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“双减”政策下受教育权国家给付义务的完善_魏新兴.pdf
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1、Feb.,2023Vol.31 No.2河南社会科学HENAN SOCIAL SCIENCES2023年2月第31卷 第2期收稿日期:2022-11-09基金项目:研究阐释党的十九届六中全会精神国家社会科学基金重大项目“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系研究”(22ZDA073)作者简介:魏新兴,男,法学博士,教育部教育立法研究基地(郑州大学)研究员,主要从事宪法学研究;窦叶青,女,教育部教育立法研究基地(郑州大学)研究人员,主要从事宪法学研究。“双减”政策下受教育权国家给付义务的完善魏新兴,窦叶青(郑州大学法学院,河南郑州450001)摘要:受教育权是公民的一项基本权利,在“双减”政
2、策的新背景下,国家给付义务为国家保障受教育权实现和推进“双减”政策落地提供法治化路径。“双减”政策下存在着义务教育的公平性面临挑战、“双减”政策的法律规制尚有不足、校外辅导机构扰乱教育秩序等问题。为保障受教育权的发展、实现人的全面发展和教育公平,国家需要从立法、司法、执法等方面来完善给付义务,实现“双减”政策目标。关键词:“双减”政策;受教育权;国家给付义务;法治化中图分类号:G4文献标识码:A文章编号:1007-905X(2023)02-0115-10随着义务教育阶段学生作业负担较重、校外培训过热等问题频发,2021年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发 关于进一步减轻义务教育阶段学生作业
3、负担和校外培训负担的意见,“双减”政策”一词逐渐进入公众视野。2021年10月,全国人大表示要将“双减”明确入法,避免加重义务教育阶段学生负担。义务教育作为事关亿万少年儿童健康成长、事关国家发展、事关民族未来的教育事业的基石,“双减”政策的出台是国家为维护义务教育阶段的教育公平和教育生态所作出的重要举措,同时对国家给付义务提出了新的要求。当下我国义务教育阶段存在教育发展滞后、教育资源分配不均衡、学生学业负担较重等问题,反映出国家在保障义务教育阶段的受教育权实现上存在着给付义务缺失,“双减”政策也正是诞生在这一背景之下。“双减”政策取得了一定成效,但仍存在着义务教育的公平性面临挑战、“双减”政策
4、的法律规制尚有不足和校外辅导机构扰乱教育秩序等诸多问题,这些问题是国家物质性给付、服务性给付和制度性给付缺失所造成的。为此,本文从国家给付义务法治化的路径出发,分析国家给付义务与“双减”政策之间的联系,并探讨其背后的理论价值和现实需要,从而为国家给付义务更好地保障“双减”政策落地提供可行的法治策略。接受教育以实现自身发展是每个人在现实生活中所享有的一项重要权利。对于个人而言,人们通过接受教育可以摆脱愚昧,汲取智慧,不断探索和开拓新的生活;对于一个民族而言,教育是“国之大计,党之大计”,是民族振兴、社会进步的重要基石。受教育权诞生于社会和教育事业的发展中,与个人的发展和社会的进步息息相关。作为关
5、系公民实现自我发展的基本权利之一的受教育权,在一定程度上逐渐成为公民实现其他基本权利的前提和基础。在义务教育阶段,公民的受教育权主要表115现为:权利主体利用国家提供义务教育的机会,平等地享受教育资源和教育机会,充分实现自身的个性化、全面化的发展。在这一阶段,受教育权作为一项最重要的基本权利,其实现离不开国家义务的履行。国家义务的核心是依宪法规范而确立的宪法上的权利和义务,是依据宪法而形成的公民和国家之间的权利和义务1。国家义务与公民权利密不可分,在宪法层面上国家义务与公民权利相对应。在权利-权力的理论框架下,国家扮演着管理者的角色,通过行使权力来保障公民的基本权利。国家义务来源于国家权力,国
6、家义务对保障公民权利具有根本性的作用。国家义务有保障公民权利的责任,行使国家权力的使命是保障公民权利得以实现的基础。受教育权是一项经过宪法确认且需要宪法加以保障的基本权利,从权利的双重性质上看,受教育权更突出社会权的属性,需要国家积极履行给付义务来保障受教育权的实现。如果国家给付义务缺失,会导致“双减”政策成效不足,对受教育权的保障就会出现各种问题。一、国家给付义务缺失导致“双减”政策成效不足保障公民基本权利是国家履行给付义务必须遵循的基本原则,国家给付义务主要包括物质性给付、制度性给付和服务性给付。物质性给付是指国家需要为公民实现基本权利提供必要的物质条件。在现代社会的发展过程中,物质条件是
7、公民实现基本权利最重要的保障之一,国家给付义务中最基础的一个环节就是国家要为公民实现权利提供物质性的支持和帮助,使得权利主体在面临困境时有能力去获得利益性的援助和补偿。物质性给付一般有两个方面:基础方面和促进方面。基础方面的物质性给付是满足权利主体最基本的需求,使得保障权利的实现能够达到一个最基本的状态;而促进方面的物质性给付是国家履行的给付义务在达到最基本的给付标准后又逐渐进步,以满足公民不断增长和变化的权利实现需求。制度性给付是指国家要建立起一套完整的制度体系来保障基本权利的实现。任何行为的持续性和规范性都要依靠一定的制度,按照法律规定和制度建构去实施相应的给付行为才是保障基本权利得以实现
8、最合法有效的途径。对基本权利的保障不能停留在口头上,国家需要制定相应的制度去形成法律文字,并在履行国家给付义务的过程中去实施。制度性给付为物质性给付和服务性给付提供了具体的制度内容和法律规定,将物质性给付和服务性给付实现制度化法律化,使得另外两种给付方式有法可依、有规可循,避免国家不作为或错误作为。服务性给付是指国家在实现给付受益人的具体利益的过程中以及给付之前需要实施的一系列组织和管理行为2。随着法制建设的不断完善,国家由传统的权威型政府逐步转变为服务型政府,国家的服务性观念渗入国家义务的方方面面,服务性给付是对给付型义务的进一步拓展。笔者认为,物质性给付和服务性给付在给付内容上可能存在一些
9、重合的部分,但服务性给付更侧重于对特殊群体权益的保障,物质性给付是实现权利的基础,服务性给付将物质性给付的内容进一步细化和拓展,给付内容更具有针对性。物质性给付的内容是有形的资金、物资,服务性给付则会对这些给付内容进行决策、计划、调节和监督。物质性给付义务让公民从国家那里获得实现自己权利所需要的利益帮助成为可能,制度性给付从法律、制度和规则层面规定国家如何去履行给付义务,服务性给付将物质性给付和制度性给付化作一定的程序和措施去加以落实。国家给付义务的缺失是“双减”政策成效不足的根本原因。“双减”是国家为了让义务教育重回良好生态,大力治理义务教育乱象所作出的重大改革,需要有坚实的物质保障、完善的
10、制度构建和完备的实施体系,而物质性给付、制度性给付和服务性给付的缺失给“双减”政策下义务教育的公平性、校外培训机构的监管和教育秩序的稳定带来了种种难题。(一)物质性给付不均衡:义务教育的公平性面临一定的挑战“双减”政策下义务教育的公平性面临挑战,是因为国家没有履行好物质性给付,没有为保障公民在义务教育阶段受教育权的公平性实现提供良好的物质条件。在义务教育阶段,教育机会均等、教育权利平等、教育资源均衡分配是实现教育公平的重要方面。我国 义务教育法 第二条规定,实施义务教育,不收学费、杂费。虽然国家在义务教育阶段履行物质给付义务,使得受教育者在义务教育阶段免除学费昂贵的后顾之忧,但不少高收入家庭的
11、学生比低收入家庭的学生拥有更多通过参与校外培训等方式享有优质教育资源的机会。“双减”政策要求整顿规范校外培训,旨在让学116校成为教育发展的主力军,缓解学生压力和家长焦虑,但是这种对学校和校外培训机构之间教育责任的分配调整在一定程度上会加剧学校的教育资源不均衡,对义务教育的公平性造成冲击。我国不同区域经济发展水平有较大差别,不同学校之间所拥有的教育资源存在差异也是事实,相较于优质学校,薄弱学校缺乏雄厚的师资力量、更为完善的基础设施和丰富的课程活动。薄弱学校的学生在知识资源的分配、升学机会的供给和进步途径的选择上明显会逊色于优质学校的学生。义务教育的公平性的一个重要表现就是教育资源的公平合理分配
12、。在“双减”政策推行之前,一些在薄弱学校上学但家境优异的学生尚可通过参与课外辅导来弥补与优质学校的学生在学校教育资源享受上的差距;在政策推行之后,部分学生对校外培训的合理需求无法得到有效满足,不同学校之间教育资源的差距会放大,这加剧了义务教育阶段教育资源分配的不均衡。受到“双减”政策冲击力影响最大的便是校外培训机构,但仍有一些培训机构心存侥幸,导致“辅导班停止,另一种变相的家教又悄然产生”的现象出现,这势必会造成家境优越的学生比家境贫寒的学生享受到更多更优质教育资源的现象。当下,一种“保姆式家教”在校外辅导市场上受到追捧,学科类培训教师住家一对一辅导,美其名曰“照顾孩子”,实际上是服务更为隐蔽
13、、收费更为昂贵的家教形式。如果“双减”仅是“减”了校外培训掌握的教育资源,而没有将被“减”的资源转移到学校教育资源的提供上来,不同收入水平的社会群体之间的受教育差距可能会被放大,义务教育的公平性会遭遇挑战。(二)制度性给付不完整:“双减”政策的法律规制尚有不足“双减”政策的法律规制尚有不足是国家没有履行好制度性给付,没有为“双减”政策的实施提供一套完整化和体系化的法律制度建构。“双减”政策的法律规制尚有不足主要表现在“双减”政策缺乏系统完整的立法支持和政府对校外非法培训机构的监管。“双减”政策是国家为有效减轻义务教育阶段学生过重的作业负担和治理校外培训乱象,从而落实立德树人的教育任务、促进学生
14、全面发展和健康成长所出台的政策,从我国现有的教育法、义务教育法和教师法等法律法规中可窥得一些法律依据,但仍缺乏系统完整的立法支持。“双减”政策虽然取得了一定的成果,但由于各地区的实际情况存在理念的偏差和利益的关联,“双减”政策在实际执行中存在尺度不统一、推进不平衡的问题,使得“双减”政策很大程度上仅停留在政策方面,很多地区仅是对“双减”政策做口头宣传,政府并未真正去将“双减”政策付诸行政实践中。对于校外培训机构的查处和监管,由于政府执法部门在“明”,培训机构在“暗”,执法难度较大,存在着“取证难”“发现难”等问题。在查处校外培训机构的执法过程中需要消耗大量的人力、物力、财力,行政和执法资源消耗
15、巨大,现有的基层政府教育行政部门存在人力有限和财力不足的问题,难以根治这些“个人培训”“住家培训”“秘密培训”的校外辅导培训乱象3。另外,部分家长和学生认为参加校外培训是自己的意愿,不应该受到政府的干涉,使得在执法的过程中出现“法”与“情”“理”的冲突。如果政府一味追求执法效果,盲目加大对查处校外培训的执法力度和执法投入,不仅会产生巨额的执法支出,给执法部门的财政体制、人事体制造成冲击,还有可能激化与受教育群体的矛盾,影响社会稳定。(三)服务性给付不健全:校外辅导机构扰乱教育秩序在“双减”政策下,校外辅导机构扰乱教育秩序是因为国家没有履行好服务性给付。校外辅导机构屡禁不止,不仅加重了学生在义务
16、教育阶段的学业负担,同时对正常的教育教学秩序带来了不小的冲击。我国教育事业的承担者是国家和政府,除了国家主导的公立教育模式,还存在各种社会私利性教育辅导机构。随着社会的发展和人们对教育需求的变化,受教育者不再只满足于学校教育所提供的知识供给和技能培训,一大批掌握着更为优异的教育资源的社会组织开始以营利为目的,加入教育行业,以培养“特长生”“神童”“艺术家”为招牌的校外辅导机构悄然兴起。有些家长望子成龙、望女成凤,给自己的孩子报数十个辅导班。习近平总书记曾指出,教育最突出的问题是中小学生太苦太累,办学中的一些做法太短视太功利,更严重的是大家都知道这种做法是不对的,但又在沿着这条路走,越陷越深,越
17、深越陷4。校外辅导机构固然为青少117年的发展提供了更多的机会,但是同时加剧了义务教育阶段学生的负担,学生为了“不输在起跑线上”竞争愈发激烈。校外培训机构在超前、超标培养,收费居高不下等方面问题颇多。“双减”政策要求坚决压减学科类校外培训,全面规范校外培训行为,但校外培训机构难以杜绝,许多校外辅导机构表面上看似销声匿迹,可是由于互联网技术的迅速发展,不少本有线下实体场所的校外辅导机构转为线上教学,部分学科类培训转入地下,仍然保持着旺盛的生命力。一些校外培训机构为谋取经济利益和扩大招生资源,不断向学生和家长灌输错误的教育和学习理念,在网络、广告牌和报纸杂志等媒体平台大量投放过度夸大辅导效果、误导
18、公众教育观念和制造学习焦虑的培训广告,扰乱教育秩序。二、国家给付义务充分落实是“双减”政策落地的内在要求揭示“双减”政策的现实难题,并不是要否定“双减”政策以及“双减”取得的成效。义务教育阶段国家给付义务的缺失导致“双减”政策出现种种问题,因此国家给付义务充分落实才是“双减”真正落地的内在要求。“双减”政策亟待解决学生学业负担较重、不同学校之间教育资源分配不均衡、校外培训乱象频生等诸多难题,这需要国家给付义务的落实从全局出发。分析问题背后的机理,探讨“双减”政策下国家给付义务履行的法理逻辑、价值逻辑和实践逻辑,才能调整和推行具体措施,促进“双减”政策落地。(一)“双减”政策下国家给付义务的法理
19、逻辑:保障受教育权的实现宪法要求国家保障“人民的权利”,是指保障基本权,即保障基本人权5。人权是一个人所享有的基本权利,是国家必须保障的基本权利,保障人权是国家义务的履行必须遵守的基本原则。国家义务的诞生与“福利国”息息相关,以维护个人权利为中心,将个人利益与公共利益、个人发展与社会发展相统一。我国的国家义务与我国社会主义国家性质密切相关,是实现公民基本权利所确立的基本形式。在我国,宪法通过规定公民的基本权利和国家义务来调整公民与国家的关系,这是一种双向的调整,具体表现为宪法在规定公民的基本权利时,也预设了国家为保护该权利所要履行的义务。之所以规定国家必须将保障公民的基本权利作为国家义务,一个
20、重要原因在于一方面国家权力可以保障公民权利,而另一方面国家权力本身具有扩张性和侵略性,极易对权利造成侵害,国家义务的存在迫使国家权力不能挣脱束缚,必须保护公民权利。我国的国家给付义务和公民的基本权利不是抽象的概念,而是体现在具体的法律制度中。基本权利的功能就是可以向国家请求积极或消极的作为,作为基本权利的拥有者的人民可以根据宪法对基本权利的规定,向国家提出要求,来获得相应的权益。国家作为法律规定的保障公民权利的义务履行者,需要向人民提供某项利益,并保障该项利益。国家给付义务与公民基本权利的受益性功能相对应,它是指国家以积极作为的方式为公民提供某种利益的义务。“双减”政策下国家对义务教育相关教育
21、政策进行调整,以保护公民的受教育权和发展利益,这正是国家履行给付义务的表现。受教育权是一项人权,是经过宪法确认且需要宪法加以保障的基本权利,具有根本性和不可替代性的特征。在传统的基本权利框架之下,受教育权被认为具有社会权和自由权的两种权利特性,既要求国家予以干涉,创造条件助教兴学;又要求国家消极作为,尊重受教育者的自由和意愿,不进行过多的干涉。随着法学理论的发展和对基本权利的深入研究,自由权作为一种消极权利,在实现过程中,如果国家仅履行保护义务与尊重义务,显然不能够适应现代法学实践的需要与理论的要求。如果国家不履行积极的义务,自由权可能无法完全地得到实现6。社会权来源于公民身份,具有明显的身份
22、权属性7,需要国家积极作为,给予权利人物质上的利益和行为上的帮助。从以公益性为重要特征的教育法律关系来看,受教育权更应突出社会权的属性,国家需要履行给付义务,以保障受教育权这一项重要的基本权利。国家给付义务对受教育权承担着不可推卸的保护责任,包括:分配有形的教育资源,如国家运用财政收入建造学校、宿舍、实验室、图书馆等保障人们接受教育的基础设施;提供助学金、奖学金、财政教育专项拨款、科研创新投入资金等教育经费;协同社会力量兴办公益教育项目、建设希望工程;在宪法及法律法规上确认受教育权的存在和价值;为受教育权的权利主体提供救济;等等。从公民基本权利保护的角度来看,国家118在保护受教育权这一公民基
23、本权利时,通过物质性给付、服务性给付、制度性给付等给付方式来保障受教育权的实现。在“双减”政策的背景下,保障受教育权的实现是国家给付义务落实所追求的理论逻辑。义务教育阶段的受教育权的发展对于国家给付义务的需求更为迫切和必要,“双减”政策出现的问题需要国家履行给付义务加以解决。“双减”政策下义务教育的公平性面临挑战,是物质性给付不均衡的后果,国家没有保障教育的公平性得到实现,这就需要国家为保障公民在义务教育阶段受教育权的公平性的实现提供必要的物质条件,履行物质性给付,为实现义务教育的公平提供物质利益或与物质利益有关的权益的行为。对于许多学生尤其是教育资源匮乏和教育水平落后地区的学生来说,国家物质
24、性给付义务的履行对于保障他们的受教育权实现来说是至关重要的。促进方面的物质性给付在“双减”政策推行的过程中对于低收入家庭特别是难以通过校外培训来获得更优质教育资源的学生来说是享受教育公平的重要途径之一。“双减”政策的法律规制尚有不足是制度性给付缺失的后果,“双减”政策是国家将义务教育阶段对公民受教育权的保护转换成国家政策的实施,如果缺乏系统完整的立法支持,就不能为“双减”政策的实施提供具体的制度内容。这需要将国家给付义务制度化、法律化,为保障基本权利提供最强有力的基础,为国家给付义务提供应然的规范标准,将给付行为分化为相应措施并纳入立法工作中进行安排和保障8。“双减”政策下校外辅导机构扰乱教育
25、秩序是服务性给付不健全的后果,校外辅导机构难以杜绝、学科类培训屡禁不止的问题说明国家对于“双减”政策的实施和监管还存在漏洞,这一问题的解决需要国家尤其是行政机关通过行政手段去积极作为,通过行政决策、行政管理、正当程序等手段去保障“双减”政策的实施。对于校外培训机构的监管,需要国家履行服务性给付义务。政府需要将“双减”政策在行政行为过程中加以落实,同时立足不同地区的实际情况因地制宜地制定符合本地区的政策规定,为保障“双减”政策的实施构建一个良好的顶层设计,针对不同性质的校外培训机构按照一定的标准对监管内容和监管措施进行划分,勾勒出总体轮廓,并积极探索有效的实施路径,将教育秩序引入正轨。(二)“双
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