北欧国家的腐败与反腐败.pdf
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1、北欧国家的腐败与反腐败张军妮 田德文*摘 要:20 世纪 90 年代以来,腐败问题已经成为世界各国政府都无法逃避的、极其敏感且复杂的政治问题和社会现象。腐败在北欧成员国中并不被视为一种严重的威胁。丹麦、芬兰和瑞典都没有专门的、统一的国家反腐败战略。北欧清廉的主要原因在于“以贪为耻的公民自觉意识”与“平民化”的廉政文化。同时,北欧的政治原则公开透明,对公务员的管理“规则明确”且“软硬兼施”,既有高薪养廉的优厚待遇,又有轻刑必罚的威慑力,还有历史悠久的监察专员制度。北欧国家目前的反腐败主要聚焦海外贿赂和地方腐败。关键词:北欧国家;腐败;反腐败一 北欧国家反腐败框架(一)反腐败的战略方针腐败在北欧成
2、员国中并不被视为一种严重的威胁。丹麦、芬兰和瑞 *作者简介:张军妮,法学博士,现为北京市市场监督局研究室工作人员;田德文,中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所纪委书记、副所长,研究员,博士生导师,法学博士,主要研究方向为欧洲社会文化、欧洲政治与国际关系研究。廉政学研究 2023 年第 1 辑(总第 11 辑)典都没有专门的、统一的国家反腐败战略,但它们对腐败问题也有各自相应的对策。丹麦有完善的立法制度,以执法和司法机关处理腐败。隶属于外交部的丹麦国际开发署设立了腐败举报程序,对腐败风险管理进行培训。1996 年,芬兰议会批准了首个旨在减少经济犯罪和影子经济的方案。“内部安全计划 2012”(th
3、e Internal Security Programme 2012)讨论在公共采购和芬兰企业或其代表在国外开展业务时的腐败风险。2002 年,芬兰司法部建立了专门的反腐网络,以便讨论和交流信息。有些问题已经被提出,如负责检测和预防腐败的各机构之间合作的有效性,特别是执法部门与税务机关之间。在听取了经济合作与发展组织的建议后,税务官员发表声明称,他们有义务向执法部门举报包括海外贿赂在内的涉嫌犯罪行为。瑞典开展了几项关于腐败的风险评估研究。这些研究涵盖了瑞典地方政府部门的腐败风险、公共采购中的腐败风险和瑞典中央政府的腐败风险。瑞典政府最近成立了一个小组“价值代表团”(the value dele
4、gation),并期望通过推进反腐败文化来维持市民对公务员的信心。(二)反腐败法律框架丹麦没有专门的反腐败法,但丹麦刑法典有关章节对贪污、受贿等罪行标准进行了明确规定。除了“影响力交易”以外,丹麦的刑事立法涵盖了 反腐败刑法公约 以及补充议定条约中所有形式的贪污罪行。2013 年,议会通过了立法修正案,旨在加强对经济犯罪案件的预防、调查和起诉。至于贿赂,公共部门主动受贿的最高刑罚由三年提高至六年。对私营部门贿赂犯罪和贿赂仲裁员,最高刑罚从一年半提高至4更安全的明天 2012 年内部安全计划,https:/tandis.odihr.pl/handle/20.500.12389/21456?mod
5、e=full。丹麦还对本公约第17 条(管辖权)提出了保留。反腐败国家集团第三轮评估报告-丹麦履约报告,http:/www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2011)8_Denmark_EN.pdf。北欧国家的腐败与反腐败四年。为了依法获得信息,任何人都可以查阅任何公共行政机构的文件。2013 年初,在公共管理中获取信息的新立法草案被提交给议会委员会。新立法草案将增加公共行政的开放性,并使文件查阅更容易。在公众咨询过程中,有人担心新法例的部分条文会限制公众在立法过程中查阅资料。丹麦议会于2013 年6 月通
6、过了这项法律。丹麦还没有落实欧洲国家反腐败委员会旨在改善丹麦对政党融资、个人候选人和竞选活动监管的建议。芬兰在20 世纪20 年代制定了 公务员刑法,后又随着情况的变化对其进行完善和修改。公务员刑法 与 审计法 工程招标法 政府采购法 共同成为芬兰反腐败的基本法律依据。芬兰的反腐败立法还在逐步修订,以使之符合国际公约的要求和对欧盟的义务。芬兰有一个运作良好的刑事司法制度,能够处理高层次的腐败案件。这得益于芬兰的独立检察官制度。宪法规定了公民公开查阅公共档案的原则,以及关于政府公开的法律。考虑到反腐败国家集团(GRECO)的建议,芬兰在2010 年修正了 政党法案(the Political P
7、arties Act)。新的法律框架旨在提高选举候选人、政党及与政党有关的其他实体在融资方面的透明度。为了保持高标准的廉政和确保低水平的腐败,芬兰在几种类型的立5丹麦获取公共行政档案法 和 丹麦公共行政法 对一般获取行政信息作出了规定。2005 年反腐败国家集团第二轮评价,http:/www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evalua-tions/round2/GrecoEval2(2004)6_Denmark_EN.pdf。L144 行政公开披露法案提案,http:/www.ft.dk/samling/20121/lovforslag/L144/index.
8、htm#dok。该法律是根据前监察员汉斯甘梅尔托夫特-汉森领导的特别任命委员会的建议起草的。汉斯甘梅尔托夫特-汉森:26 次进步,5 次倒退,http:/www.aabenhedstinget.dk/26-fremskridt-5-tilbageskridt/。欧安组织媒体自由问题代表邓娅米贾托维 欧安组织媒体自由代表对丹麦拟议的新闻法表示关切,http:/www.osce.org/fom/101841.86,000 signatures were also collected oppo-sing the law。反腐败国家集团第三轮评估 2011 年芬兰第二份履约报告,http:/www.c
9、oe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2011)13_Finland_EN.pdf。候选人选举基金法案,http:/www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/2009/en20090273.p。廉政学研究 2023 年第 1 辑(总第 11 辑)法中都制定了规则和行为准则,如 宪法与国家公务员法(the Con-stitution and the State Civil Servants Act)。手册中的“日常工作价值观”公务员道德观(Values in the Daily JobCivi
10、l Servants Ethics)也阐释了在国家行政机关工作的公务员的价值观和道德准则。财政部还公布了政府官员关于待客、福利和礼物的指导方针。1919 年,瑞典制定了 反行贿受贿法,后又在 1962 年和 1978年对其进行了完善。在瑞典,与反腐败相关的法律还包括 审计法新闻自由法 以及规范行政管理机关和官员渎职的 议会督查专员法案 等。瑞典公务员可腐败的空间很小。反行贿受贿法 不仅对行贿受贿进行了原则上的规定,还将其落实到具体量化的细节。审计署对各种关系之间的节日礼品都有一个建议的指数,且超过规定的数量就按照腐败论处。瑞典法律不仅对受贿者根据情节轻重进行惩罚,判处罚款或者最多六年的监禁,也
11、对行贿者进行惩罚,处以罚款或者两年以内的监禁。贿赂犯罪的主体也由公务员扩展到企业职员。瑞典刑事立法涵盖了 反腐败刑法公约 和附加协议中所有形式的贪污罪行。2012 年,一部新的反腐败法生效。新的法律比以前的立法涵盖了更广泛的公职人员和个人。它还引入了两个新的罪行,即“影响力交易”(trading in influence)和“疏忽贿赂行贿罪”(negligent financingof bribery)。关于反腐败的更多规则,包括利益冲突的规定,载于若干立法文件中,如宪法、行政法(the Administrative Act)、公共就业法案(the Acton Public Employmen
12、t)。2006 年,瑞典地方当局和地区协会公布了市政、县、地区公职人员腐败和利益冲突准则。这些规则在 2012 年再次更新。“公务员的共同价值观”(Shared Values for Civil Servants)为有关6http:/www.vm.fi/vm/en/04_publications_ and_ documents/02_ documents_ on_ personnel_ man-agement/03_guidelines/20100825Hospit/Vieraanvaraisuudesta_eduista_ENGL.pdf。北欧国家的腐败与反腐败政府机构及雇员应如何工作提供了
13、指引。(三)反腐败制度框架1.丹麦严重经济和国际犯罪检察官(the Public Prosecutor for Serious Eco-nomic and International Crime)是负责调查腐败的主力。其多学科团队包含了检察官和调查人员。丹麦的公务员被认为具有高度的诚信。由于丹麦传统的高道德标准和透明度的公共程序,其公共管理中关于规范诚信和反腐败的正式规则很少。丹麦从 2007 年起有了公职人员行为守则。该守则涉及的实际方面描述的情况可能出现在公共管理中,包括“基本价值和原则”、“言论自由”、“保密义务”、“公正”和“接受礼物”。2007 年,丹麦司法部发布了 如何避免腐败 的
14、小册子。这本小册子提供了丹麦反腐败立法的例子和解释。2.芬兰国家调查局(the National Bureau of Investigation)负责调查复杂的、有组织的国际犯罪,包括经济犯罪和腐败。自 2007 年以来,国家调查局已经成立了一个反腐败单位,其主要职能是发现经济犯罪。然而,这个反腐败单位的资源有限。在实践中,只有一名官员常驻在国家调查局。该官员的主要职能是维持和更新有关腐败的国家形势概述,支持腐 7六个指导原则是:民主;合法性;客观、公正、平等对待;自由形成观点和言论自由;尊重;效率和服务。为公务员、政府伦理引入共同价值观 一个好的行政文化,ht-tps:/ 公职人员行为守则,
15、http:/hr.modst.dk/Publications/2007/God%20adfaerd%20i%20det%20offentlige%20-%20Juni%202007.aspx。廉政学研究 2023 年第 1 辑(总第 11 辑)败相关犯罪的侦查。此外,该官员还负责协调政府机构之间的反腐程序,参与主管部门和利益相关者的国家和国际合作。国家调查局指出,芬兰涉嫌贪污犯罪的数量极少。这可能表明芬兰在公共管理和商业世界都缺乏足够的监督和报告机制。该局报告称,这个数字小,也可能表明刑事调查机关缺乏打击和揭露腐败犯罪的方法。在听取了欧洲反腐败集团的建议后,芬兰司法部成立了专门的网络,每年召开
16、几次会议,以便讨论和交换信息。腐败的发现需要特殊的知识和资源。若没有专门的机构努力寻找与这类犯罪相关的可疑行为,某些特定的犯罪将在很大程度上被忽视。3.瑞典公共行政通常被认为是有效的,为公民和企业提供了高质量的综合服务。瑞典腐败的低水平与瑞典社会的开放与透明以及对制度和法治强烈尊重的悠久传统相关。18 世纪初以来,瑞典实行了人人都有权查阅和出版任何公文的一般原则。在反腐败国家集团的建议下,瑞典在 2002 年建立了国家反贪局检察长办公室(the National Anti-Cor-ruption Unit of the Office of the Prosecutor General)。该机构
17、重点关注腐败信息的收集以及反腐败方法的开发,无论是在中央还是在地方/区域各级治理的层面。国家反腐败局(the National Anti-Corruption Unit)报告称,2003 2009 年,280 次预调查最终有 90 个定罪。2012 年,瑞典创建了国家反腐败警察部队(the National Anti-Corruption Police Unit)来支持国家反腐败局的腐败调查,包括海外贿赂。8 联合国反腐败公约 执行情况审查报告,http:/www.uncaccoalition.org/images/PDF/Full-Report-Finland-English.pdf,第 4
18、3 页。国家调查局:腐败犯罪,http:/poliisi.fi/poliisi/krp/home.nsf/pages/0A2FDA8FDBE427C1C2257988003B36C7?opendocument。反腐败国家集团第三轮评估主题一,http:/www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evalua-tions/round3/GrecoEval3(2008)4_Sweden_One_EN.pdf。北欧国家的腐败与反腐败二 北欧国家清廉的主要原因(一)“以贪为耻的公民自觉意识”与“平民化”的廉政文化一个社会的腐败现象与政治文化有着不可分割的关系。政治文化通过
19、道德观念、价值准则、惯例、习俗等形式作用于人们的生活。政治文化潜移默化地塑造着权力行为。欧盟成员国的腐败现象也能映射出各国政治文化的影子。历史传统形成的习惯不仅影响着官员的权力行为,也影响着普通民众对权力行为的评价标准。在传统文化深厚的国家,这种习惯在腐败的发生和发展中的作用尤其明显。欧盟拉丁体系成员国的腐败程度严重,却难以制裁。很多问题都源于传统习惯的包袱。腐败在“法国叫揩油,意大利叫打点,西班牙叫门包,但人们熟视无睹。出了事也能压下去。问题确实应该处理,但是谁都不敢碰一碰”(佩雷菲特,1981:361)。拉丁体系成员国对腐败行为的“宽容”就此跃然纸上。北欧国家没有欧洲其他国家那样悠久的历史
20、。直到 12 世纪,斯堪的纳维亚社会尚未形成国家形态,仍然保持着一种极为接近 1 世纪的日耳曼民族社会模式。北欧是欧洲最后广泛、正规使用奴隶进行劳动的地方。北欧海盗在海外抢掠、俘虏奴隶。这种外来强制劳动力的存在保证了北欧土地贵族在发展过程中需要的劳动力不必非从本地的贫穷亲族中榨取。北欧的贵族阶层与自由农民阶层得以并存,因而斯堪的纳维亚社会没有经历趋于封建依附制的发展倾向,原始部族社会得以保持活力。安德森(2000:185)指出,北欧海盗在海外的抢掠保留了其故土相对的部族自由和司法平等。历史上,北欧国家没有成为罗马帝国的一部分。1397 1523 年,北欧国家统一于由丹麦领导的卡尔马联盟。这一联
21、盟防止了北欧地区的日耳曼化,因此,北欧国家与欧洲大陆国家在社会文化方面存在着微妙的差异,形成了独特的北欧意识观念,使追逐利益的资本主义精神与寻9廉政学研究 2023 年第 1 辑(总第 11 辑)求平等的社会主义激情在斯堪的纳维亚达到了平衡。北欧独特的地理位置与严酷的自然环境造就了北欧人民内向自律、诚信忠厚、宽容善良的性格。北欧国家长期处于半原始社会状态,受罗马教会的影响也很小。既得利益阶级的惯性作用较少,使社会文化中没有行贿的传统,形成了以贪为耻的公民自觉意识。2005 年 11 月 8 日,来华访问的芬兰副总检察长杰马卡司克在接受 检察日报 记者采访时说:“芬兰的社会道德和价值观有效遏制了
22、贪污腐败的发生。”瑞典前议会监察总长克劳兹埃克伦德也对媒体表示:“在瑞典,腐败行为被认为是天理难容的。很少有人会幻想通过受贿来发财,那是非常羞耻的事。”丹麦新任驻华大使裴德盛在向记者介绍丹麦的“廉政秘诀”时表示:“我们的文化不相信贿赂、敲诈和腐败。丹麦之所以被评为最廉政国家,更多的是依赖公民品质。”在北欧,贪污腐败与偷窃一样被视为肮脏卑鄙的行为,社会讲究公正诚信的价值理念,人们习惯通过正当劳动来创造财富。这种理念已经成为北欧民众的一个“内置”观念,贯穿于家庭、学校、单位和社会等各个领域。“依法办事、诚信做人”已经成为北欧民众的基本准则。“平民化”是北欧国家廉政文化的重要特色。北欧的官员没有被赋
23、予特权,也就遏制了其将权力当作商品的前提。例如,瑞典的高官没有公勤人员,住在普通社区,下班后只能用私家车。10 世纪,几个丹麦人在法国的一条河流上游览时,河岸边的一个送信人问他们:“你们领头的叫什么名字?”“没有领头的,”他们回答道,“我们都是平等的。”(达尔,1999:20)欧盟很多成员国腐败现象的发生都与其文化环境密切相关。中世纪欧洲教会可以横征暴敛的重要原因就是教会对民众进行精神控制。这种01反腐败需要全社会共同行动 访芬兰副总检察长杰马卡司克,新浪网,https:/ 年 3 月 25 日,芬兰司法部部长级参赞尤哈克拉宁在接受 21 世纪经济报道 采访时表示,在芬兰的反腐败体系中,最重要
24、的环节是公务行为的透明度、从所有官员和公务员获得信息的开放度和可行性。美国学者乔治艾米克认为,收紧政府运行中容易腐败的程序可以避免政府的腐败,但是收紧的程序如果不同时向公众公开的话,仍然起不到作用(广州市纪检监察领导干部赴美培训考察组,2006)。北欧成员国的透明政治涵盖的内容十分广泛,如决策透明、行政公开、政府采购招投标制度、财产申报与公开以及金融实名制等。除法律规定的涉及个人隐私、国家安全等的秘密文件外,丹麦、瑞典、芬兰等11芬兰铁律:公车私用零容忍,新浪网,http:/ 2023 年第 1 辑(总第 11 辑)国公共部门的所有档案都对公众开放,以便民众和媒体进行监督。瑞典议会早在 176
25、6 年就确立了政务公开原则,将政府记录对民众开放。任何一个政府部门都有义务接受民众的查阅,包括财务文件。瑞典在1949 年又制定了 新闻自由法,再次强调了政府对民众和媒体公开政务的义务,以及公民和媒体获取官方资讯和档案的权利(付红盾,2016)。瑞典的信息技术社会化程度很高,电子政务、网上信息公开很充分,而且对举报人的保护也比较到位。如果某位公民怀疑某官员涉嫌腐败,这位公民就可以向媒体或者有关部门举报。有关方面会展开调查,且接受举报的部门或者媒体有为举报人保密的义务,任何个人或部门都无权调查举报人。芬兰总统会向社会公布议会开会的时间。议会全体大会以及辩论过程都向民众开放,使民众可以随意观摩记录
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