“试探性违规-选择性容忍”:对运动式监管失灵的组织学解释.pdf
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1、“试探性违规-选择性容忍”:对运动式监管失灵的组织学解释黄 扬【摘 要】实践表明,随着运动式监管的重复上演,其治理成效可能随着监管双方的持续互动而由强渐弱,但既有研究对治理链条的末端互动和治理绩效的渐进演变着墨较少。本文将历时性的分析视角带入监管链条末端,结合校外培训监管实践,清晰呈现监管双方互动与运动式监管失灵之间的逻辑联系:当上级初次围绕某一议题或政策发生重大调整的领域发起运动式监管时,慑于自上而下的压力信号和囿于上级督查的信息不明,基层监管部门通常会高标准地推进治理,而监管对象一时间也很难把握“合规的边界”,因而更倾向于积极配合或暂停营业;但随着治理转回常规,为平衡合规程度和成本控制之间
2、的张力,监管对象会在底线合规逻辑的驱动下开始“试探性违规”。同时,面对任务膨胀与资源约束二者之间的持续张力,基层监管部门会遵循自我减负的行动逻辑,对“试探性违规”采取有的放矢的“选择性容忍”;随着运动式监管的重复上演,监管双方也将通过多次的“试探性违规”和“选择性容忍”逐渐就“合规的边界”达成默契,进而导致运动式监管走向失灵。【关键词】政府监管;运动式治理;选择性执法;“双减”本文受国家社会科学基金重点项目“基于数据赋能的基层社会治理现代化研究”(项目批准号:20AZD088)资助。感谢匿名审稿人提出的宝贵意见和建议。感谢调研地教育行政部门相关领导和工作人员提供的指导和帮助。文责自负。黄扬,中
3、山大学政治与公共事务管理学院博士研究生,主要研究方向为地方政府行为、数字政府建设、公共政策创新,huangy693 。引文格式:黄扬.2023.“试探性违规-选择性容忍”:对运动式监管失灵的组织学解释J.公共管理评论,5(2):25-48.Cite this article:Huang Y.2023.“Tentative violations”and“Selective tolerance”:An organizational interpretation of the failure of campaign-style regulationsJ.China Public Administra
4、tion Review,5(2):25-48.(in Chinese)26 公共管理评论 2023 年第 2 期一、问题提出在中国,面对积弊已久的复杂事务或亟待解决的特定问题,各级政府通常会打破常规,转而借助运动式治理来高效整合优势资源,进而以疾风骤雨之势达成特定治理目标(欧阳静,2014)。在政府监管中,以专项整治为具体样态的运动式治理此起彼伏,相应的治理模式也被称为运动式监管。尽管褒贬不一,但作为一种频现于不同监管领域的组织现象,运动式监管的背后有其稳定的组织基础与制度根源(向淼和郁建兴,2020),因而其也成为深入理解政府监管行为及其逻辑的重要切口。近年来,我国校外培训市场在高速扩张的同
5、时,也频现三无办学、超前培训、虚假宣传、违规收费、卷款跑路等乱象。部分机构的焦虑营销更是为“鸡娃”“抢跑”等教育内卷化现象推波助澜,并加重了学生课业负担与家庭经济负担(杨成荣等,2021)。为了深入整治积弊已久的教培市场,2021 年 7 月,关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见(以下简称“双减”意见)正式出台,其围绕准入审批、培训时间、培训行为、培训广告及收费管理等方面提出了一系列重磅举措。随后,各部委陆续推出多项配套文件,形成了“1+N”的监管政策体系。为了推动“双减”落地,教育部联合其他部委先后发起了多次专项治理行动。在此过程中,一个值得注意的现象是:随着运动式监管
6、的重复上演,不少地方的监管部门和监管对象在多次互动中逐渐就“合规的边界”达成了默契。以笔者的田野调查所在地为例,在“双减”落地后的首次专项治理中,监管部门坚持全面从严、露头就打。面对监管高压,无证机构大多关门停办,持证机构则依据规定开展整改、积极转型。然而,到了“双减”一周年之际的暑期专项行动时,持证机构一方面在场所条件、广告宣传和预收费监管方面遵规守纪,另一方面却借着“非学科类”之名行“学科培训”之实,并在其他事项上弄虚作假,无证机构则在高度隐蔽的基础上继续招生办学,但监管部门选择了默许态度。上述现象并非个例。一是在“双减”初期,多地政府对于教培行业采取的全方位关停、不批“营转非”等“一刀切
7、式”高压举措遭到了权威媒体的批评;同时,通过观察“双减半月报”的指标变动,也可对各地在“双减”初期的高标准治理态势窥斑见豹。根据国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见,校外培训机构必须证照齐全方可招生办学,证照指办学许可证和营业执照(或民办非企业单位登记证书),发证机构分别为教育行政部门、市场监管部门和民政部门。同时,从事学科类知识培训的教师应持有教师资格证。此处“合规的边界”中的“合规”是指监管对象的具体经营行为(无论合规与否)在监管实践中会被查处的概率或风险很低,即处在基层监管部门所能接受的范围之内,但这并不意味着经营行为严格遵循了有关的规章制度(实质性合规)。根据“双减”意见,对现有
8、学科类校外培训机构全部重新审核,并加以压减,压减的选项包括“营转非”(营利性学科类机构到民政局转登为非营利机构,实行政府指导价)、“学转非”(学科类机构转型为非学科类机构)和终止办学。“试探性违规-选择性容忍”:对运动式监管失灵的组织学解释27 二是随着监管双方默契的达成,各地隐形变异的培训乱象也日益突出,这一情况不仅被权威媒体和学界关注,在“双减”一周年之际,国务院也于专题报告中明确指出“校外培训隐形变异难题还需破解”。上述场景折射出运动式监管逐渐陷入难以取得预期绩效的失灵困境。但需要注意的是,这一运动式治理成效由强渐弱的现象与校外培训监管领域的特征紧密相关:不同于较为成熟、政策稳定的监管领
9、域,对于基层监管部门来说,校外培训监管作为一个新生领域,不仅监管政策和执行模式存在模糊性,上级督查时的投入度和着重点也仍是个未知数。对于监管对象而言,监管政策的落地力度有待观察,其本身在监管应对上也存在经验空白。教培监管的上述特征也是监管双方会持续互动以厘清“合规的边界”的重要背景性因素。关于运动式治理何以失灵,既有研究主要从科层体制的内部互动寻找答案(周飞舟和谭明智,2020)。但回到实践情境中,监管部门与监管对象之间存在频密的互动。同时,随着运动式监管的重复上演,监管双方也在多次互动中逐渐就“合规的边界”形成默契,进而让治理陷于“标本都不治”的失灵境地。然而,少量谈及对象视角的文献对双方互
10、动细节着墨不多,且鲜少关注治理绩效在多次治理过程中的渐进演变(郝诗楠和李明炎,2022)。鉴于此,本文将历时性的分析视角带入运动式监管链条的末端,构建了一个监管双方“试探性违规-选择性容忍”的整合性互动框架,结合对 C 市 F 区教培监管的案例深描,对监管双方互动与运动式监管失灵之间的逻辑关联做出学理性剖析。二、文献述评现实中的常规治理并非如理论设想那般美好。例如,常规治理在实践中呈现出的非正式运作、策略性执行等特征也导致一些社会问题不断累积,甚至达到积重难返的地步(杨爱平和余雁鸿,2012)。尤其面对复杂问题,常规治理机制很难在短时间内集聚资源、形成合力,进而对问题进行有效处置。对此,各级政
11、府通常会叫停官僚组织的常规运作,通过政治动员的方式,迅速整合资源以达成治理目标(Liu et al.,2015)。既有文献已围绕运动式治理绘制了一幅丰厚饱满的知识图景。但随着观察愈加深入,有研究也质疑运动式治理的绩效,并从以下视角对其何以失灵或成效不彰给出了理论解释。(一)动力消退视角上级领导对特定议题的高度重视被视为开启和维持运动式治理的动力源泉(赵此处的“新生领域”不仅指此前从未有过相应监管政策或监管部门的领域,也包括在监管政策发生某次重大调整前,监管部门并未对其采取实质性监管措施的领域。另外,在某些此前虽采取过实质性监管措施但监管政策发生了重大调整的领域,监管双方的政策认知也可能随着监管
12、政策的重大调整而出现模糊,进而引发本文所关注的现象。28 公共管理评论 2023 年第 2 期继娣等,2022),这是由于上级偏好的政策领域承载着更多的组织注意力,蕴含着更强的任务激励(刘志鹏,2020)。因此,对下级而言,积极完成领导重视的政策任务既是获得政治与经济激励的必要手段,亦是规避风险的理性选择。在实践中,上级领导常会通过召开动员会议、建立协调机制、亲自参与督导等多种形式释放信号,以动员下级凝神聚力地解决特定问题(刘骥和熊彩,2015)。然而,上级对议题的重视水平并非常量,其可能随着时间推移或其他问题的涌现而变动。因此,当领导对议题重视程度下降后,驱使下级完成任务的动力也难以为继,进
13、而导致运动式治理由强转弱,乃至被常规机制消解吸收(Sun,2020)。(二)目标替代视角技治主义的逻辑深嵌于运动式治理的运作过程(倪星和原超,2014)。首先,在运动式治理模式下,上级会对任务进行细化分解,并明确具体的责任单位。同时,通过设置标准程序与量化指标,下级对任务的完成情况将被清晰呈现。其次,借助更为频密的督导检查,上级将更为有效地监控任务的完成质量(陈家建,2015)。另外,通过给频密督查配以严厉问责,运动式治理将给下级带来强大的执行压力。但与此同时,运动式治理却未能从根本上化解基层资源匮乏的难题,甚至还以扭曲治理资源的原有配置为代价。因此,面对“压力强化-能力不足”的组织情境,基层
14、执行容易走向“目标替代”(周雪光,2017),把完成任务化约为达成指标,进而让运动式治理陷于“数字游戏”的泥潭之中(李利文,2019)。(三)目标冲突视角多重任务的目标冲突是基层无法回避的现实难题。“上面千把锤、下面一根钉”生动反映了基层政府所处的多任务情境。而不同任务之间未必能够良好兼容,甚至还存在目标上的冲突(章文光和刘志鹏,2020)。例如,某些排污企业承担着拉动经济、创造税收和吸纳就业等大量政策性负担(王敏和黄滢,2015),因而环保部门若要照章办事地对该类企业严处重罚,则与地方稳增长、保就业的目标产生冲突(Zhao and Ortolano,2010)。另外,维护社会的安定有序也是基
15、层工作的重要方面。当运动式治理的政策要求与地方社会的复杂情境之间的张力持续存在时,强力执行将导致不稳定风险的提升。对此,基层的执行逻辑也将由追求政绩转向风险规避(Wong and Karplus,2017),采取折中或变通策略,导致运动式治理成效不彰。(四)对象回应视角少数研究也谈及治理对象的回应策略如何导致运动式治理“治标不治本”(王刘飞和王毅杰,2017)。在运动式治理过程中,频繁检查和严处重罚会让目标群体感受到治理高压,并让其付出更高的违规成本。然而,运动式治理这种疾风骤雨的运作模式与执行风格极易助长治理对象的投机心理(刘鹏,2015)。基于经历多次专项整“试探性违规-选择性容忍”:对运
16、动式监管失灵的组织学解释29 治的切身经验,目标群体将会逐渐洞察运动式治理的运作规律。结合对治理规律的掌握和从不同渠道获取的关于专项治理的行动信息,治理对象往往会在整治周期之内遵循合规要求或暂停违规行为(田雄和郑家昊,2016)。但在专项行动过后,治理对象则又明目张胆地开展违规活动,甚至出现变本加厉的反弹,从而使得治理的短期收效显著但长期效果不彰。(五)既有研究的局限既有文献主要聚焦于治理链条的前端,通过剖析科层制内部的上下级互动,从动力消退、目标替代、目标冲突、对象回应等角度寻找运动式治理失灵的诱因,并绘制出了一幅丰富多彩的知识图景。但正如监管实践所呈现的,在特定领域中,监管部门和监管对象之
17、间也会通过多次互动逐渐就“合规的边界”达成默契,进而消解运动式监管本应起到的效用。因此,联系理论和实践,本文认为,关于运动式治理失灵诱因的研究还可以沿着以下方向继续深化:一是关于基层监管双方在运动式治理中的互动策略,仍可以进行更为精致的细节刻画;二是除了关注治理对象的回应策略对运动式治理长期绩效的消极作用外,还需要深入剖析监管双方互动对运动式监管短期绩效的显著影响;三是关于治理绩效如何随着运动式治理的重复发生而渐进演变,也需要开展更为深入的考察。三、分析框架:将历时性的视角带入治理链条末端对治理链条末端尤其是对末端双方的持续互动关注不足导致了运动式治理绩效的分析“拼图”不完整。有鉴于此,本文结
18、合组织分析的理论基础,将历时性的分析视角带入治理链条的“监管部门-监管对象”互动端(黄晓春,2012),并对运动式治理失灵的影响要素加以统合,进而构建了一个监管双方“试探性违规-选择性容忍”的整合性互动框架(见图 1),以期对运动式监管互动链条做出更为完整的分析。(一)运动式监管与高标准治理面对积弊已久或较为复杂的治理难题,常规治理模式下的基层监管部门动力不足、能力不够,难以开展有效治理。为深入解决特定问题,上级往往会打破常规,搬出运动式治理这一执行利器(孙涛和韩清颖,2019),通过下发文件、成立机构、召开会议、分解任务和督查验收,敦促下级统一治理目标、高效动员治理资源,以尽快取得治理成效(
19、郝诗楠,2019)。而当上级初次围绕某一议题或政策发生重大调整的领“历时性的分析视角”援引自史蒂芬巴利(Barley,1986)关于技术与组织相互建构的研究。其研究运用历时性的分析视角,对技术与组织(结构)之间的复杂互动过程进行了生动呈现。该分析视角使读者能直观感受技术对组织的影响并非是在一次性的简单互动中达成的,而是处于一个时间流中,经由技术与组织二者的反复互动才最终形成。30 公共管理评论 2023 年第 2 期图 1 监管双方的“试探性违规-选择性容忍”互动框架域发起运动式监管时(T1 期),慑于自上而下的压力信号和囿于任务督查的形式与力度不明,基层通常会以高标准、严要求作为推进治理任务
20、的主基调,以向上释放政绩信号、对外展示治理决心(Chen et al.,2023)。另外,监管对象在感受到治理高压的同时,一时也难以把握各个监管事项实际所需的合规程度,因而多数也倾向于选择积极遵循监管要求或是暂时停止经营活动。(二)底线合规的逻辑与“试探性违规”随着初步成果的取得,运动式监管也会随着专项治理的结束告一段落。然而,运动式监管往往会留下更为细化的监管事项与更为严格的合规标准(陈家建和张琼文,2015),这意味着监管对象如要长期遵循或实质达标,必将付出更高的合规成本,其中既包括直接投入的人、财、物力等显性成本,亦包括整改过程所导致的运营不畅、业务中断及客源流失等隐性成本(Ramiah
21、 et al.,2015)。可见,合规程度的提升与监管对象对整体成本的控制之间存在显著的张力。因此,正如“组织结构的理性神话”所揭示的,解耦(decoupling)往往会成为组织缓和合法性与绩效之间矛盾的策略(Meyer and Rowan,1977)。在政府监管情境中,解耦体现为多数监管对象对于底线合规逻辑的遵循,即在保证不被监管部门惩处的前提之下,尽可能地采取表面化的合规策略(create the appearance of complying),而非做到实质性合规(Boiral,2007),以有效控制整体的成本。因此,随着治理转入常规状态(T2 期),监管部门的执法力度相应下降,监管对象
22、也会结合对此前整治行动的经验观察,试探性地降低在某些监管事项上的合规程度。部分监管对象甚至还会在升级隐蔽手段的基础上,彻底转向高度隐蔽化的经营模式。(三)自我减负的逻辑与“选择性容忍”运动式治理更多的是以拆东补西的方式整合既有的存量资源,而鲜少给基层带本文所称的“选择性容忍”本质上也属于选择性执法,之所以将监管部门的互动策略提炼为“选择性容忍”,主要出于以下考量:在监管双方的互动过程中,监管对象更为主动地采取“试探性违规”,而监管部门则是对已出现的违规行为做出后续回应,具有明显的被动色彩。“容忍”一词蕴含被动之意,有助于更为精准地刻画监管部门在互动策略上的被动性和回应性。“试探性违规-选择性容
23、忍”:对运动式监管失灵的组织学解释31 来充足的增量资源。这既容易扰乱基层原有的资源布局,也会阻碍其他任务的正常推进(李辉,2021)。尤其是当运动式治理带来的任务量明显膨胀时,基层仅靠整合存量资源仍然难以有效应对。因而即便是在运动式治理阶段,自我减负的逻辑也存在于基层监管实践之中(Wang et al.,2022)。同时,监管部门对于任务属性的认知也会随着治理经验的持续累积而产生演变(黄扬和陈天祥,2022)。因此,在自我减负逻辑的驱动下,基层监管者会基于此前上级对于不同监管事项的考核形式与力度,对监管对象违反不同事项会被上级查处的概率加以判断,进而在此后的运动式治理过程中(T3 期),采取
24、以“选择性容忍”为主的治理策略,即对监管对象的违规行为有所选择地默许或放宽要求,以减轻自身监管负担。从经验的角度而言,监管双方很难一步到位地就“合规的边界”达成默契,但随着运动式监管的重复上演,监管部门也会反复地对目标群体的“试探性违规”采取“选择性容忍”。通过多次互动(如从 T1 期到 T5 期),监管双方对于违规边界的认知也将逐渐由模糊转向清晰,并最终达成相应的默契,导致运动式治理陷于失灵的境地。(四)何以可能:“异质性任务”与“地方性知识”以上论述回应了“为何”的问题,但监管双方能够持续互动的背后还需要特定结构性条件的支撑。首先,尽管运动式监管所涉及的监管任务通常主旨明确,但这并不意味着
25、这些任务便是铁板一块(练宏,2016)。事实上,任务之间也存在显著异质性,对于基层监管部门而言,其中最为关键的便是不同监管任务在可观察性方面的差异(冯猛,2021)。任务可观察(observable)意味着上级不仅可以通过运动式治理所设置的标准流程、量化指标掌握监管事项的纸面完成情况,还可以通过不同途径对监管事项的真实进展加以验证。因此,监管任务或事项在可观察性上的差异也为监管对象的“试探性违规”与监管部门的“选择性容忍”提供了技术可行性(Zhu,2008)。其次,监管双方由于长期共存于同一情境而共同享有的地方性知识也为彼此能在运动式治理之下持续互动提供了重要的认知基础(Geertz,1985
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