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民众意愿何以影响政策执行？以“禁补令”政策在湖县地区的执行失效为例朱云品摘要：在已有关于政策执行偏移的研究中，作为政策目标群体的民众尚未得到充分的关注，其对政策执行成效的影响亦在一定程度上被忽略。本文以“禁补令”政策在县域社会的执行情况为例，从民众意愿这一自下而上的视角解释该政策执行失效的原因，并在此基础上探究民众意愿对于政策执行的作用机制。研究发现，包括多数学生家长和教师群体在内的民众主体，对于“禁补令”政策的实质反对意愿是构成家教活动得以在基层社会隐秘而持续存在的基础。而民众意愿则是通过“制造隐秘”“舆论施压”“关系庇护”三条路径分别从实践、话语以及制度与文化层面对政策的执行过程产生影响。关键词：民众意愿 有偿家教 在职教师 政策执行成效 县域社会一、问题的提出党的十九大报告提出：“发展教育事业要全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，发展素质教育，推进教育公平。”其中，义务教育是我国国民教育事业的重中之重。年 月 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见再一次引发了社会舆论对我国义务教育事业发展现状，尤其是校外培训现象的激烈讨论。自本世纪初以来，在教育市场化、激烈的学业竞争以及民众经济生活水平的提升等诸多因素的推动下，中小学生寻求额外的学业辅导已然不是一件新鲜事。而校外培训的组织模式和表现形式也并非仅局限于教育培训机构（公司），由在职教师组织参与的有偿家教同样是被政府和社会长期关注的 朱云品，南京大学社会学院博士研究生（）。话题。在政策制定方面，出于减轻义务教育阶段学生课业负担、规范在职教师师德师风以及维护义务教育阶段教育公平等目的，以教育部为主体的中央政府各相关部门连续出台了多条旨在禁止“在职教师参与组织有偿家教”的政策禁令（以下简称“禁补令”）。虽然各级地方政府皆紧随其后积极制定相关方案以响应上级号召，但从实际成效来看，政策的执行情况并不理想，甚至一度出现政策失灵的倾向。我们从媒体围绕“教师私自开办辅导班”的公开报道、学者以在职教师涉足“影子教育”（）为主题的众多研究（潘冬冬、李佳丽，；,;,）抑或是作为普通民众的日常生活体验中都可以发现，在职教师参与有偿家教的现象不仅没有在政府禁令的管制下销声匿迹，反而在诸多基层社会场域中持续存在。为何在职教师参与有偿家教这一现象屡禁不绝？为何“禁补令”在基层社会一再失效？本文从县域社会这一特定区域情境出发，集中关注该政策在基层社会的执行实践中发生偏移的问题，并尝试从民众意愿这一自下而上的视角探究该政策执行失效的原因。民众意愿何以影响政策执行？中央政府出台的政策禁令包括：年的中小学教师职业道德规范、年的中小学教师违反职业道德行为处理方法、年的严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定、年的新时代中小学教师职业行为十项准则、年的关于加强和改进新时代师德师风建设的意见、年的关于开展中小学有偿补课和教师违规收受礼品礼金问题专项整治工作的通知。地方政府后续出台的相关政策文件例如：山东省 年出台的关于大力开展师德教育禁止中小学教师从事有偿家教的通知，南京市教育局 年发布的关于禁止中小学在职教师从事有偿家教的规定，安徽省教育厅 年印发的关于开展全省治理中小学校和在职中小学教师有偿补课专项行动实施方案，北京市政府教育督导室 年出台的关于加强中小学生和在职中小学教师有偿补课长效治理工作的意见，杭州市教育局 年发布的关于开展全市中小学有偿补课和教师违规收受礼品礼金问题专项整治工作的通知，等等。媒体曝光的案例诸如 年 月 日安徽网所报道的“别墅补课”事件，即安徽省黄山市屯溪一中的某位在职教师利用暑期时间在其别墅内私自开办辅导班；年 月 日据新华社转载的消息，山西省原平市育才学校两名教师因在校外组织学生有偿补课、为校外机构提供培训服务等被解聘。本文将县级而不是乡镇级视为基层社会的原因在于：一是伴随着乡镇财政的“空壳化”和其他一系列决策权的上移，乡镇政府地位日趋没落，与此同时拥有相对完善的财政权、决策权以及完整的公共服务职能和能力的县级政府在地方社会的治理中发挥了愈加重要的作用（周飞舟，；欧阳静，；王春光，）；二是在本文所关注的案例中，“禁补令”政策执行的末梢是落在县域社会，其执行主体和目标群体亦是县域政府以及县域社会中的民众。二、制约政策执行的相关因素在政府的治理实践中，完全符合预期的政策执行结果近乎是一种奢求，而政策执行出现偏移走样乃是常态。这些未达到政策初始目标甚至与之相逆的非预期现象有着纷繁复杂的表现形式，例如“变通式执行”（陈振明，；周雪光，）、“过度执行”（,）、“替换性执行”（宁国良，）、“选择性执行”（,）、“象征式执行”（李瑞昌，；，）、“政策失灵”（汤敏轩，；仇叶，）等。这些现象的出现不仅意味着治理目标在一定程度上的失败，甚至会在基层社会引发一些负面后果。是故，学界围绕该议题进行了大量的研究。其中制约政策执行进而使其产生负面效能的相关因素是学者们所关注的重点。总体而言，已有研究的分析视角涵盖了政策内容、政策执行主体、政策目标群体这一系列身处政策执行链条上的相关组成部分。政策文本自身的完善性与科学性被认为是影响政策贯彻落实的要素之一（,）。政策在合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性等维度上的缺失不仅会导致执行过程受阻，甚至还会引发执行主体之间的矛盾及其对政策信任感的缺失（丁煌，）。例如模糊的政策信息会引发上下级组织因对同一政策内容的理解不同而出现多重解释的问题（,），过高的指标设定忽视了责任主体的现实处境（王汉生、王一鸽，），频繁变动的政策议程则降低了组织活动的连贯性（,），这都为政策在后续实施过程中的偏移埋下了隐患。而完善健全的政策体系则被认为有利于提升政策绩效（李俊杰、陶文庆，）。政策执行主体的表现对于治理目标的达成更是不言而喻。此处“执行主体”的概念内涵是广义的，它既可以指涉官僚体制中的某一行政层级或相应的职能部门，也可以指代肩负具体行政任务的政策实施者。从这一视角出发，学者们指出地方政府在执行政策的过程中并不是毫无自主性的，相反，他们会在适宜的情境下依据自身层级的利益策略性地执行政策指令（何显明，；杨爱平、余雁鸿，；赵静、陈玲、薛澜，；孙发锋，），而不对称的信息结构以及不合理的激励制度又为这类行为的发生提供了组织基础（周雪光，）。就政策实施者而言，基层干部对于政策效能的发挥同样至关重要，这 中国研究 第 期也是一些学者将县乡干部称为“战略性群体”（）的关键原因（,）。一方面，基层干部长期植根于地方性网络之中，有着突出的地域性行为特征以及强大的实务能力（周雪光，），例如村干部在诸如“土地确权”这一类直接面向民众的政策任务中充当着不可或缺的角色（狄金华，）。另一方面，“街头官僚理论”指出一线行政人员往往会利用手中的自由裁量权为自己牟取私利（,），从而干扰甚至破坏政策的实施。这在当下的“项目进村”“低保户认定”等惠民政策的执行中都有一定的体现（李祖佩，；安永军，）。因此，不论是作为科层制组织的地方政府，还是作为责任主体的基层公务人员，他们都有可能利用一定程度的自主权使得政策的实施朝着符合他们预期的方向发展，从而导致政策偏移的发生。在考察政策目标群体这一因素时，既有研究则显得相对稀缺。有学者提出目标群体虽然通常被视为是公共政策“调整和控制”的对象（高建华，），但其对于政策内容仍然有着自身的价值偏好和主观理解（陈庆云，：），同时他们的利益需求也反映了政策对“利益关系安排的恰当与可行性程度”（丁煌，：）。这意味着目标群体对于政策的认知、态度和配合程度可能会对政策效能的发挥造成影响（李俊杰、陶文庆，；,;,）。因此，治理主体应当充分考虑目标群体的利益格局和差异性（丁煌，；王绍光、樊鹏，），而政策的有效实施也离不开两者之间的互动与沟通（钱再见，；吴群芳、刘清华，）。这一研究视角与本文的议题最为接近，即是从政策目标群体这一自下而上的视角审视政策的实践过程。但以上研究虽然认识到地方微观环境与政策之间的互动，以及上层权威与基层民众诉求之间的张力，却没有进一步讨论目标群体围绕某一政策的态度或意愿何以形成，以及这些态度和意愿又是如何对政策执行造成影响。以往的研究虽然从不同进路为我们理解差异化的政策执行偏移现象提供了理论启迪，但在这些分析框架中，作为政策目标群体的民众所受到的关注相对不足，其作为能动者的主观意愿以及该意愿对政策执行的影响效应亦在很大程度上被忽略了。虽然一些研究也曾描述过基层政府在政策执行过程中与作为目标群体的民众合谋应付上级的现象（艾云，），但其突出的依然是民众意愿何以影响政策执行？例如在计划生育政策的执行过程中，乡镇干部也会指示村干部协助村民转移“超生孩”以应付上级的突击检查。官僚体制内部的张力。民众在研究所呈现的治理图景中虽有出场，但他们所充当的依然是一个被动协助科层组织去完成任务的“配角”，其自身的主体性和行为实践并没有得到细致的关注。正如一些学者所观察到的：民众并不是一个仅仅被动接受政策的“容器”（,），他们一直保留着维护乃至扩张自身权益的意识和能力。因此本文试图从政策目标群体这一自下而上的视角进一步讨论影响政策执行的关键因素。笔者以“民众意愿”作为本文的核心变量，并将其定义为“作为政策目标群体的普通民众对于某一政策指令的认知、态度与评价”。该定义界定了民众意愿的具体指向目标同时也突出了其“社会政治态度”（王来华，）。本文认为，作为政策执行对象的普通民众，他们对于政策本身的实质性意愿在一定情境中会对政策的实践过程产生深远影响。而论证“民众意愿”如何形成，以及揭示其影响政策执行的作用机制则是本文的努力方向。需要说明的是，与“抗争政治”（）研究中所呈现出的“愤怒的民众”及其与地方政府之间的“激烈”交锋不同（于建嵘，；应星，；,），我们认为政策目标群体对于政策的（反对）意愿形式在不同情境下存在差异，这也影响了其后续行动策略的选择。例如在本文案例中，民众虽然对于政策本身存在诸多不满与质疑，但其对于政策的抵抗形式是“软性”而隐秘的，这一反抗方式相对“弱者的武器”而言又显得更加积极主动并富有策略性。总之，在当下的中国基层治理领域之中，作为政策目标群体的普通民众有其对于政策内容和治理实践的理解与考量，而由此引发的对于政策执行的影响效应也日益凸显并呈现扩散状态。是故，我们应该关注民众意愿这一变量影响政策成效的作用机制。三、研究方法与案例介绍本文采用半结构式访谈和参与观察的研究方法，所选取的田野调查地点是位于我国东部某省的湖县县城。访谈过程按照时间分为三个阶段：年 中国研究 第 期这些张力包括正式制度与非正式关系的共存局面、有限的治理资源和高强度的政策执行压力之间的矛盾等。按照学术惯例，文中所出现的人名、地名和有关组织机构的名称皆经过匿名处理。月、年 月、年 月。后续笔者又于 年 月和 年 月围绕家教现象的一些变化进行了回访。在调研中，笔者亦走访了湖县多处由在职教师组织的有偿家教现场及两家民办辅导机构，文中所引用的相关资料皆来自实地调研。在城镇化运动的背景下，湖县自本世纪初每年都有大量农村户籍人口从原下辖乡镇迁入县城。与此同时，湖县又因其在承接长三角产业转移上的区位优势吸引了一定规模的外来劳动力。人口的大量流入导致了县城学生规模的迅速扩张。目前，该县县城常住人口约 万人，中小学在校生共 余人。而原本位于乡镇尤其是村庄的各中小学校则在“撤点并校”以及人口外迁的背景下日趋没落甚至“消失”（熊春文，；邬志辉、史宁中，）。虽然这一“文字上移”的社会事实并不在本文的研究议题之内，但却是我们在分析有偿家教时只关注县城区域且忽略学生数占比极少的乡镇地区的原因。在社会经济发展方面，湖县因大规模承接长三角产业转移以及融入 市“都市圈”而实现了快速发展。湖县目前拥有两个省级经济开发区，并一度在全市 评比中跻身前四（该市 在全省排名中位列第三）。其中，年城镇居民人均年度可支配收入也一度达到 元。此外，该县地方社会中亦延续着中国长期以来重视教育的传统，这在当地家长对于孩子的教育投资以及学生对于自身的学业规划中都有显著体现。但受制于区域发展的结构性约束以及县域社会自身的发展瓶颈，相比于城市地区或者发达省份一些同行政级别的县城而言（例如“江苏江阴”“浙江温岭”等“百强县”），湖县在教育、医疗、公共交通、商品贸易等公共资源配置以及市场力量的培育上依然相对滞后。其中，课外辅导培训产业便是一例。截至 年，湖县尚无一家具有专业资质的品牌性校外辅导机构（例如“新东方”“学而思”等），而正在运行的几家教辅中心不论在硬件设施、师资力量还是管理模式上都差强人意，甚至存在诸多不符合基本办学规范的乱象。在 年 月中央出台了“双减”政策之后，湖县教育辅导机构则面临着更大的生存困境。同时，培训机构的“劣质”与“衰败”也在客观上促进了教师家教活动的民众意愿何以影响政策执行？市是与湖县相邻的经济发达城市，其近年提出的“都市核心圈发展规划”旨在将包括湖县在内的多个周边地区纳入之中，“依托这一空间范围，统筹考虑区域资源禀赋和发展潜力”并最终“建成具有国际影响力的现代化都市圈”。数据来源于湖县政府官网公示的财政报表。此外，本文所涉及的湖县社会经济发展数据，若无特殊说明，皆来自于笔者从相关行政部门查阅到的文件资料。产生。总体而言，湖县当下的在职教师有偿家教现象呈现如下三个特征：第一个特征是参与规模普遍化，这体现在湖县跨越整个义务教育阶段的中小学师生参与 组织家教的规模上。在小学和初中阶段的班级中，超过半数的学生都正在接受家教。这个比例在高中约为三分之一。而任教“重点科目”的教师则更是几乎人人都（曾）涉足家教活动。第二个特征是组织状态稳固化。虽然湖县政府近年在上级有关部门的号召下针对有偿家教现象开展了多次整治行动，但该现象却一直“顽固”地存续着，而没有遭到取缔。第三个特征是运作方式隐秘化。显然，湖县当下的家教活动并不具备政策意义上的“合法性”，这也决定了其必须具备一定的“隐蔽性”。四、民众意愿何以形成（一）学生及家长的认同基础在湖县，对于有补习需求的学生及家长而言，在职教师提供的学业辅导几乎是他们的最优选择。这是由在职教师的岗位性质、课外补习的需求特征以及县域社会的情境性因素共同形塑的。首先，身处教学一线的在职教师具有相关教学资源的“垄断”优势。他们掌握着与特定学科、特定年级相匹配的教学资源，其中包括对于教学进度的规划、命题方向的掌握以及学生反馈的了解等。因此，教师可以利用这些信息优势更加高效地指导参与家教的学生，帮助他们进行有针对性的“培优补差”。这一优势在那些选择“自己班级教师”作为授课者的课外辅导中更加明显。正如一位初中学生家长所言：“小孩在（自己班上的）老师那里补课我放心的，效 中国研究 第 期重点科目包括英语、数学以及初高中阶段的物理和化学。正在从事有偿家教的教师，其年龄段一般分布在 岁之间。这主要是因为：一方面，刚刚入职的年轻教师缺乏教学经验（同时也缺乏足够抵御查处风险的“社会资本”，这将在下文中详细论述）；另一方面，接近退休年纪的教师精力有限。而从调研中了解到这些“老教师”几乎也都曾组织过家教活动。果也好的，因为就是自己班上的，所以老师最了解他，知道他哪里（知识）会与不会。”其次，在职教师拥有丰富的教学经验与成熟的教学技巧。后者在应试教育体制的多数场景下是指“教会学生如何提分的技巧”，这也是学业竞争中最为核心的环节。以上教学能力的习得得益于长期且连贯的教学实践。这也就解释了为什么一些父母（其中不乏政府公务人员和教师自己）即便接受过高等教育，但仍然选择将孩子送到相应科目的教师家中接受辅导。因为他们认识到“自己会做题”与“教会学生做题”完全是两码事。再次，多数在职教师制定的收费标准长期以来都保持在一个可以让大多数家庭接受的水平。具体而言，小学和初中阶段的家教规模通常维持在单次 个学生，其收费标准是每月人均 元。而高中阶段的家教则是更为小班化的“一对一”的辅导，虽然其收费标准是每节课人均 元，但因高中阶段的家教授课频率低（一个月 节课），最终的支出总额也不会很高。总之，课外补习这一项“教育投资”并没有给大多数家庭带来过大的经济负担，也没有在客观上造成教育资源的分配不均。最后，县域优质课外辅导资源的缺乏又进一步凸显了教师家教服务的“珍贵”。如前文所述，湖县既有的几家辅导中心不论在硬件设施、师资力量还是管理模式上都差强人意，甚至存在诸多不符合基本办学规范的问题。因此在很多湖县的学生家长看来，辅导机构“只能哄哄小孩”，辅导机构的老师则“根本不像个老师该有的样子还是学校的老师最靠谱”。正是在以上多重因素的推动和约束下，在职教师的家教行为不仅没有受到学生家长的抵制，反而具备了坚实的民意基础，进而在“契约”双方之间形成了一个稳定且牢固的利益共同体。（二）教师自我行为的正当性构建作为“禁补令”的重点执行对象，同时也是归属于普通民众范畴的在职教师，他们是怎样看待该项国家政策对于职业团体的约束？又是如何建构家教行为的正当性呢？民众意愿何以影响政策执行？访谈，家长，年 月 日。访谈，家长，年 月 日。访谈，家长，年 月 日。教师首先谈到的是薪资待遇问题。诸多教师认为自己的工资收入长期处于较低水平，在将自己的薪酬福利与同级别同工作年限的政府公务人员进行对比后更是产生了巨大的心理落差。此外，教师对于“禁补令”本身的适用性也存在异议。在湖县教师看来，如果自己没有出现“上课不讲下课讲”或者“刻意逼迫”学生参与补课的恶劣行为，那么政府就没有权力去取缔他们进行额外合法劳动的权利，否则这就是“公权对私欲的蔑视与僭越”（檀传宝，）。正如湖县某初中教师所言：我是完成了我的本职工作之后才去搞家教的，学生也是自愿来的，并不是说学生不来我逼他来，也不是说学生不来我在学校就给他“穿小鞋”。在课堂上我是一视同仁的，我要是（对学生）搞特殊化，现在的学生和家长也都不是“傻子”，他们可以去告我的状，举报我，校长电话和政府办公室电话都很好找的。由此可见，教师主体围绕其职业困境的叙事构成了他们在为家教行为进行正当性“辩护”时的有效“辩词”。（三）学生及家长与教师的信任互构那么，教师又是如何让他们“建构”出的“正当性”具有普遍意义呢？或者说他们如何将其转化为学生及家长的信任基础？其中，最为关键的是教师必须确保家教活动的“绩效表现”：在一定时间内学生的学业成绩应当有实质性的提高。为了保障这一目标的达成，多数教师确立了“生源筛选机制”和“自愿进出机制”两大原则。前者是指教师会有选择性地招收参与有偿家教的学生，以确保家教活动的秩序和效率。某高中教师 就此解释道：学生来我这（补课）都是指望进步的，所以我和家长还有学生讲得很清楚，太优秀的学生你不用来，太差的学生你来了也没用而且学习态度是第一位，如果你来了不学习在这调皮，还把其他学生带坏了，那我不 中国研究 第 期这一观点在青年教师群体中更为普遍和强烈。访谈，湖县 老师，年 月 日。留你。“自愿进出机制”则是指在家教活动开展的全过程中遵循自愿原则：如果有学生或家长认为自己已经不再需要或者某教师的辅导课程已经不再适合，他们可以与老师协商退出。以上两大组织原则的确立不仅让学生和家长对家教活动建立了初步的良好印象，并消解了因“禁补令”宣传所带来的负面顾虑，而且也在一定程度上保障了他们对提升学生学业的期待。此外，这也可以被视为教师的一种“自我保护”策略，毕竟与学生（家长）之间信任纽带的维系是家教活动得以安全开展的基础。某初中教师 的话印证了这一点：因为毕竟我们这个（家教）行为还是违规的，所以我们更要小心，不能被人家抓住“小辫子”说我们闲话，说什么老师在骗学生钱我是和家长约法三章的，就是你要是觉得好就继续在这学，要是觉得不好就可以走人，都是自愿的，我们大家彼此要讲信用。以上内容讨论了家教活动何以在县域社会中获得了与“禁补令”导向相反的民意基础。总体而言，即是学生及家长希望通过课外辅导以快速提升学业表现的目标，与在职教师改善自身境遇的诉求不谋而合。双方的行为动机与行动策略紧密相连并互为强化，家教活动因此在湖县获得了稳固的民意基础，这也促成了他们之间共同体纽带的形塑与维系，进而对“禁补令”的执行产生了深远影响。五、民众意愿何以影响政策执行学生及家长对于课外辅导的需求以及教师身处的结构性困境奠定了家教行为在县域社会被普遍接纳的民意基础。但是面对着来自中央政府强大的权威感召以及地方行政权力的持续在场，它又是如何影响到“禁补令”的执行成效呢？民众意愿何以影响政策执行？访谈，湖县 老师，年 月 日。访谈，湖县 老师，年 月 日。（一）制造隐秘由于教师家教活动在当前并不具备法理意义上的正当性，因此它必须在一种“隐秘化”的状态下开展。而为了“制造隐秘”，学生、家长以及教师都在其中发挥了不同程度的作用。教师是家教活动的组织者，也是风险承担者，他们深知“隐秘”的重要性。因此在家教活动开展的全环节中，教师始终都在淡化补习活动的公开痕迹。在确定授课对象时，他们通常会选择那些“值得信赖”的学生，并再三叮嘱其不要和陌生人透露包括授课地点、老师姓名在内的相关信息。同时，在家教场地的选择以及家教费用的收取方式等方面教师也会精心规划。家长在“制造隐秘”的过程中，充当了甚至可以用“戏剧化”来形容的重要角色。一些家长主动地在教学地点附近为家教活动“放哨”，以助其躲避政府相关督导部门的巡视，这在政府开展“有偿家教专项整治行动”期间较为常见；一些家长则会帮助老师统一收取费用以规避潜在的资金查处风险；部分有条件的家长甚至还会提供“安全隐蔽”的场地以供教师开展有偿家教。例如，湖县城郊的一个纺织厂老板无偿提供了一间闲置小厂房作为包括自己孩子在内的 个学生接受课外辅导的场所。这位纺织厂老板如此评价家长们的行为：“一切为了孩子，我们做家长的能出钱的出钱，能出力的出力。”实际上，在“制造隐秘”的实践过程中，作为政策目标的民众群体之间的行动常常是呈现联合状态的，而这一联合性也贯穿于民众意愿影响政策执行的全路径之中。（二）舆论施压伴随着信息技术的迅速发展以及电子产品的广泛普及，互联网作为一种线上的公共空间，既提高了民众参与公共议题讨论的可能性，也促进了各类社会思潮的表达与传播（桂勇、黄荣贵、丁昳，）。湖县民众围绕着“禁补令”这一议题在各类地方性网络互动平台上展开了激烈的讨论。不过，与当今网络社群互动中所常常呈现出的分裂状况和激烈态势不同，湖县民众不仅在围绕该议题的态度上保持着高度的一致，而且在其舆论表达中也并未使用超出 中国研究 第 期访谈，家长，年 月 日。现行网络空间管制边界的话语。事实上，地方民众在舆论施压的过程中所采取的是一种“软性”的表意抗争策略，其目的主要在于唤起地方政府的“同理心”和注意力。在湖县官方政务互动平台上，一位学生家长于 年 月中旬写下这样的帖子：各位领导晚上好，我是一名高一学生的家长，我想请问政府今年突然查家教的目的是什么？前几年把学校组织的补课停了现在又不给教师开补习班说是规范师德，我想请问师德不好的教师我们家长愿意让孩子去他家上课吗？又有几个学生是像政府说的被教师强迫去补课？孩子假期不补课怎么行呢？暑期时间被白白浪费。我相信这也是很多学生家长的心声，我相信很多有孩子还在上学的县政府领导也可以理解这一心情，希望政府结合我县实际情况考虑一下学生的学习问题和学校教育问题，不要一味地搞“一刀切”命令，这只会让那些基础不好和自制力差的学生（在考试中）更加吃亏，这也是我们县人才的损失。这一留言展现了民众对于地方政府的复杂态度，即很多家长既不满地方政府的做法，但又对后者的现实处境表示“理解”。在他们看来“湖县政府也没多少权力”，因此“只能按照上级的意思办事”。正如一些家长谈道：“和我家小孩一起补课的同学里面，也有不少家长是在政府里面上班的，他们自己也说（政府内部）没人愿意主动搞这个（禁补令），否则这不就是大义灭亲了嘛？”这一态度也体现在他们的话语策略中：一方面，民众虽然直接流露出其对于地方政府执行“禁补令”这个“一刀切”政策的不满与质疑，但其并没有选择以一种更为激烈的言辞对地方政府进行直接抨击。另一方面，民众又试图以一个学生家长的身份角色去唤起“同为孩子父母”的地方政府官员的同理心，以寄希望于他们在执行上级的政策时能够留有一定的余地。民众对于政府的复杂态度以及行动策略既可能是受制于政府的各项舆论规章制度，也可能是出于他们对下级政府在很大程度上受制于上级政府这一政治规则的认知，即所谓的“官大一级压死人”。因此上述留言中的这位家长只能含蓄地说政府的做法是不符合“实际情况”的，换句话说即是没有考虑到普通民众的实民众意愿何以影响政策执行？为了让文本内容更加流畅以便于理解，在不影响主题的情况下，笔者对留言略有改动，下同。访谈，湖县家长群体，年 月 日。际需求，同时又进一步强调这会导致“县里人才的损失”。而在同一时期湖县另一个非官方的地方性网络社交平台 “湖县论坛”上，民众对于湖县家教现象以及“禁补令”的讨论也在进行中：楼主：今年政府怎么了？不给学校补课就算了，还逮老师家教我们家长自己出的钱又没让他（政府）出钱大家都来说说家里小孩暑假在家怎么学习的？网民：听在政府上班的朋友说是今年上面（上级政府）下死命令了不给老师补课分管教育的领导天天开会强调小孩在家天天玩（不学习）我也快急死了。网民：真的无语，我家小孩马上高一，我找了好几个老师，他们都说今年暑假情况特殊不敢补课网民：（政府）天天瞎搞，学生找教师补课都是自愿的，不调研清楚就搞“一刀切”，到最后苦的是我们普通老百姓人家大城市里面学生假期有好的辅导机构还有各种夏令营，我们小县城什么都没有以后（考试）都是一张试卷，以后孩子（考试）拿什么和别人竞争。网民：县政府也没办法啊，他也听上面（政府）的啊，政府领导自己家孩子也补课啊，不要问我怎么知道的。网民：谁还敢和政府讨价还价呢？上级（政府）让下级干什么就干什么！县政府让老百姓干什么就干什么！与湖县官方的“政务平台”不同，“湖县论坛”的非制度化属性使得民众的表达方式显得相对自由和随意。事实上，出于舆情掌控和舆论疏导等目的，湖县政府一直都以各种形式保持着“在场”的状态。因此，虽然民众的表达内容受制于各类监督规则只能被限制在一定的话语体系之内，但这并不意味着他们的言论被地方政府所忽略，以及相应的诉求没有被政府所感知。湖县分管教育的官员在谈到家教问题中家长的态度以及政府的反应时说：你可以去网上看看家长现在都会说得很呢！有时候我们（政府）中国研究 第 期“逮”在湖县方言中指代的意思大致等同于“查处”，但在此处语境中更加强调的是一种“突击检查”的意思。确实也是没办法，上面政策来了我们必须重视，但你说为什么家教问题老是解决不了，主要还是因为老百姓他们确实需要这个不只是我们一个地方这样，中国很多其他地方也一样。地方政府在面对可能引发治理风险的网络舆论时，需要仔细权衡如何给予其实质性的回应，而不仅仅是在帖文后复制粘贴相关政策术语。一方面，地方政府并不想因此制造出与民众之间本可避免的矛盾；另一方面，在县域社会中衍生出的错综复杂的关系网络也在逐步消解政策的实际效力。事实上，在后续的治理实践中地方政府也确实相对“放松”了对有偿家教的严厉管制：若是没有上级的政策指令，地方政府并不会主动地开展“整治行动”。家教活动亦可以在隐秘的状态下持续下去。在本案例中，我们发现当作为家长的普通民众遭遇与其息息相关但又意愿相悖的公共政策 “禁补令”时，他们的参与意识和表达诉求也会被激活。而民众围绕该议题生成的舆论及其所反映的实际诉求也逐渐形成了一种“地方性规范”：家教行为是“合理且迫切”的，“禁补令”则是“不符合实际的”。这一规范既约束了各方参与主体的行为实践，也维持了既有社会秩序的再生产，进而对地方政府构成了一定的压力。（三）关系庇护“关系”在中国社会的日常运作中有着不可或缺的作用（翟学伟，），它也时常以一种非正式的形态出现在制度化的行政体制之中。诸多学者观察到“关系”在地方政府行为中的实践方式和作用效能并提出了一系列重要概念，例如“正式权力的非正式运作”（孙立平、郭于华，）、“行政关系人缘化”（周雪光，）、“关系控制”（邓燕华，；,）等。但以往文献中所阐述的“关系”更多的是被地方政府当作一种内生性资源去完成其治理目标，而本文所呈现的恰恰是体制内外交融的地方关系网络产生了消解科层组织政策执行成效的反向力量。自 年湖县政府在上级部门的号召下首次发动“家教专项整治行动”（以下简称“整治行动”）之后，这种针对家教的“运动式治理”几乎每年都会民众意愿何以影响政策执行？访谈，湖县 官员，年 月 日。“重演”一至两次，而这些身处不同时间节点上的“运动”，在组织形式、动员模式乃至运动规模上却仅存在有限的差异，以至于这一基层运动式治理在事实上已经逐渐成为常规性行政机制的一部分（欧阳静，）。这些整治行动在组织程序的安排上大致包括以下四步：“广泛动员”“集中学习”“立查立改”“组织考核”。同时，各阶段的行动目标又分别对应着：“人员调配”“政策宣传”“活动执行”“检查验收”。其中，整个运动的核心同时亦是能够对家教活动产生实质性影响的是第三阶段。具体而言，“立查立改”是指湖县政府在调动各部门人员的基础上采取“学校自查”和“部门督查”的方式对教师有偿家教行为进行“摸底排查”，并“对于违反规定的在职中小学教师，视情节轻重，分别给予批判教育、训诫谈话、责令检查、通报批评直至相应的行政处分”。但在实际的检查活动尤其是所谓的“突击检查”中，却充斥着以信息私通为主要形式的庇护和隐瞒行为，这使得“整治行动”的效果每况愈下，并最终呈现出“仪式化”的特征（周雪光，）。首先，在学校内部，教师可以从学校领导那里获知相关信息。若是“风声比较松”，即地方政府尚没有开展整治行动的计划时，校领导在开会时只会进行常规性的文件宣读，语气也较为缓和。而当真正的整治行动即将开展之时，校领导不仅在会议上会以强烈的语气和措辞发出警示，而且在私下也会让下属干部（例如年级组长、学科教研组长等）给相关教师“再做叮嘱”，即让他们暂停家教活动。校领导除了发挥信息传输的作用外还承担着一个重要的“兜底”功能：若有教师在家教整治行动中被查处，校领导出于维护学校声誉和教师利益的双重考虑也会出面进行斡旋，并尽可能地将督导部门对涉事教师的行政处罚最小化。由此可见，学校内部的关系网络既为教师提供了相当的信息支持，也降低了其可能遭遇严厉处罚的概率。其次，在政府行政部门，教师还会积极地构建与“体制内人士”的关系网 中国研究 第 期在 这五年间，湖县在上级部门的政策指令下针对教师家教行为所开展的运动式治理共计 次，这些运动的开展时间大多集中分布在劳动节、国庆节、寒暑假等持续时间较长的假期前夕或中间。以下述及的整治行动相关内容皆来源于湖县政府文件。动员力量虽然除了包括学校领导层和教育局的相关人员外，政府还会从诸如信访局、民政局、科技局、司法局等其他政府行政部门“借调”人员。但在实际的“督导活动”中，绝大部分的实质性工作还是由学校领导层和教育局承担。这一危机情况的发生概率是极低的。调研中得知，自 年以来，湖县仅有不超过 位教师因在“整治行动”开展进行中“顶风作案”而被惩罚，其所受到的实质性惩罚包括调离原有工作岗位、取消职称（评定）资格等，但未出现开除公职的情况。络。这些科层组织内的“社会资本”包括教师在教育局和其他政府部门工作的同乡、同学、亲人与朋友。同时，家长群体在整治行动中看似置身事外实则又“渗透”在政府、学校等科层组织之中。在县域社会这一有限的互动场域之中，各部门掌握政策裁决权或实际执行权的领导干部或普通公务人员可能自身就是学生家长或者与这些家长和教师有着千丝万缕的社会关系。正如作为学生家长同时也是湖县政府工作者的 所言：“就（湖县）这么点大的地方，谁不认识谁？更不用说教师和公务员之间了。”而这些身处科层体制内的学生家长对于“禁补令”的态度与那些所谓的体制外普通民众几乎没有差异。因此他们也会在适宜的情况下发挥与上述信息私通和提供“兜底”保障类似的庇护作用。由此可见，由普通民众、教师以及部分公务人员共同构筑的地方关系网络会逐步消解“禁补令”的实际效力，并合力维系家教活动隐秘而稳固的生存状态。其中我们发现，传统意义上的地方治理主体与治理对象之间的界限并不是明晰的，他们有着相当程度的“共享知识”。同时，所谓的体制内外也并不是高度分离的，原本应当各居两端的政策执行者和目标群体之间竟产生了“共谋”。那么各参与主体之间得以发生联结的纽带是什么？我们认为答案在于政策目标群体对“禁补令”在县域社会中适用性的质疑和反对。易言之，这一民众意愿的汇聚是后续他们彼此之间关系场域得以建立的机制所在。需要说明的是，这一庇护行为亦是存在边界的，地方政府对于以下两类情况几乎是采取“零容忍”的态度：一是教师在政府开展“家教整治行动”的过程中“顶风作案”；二是出现教师逼迫学生或者刻意保留教学内容等违反基本职业道德的情况。（四）民众意愿影响政策执行的内在机制结合本文对于“禁补令”在县域社会执行失效的案例分析，我们认为民众意愿影响政策执行的作用机制沿着以下路径展开：民众意愿何以影响政策执行？访谈，湖县 家长、官员，年 月 日。图 民众意愿影响“禁补令”政策执行成效的作用路径 首先是民众舆论的施压（激励）效应。其对应着话语层面，即民众对于某一政策的反馈和评价在形成一定共识基础后可以被基层政府乃至更上级政府所感知并对其构成压力。而民众对于某一政策的消极意愿则可能基于两种情况而产生：一是政策导向自身没有问题，但是部分政策执行者的实践方式因损害了民众的合法权益而遭到后者的抵制，例如农业税费时代基层干部强制征收超额“三提五统”（贺雪峰、王习明，）、城市管理工作者暴力违规执法（陈柏峰，）；二是政策在地方社会中的适应性问题，即上级制定的政策可能没有考虑到基层的实际情况（陈家建、张琼文，），进而引发了民众的质疑与不满，本文讨论的案例在一定程度上归属于第二类。在舆论媒介迅猛发展的今天，政府向社会公开的各类政务平台以及民众自身积极参与的网络社交平台（后者时常更为关键）都为民意的传播与表达提供了多样化的便利渠道，而对于这些民意的甄别、管理和回应也为地方政府的治理能力提出了更高的要求与挑战。若是政府长期对于民众舆论中所体现出的负面情绪视而不见或者毫无作为，后续则可能引发未知的治理风险。其次是民众在政策执行过程中的正面参与。其对应着的实践层面是民众会积极援引相关资源去策略性地干预或抵制政策的实施过程。这类参与行为在极端情况下会以令政府部门棘手的“集体抗争”形式而出现（于建嵘，；,）。而这一行为的抗争烈度在一定程度上取决于民众对于政策持消极意愿的强弱，政府是否及时了“调整”政策，以及民众诉求是否得到了有效回应。在本案例中，民众在抵御查处风险时合力参与的“制造隐秘”实践则是此类路径的表现形式，同时这一对于政策的“抵抗”形式又是“软性”且隐秘的。最后是民众在政策实施过程中的间接参与。这一间接性路径并非与上述正面参与路径相对立，而应当被视为后者的补充。它体现为作为政策目标群体的民众通过构筑关系网络进而从体制内部约束政策执行的力度。这一时常以“共谋”行为呈现出的作用路径对应着制度与文化层面，而这背后所隐藏的 中国研究 第 期则是国家治理的制度逻辑和社会文化之间的交互作用。值得一提的是，此处的“共谋”既不是发生在政府上下层级之间也不是存在于横向科层组织内部，而是横跨在官僚体制内外。换句话说是作为“正式制度代理人”的基层政府与作为“生活世界主体”的普通民众之间形成了联盟并共同去应付上级政府的政策意志。在本案例中，这表现为那些（曾经）作为学生家长并且理解课外辅导“必要性”的政府官员，本着同理心或者囿于私人关系会主动给教师提供以信息私通为主要形式的庇护行为，并协助其降低遭遇严厉惩罚的风险。六、民众意愿的约束条件就本文研究的案例而言，很容易产生一个差异性发问：县域社会中的家教现象和其他社会情境中的家教现象有何不同？例如在城市社区中，围绕“禁补令”政策而产生的民众意愿呈现何种形态？它又是否能够对政策执行过程产生影响？这也引出本小节要进一步探讨的问题：民众意愿在何种情况下更容易达成一致？其对于政策执行的作用效应是否存在约束条件？事实上，荷市政府作为湖县政府的管辖者亦需要在市区执行“禁补令”，但其执行成效却远远“胜过”湖县：如今荷市市区内的家教在规模上要比湖县小得多。对于这一差异性现象的解释，我们依然可