阶段的家教授课
23、频率低(一个月 节课),最终的支出总额也不会很高。总之,课外补习这一项“教育投资”并没有给大多数家庭带来过大的经济负担,也没有在客观上造成教育资源的分配不均。最后,县域优质课外辅导资源的缺乏又进一步凸显了教师家教服务的“珍贵”。如前文所述,湖县既有的几家辅导中心不论在硬件设施、师资力量还是管理模式上都差强人意,甚至存在诸多不符合基本办学规范的问题。因此在很多湖县的学生家长看来,辅导机构“只能哄哄小孩”,辅导机构的老师则“根本不像个老师该有的样子还是学校的老师最靠谱”。正是在以上多重因素的推动和约束下,在职教师的家教行为不仅没有受到学生家长的抵制,反而具备了坚实的民意基础,进而在“契约”双方之间
24、形成了一个稳定且牢固的利益共同体。(二)教师自我行为的正当性构建作为“禁补令”的重点执行对象,同时也是归属于普通民众范畴的在职教师,他们是怎样看待该项国家政策对于职业团体的约束?又是如何建构家教行为的正当性呢?民众意愿何以影响政策执行?访谈,家长,年 月 日。访谈,家长,年 月 日。访谈,家长,年 月 日。教师首先谈到的是薪资待遇问题。诸多教师认为自己的工资收入长期处于较低水平,在将自己的薪酬福利与同级别同工作年限的政府公务人员进行对比后更是产生了巨大的心理落差。此外,教师对于“禁补令”本身的适用性也存在异议。在湖县教师看来,如果自己没有出现“上课不讲下课讲”或者“刻意逼迫”学生参与补课的恶劣
25、行为,那么政府就没有权力去取缔他们进行额外合法劳动的权利,否则这就是“公权对私欲的蔑视与僭越”(檀传宝,)。正如湖县某初中教师所言:我是完成了我的本职工作之后才去搞家教的,学生也是自愿来的,并不是说学生不来我逼他来,也不是说学生不来我在学校就给他“穿小鞋”。在课堂上我是一视同仁的,我要是(对学生)搞特殊化,现在的学生和家长也都不是“傻子”,他们可以去告我的状,举报我,校长电话和政府办公室电话都很好找的。由此可见,教师主体围绕其职业困境的叙事构成了他们在为家教行为进行正当性“辩护”时的有效“辩词”。(三)学生及家长与教师的信任互构那么,教师又是如何让他们“建构”出的“正当性”具有普遍意义呢?或者
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