自然保护区内矿业权退出的类型化分析与规范路径.pdf
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1、引用格式:李艳芳张舒.自然保护区内矿业权退出的类型化分析与规范路径.南京工业大学学报(社会科学版)():.自然保护区内矿业权退出的类型化分析与规范路径李艳芳张舒(中国人民大学 法学院北京)摘 要自然保护区内矿业权退出是生态文明建设中的重要政策导向但“矿业权退出”并非法律术语需要在法律规范的框架内得到阐释和落实 行为人对自然保护区内的探采矿活动享有不同的权利或资质“退出”意味着这种权利或资质的丧失构成行为人因公共利益而承受的特别负担 在“矿业权退出”过程中实际上存在不同性质的行政行为分别是对自然保护区内合法有效矿业权的收回、对自然保护区内已到期矿业权的不予延续以及对自然保护区内违法设立的采矿许可
2、的撤销 根据其中权益限制的不同“矿业权退出”应当进一步得到类型化并与立法中规定的不同权益保障路径进行妥善衔接 对于合法有效矿业权的收回应当依据财产权征收的规定给予公平合理的补偿对于已到期矿业权的不予延续应当参照行政许可撤回的规定给予相应补偿对于违法采矿许可的撤销则应当根据行政许可撤销的规定予以赔偿关键词 自然保护区国家公园矿业权权利限制矿业行政许可中图分类号.文献标识码 文章编号()引 言我国自然保护区与矿区范围重叠的现象广泛存在 据不完全统计全国重点成矿区(带)与国家级自然保护区重叠面积约 万平方公里占重点成矿区(带)面积的 为加强自然保护区建设原环境保护部、国家发改委等 部委于 年联合下发
3、关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知(以下简称通知)提出“对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权要限期退出”年中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见(以下简称指导意见)再次提出在自然保护地内“依法清理整治探矿采矿、水电开发、工业建设等项目通过分类处置方式有序退出”自 年通知出台之后我国多省市陆续发布了“自然保护区内矿业权退出办法”等地方性规范性文件对自然保护区内矿业权退出工作的展开作出了进一步明确自然保护区内矿业权退出政策的颁布和施行反映出区域内环境公共利益与个人权益之间的 收稿日期 基金项目北京市规划和自然资源委员会项目
4、“北京市全民所有自然资源资产损害责任追究机制研究”()作者简介李艳芳()女陕西榆林人中国人民大学法学院教授博士生导师研究方向:环境与资源保护法学冲突与协调 自然保护区内矿业权的退出旨在消除矿产资源国家所有权之上的法律负担使所有权恢复至圆满状态从而为保障矿产资源合理利用、保护区域内生态环境扫清法律上的障碍 在这一过程中探采矿活动遭到禁止探采矿行为人的权益受到限制属于因公共利益而承受的特别负担 以通知为代表的中央政策表达出自然保护区范围内环境公共利益优先于个人权益的价值判断同时也表明个人权益需要得到一定程度的保障即一方面要求自然保护区内的探采矿活动应当全面退出另一方面要求对探采矿行为人提供差别化的
5、补偿方案 地方政策中进一步细化规定了矿业权退出的实施程序和补偿标准 随着自然保护区内矿业权退出工作的展开当事人因不满于其权益减损而提起的行政诉讼数量骤增 司法实践中也未能形成统一的裁判规则在对当事人的补偿依据和标准方面存在分歧 对此许多学者提出自然保护区内矿业权退出工作的展开存在缺乏具有可操作性的法规支撑等现实问题强调矿业权退出与补偿依法有序实施的重要性 然而无论是政策文件、司法裁判还是理论研究都尚未能够对自然保护区内矿业权退出工作与现行立法的具体衔接路径作出系统阐释和明确回答在生态文明建设进程中面对环境公共利益与私人利益之间的冲突环境政策可能会为私主体带来更多权益限制自然保护区内矿业权退出政
6、策便是其中一例 在环境政策施行过程中依照现行立法之规定对受其影响的私人权益提供适当且充分的尊重与保障是环境法治的应有之义也是确保政策得到顺利落实的基础 具体到自然保护区内矿业权退出的问题上“矿业权退出”是形象而笼统的政策表达并非明确的法律术语无法径直找到与之相对应的法律路径 为确保这一政策在法律规范的框架内得到推进需要首先明确“矿业权退出”的规范含义识别其中涉及的当事人权益和行政行为性质作出类型化分析并在此基础上探讨不同情形下“矿业权退出”的规范路径从而实现环境政策与法律体系的贯通一、自然保护区内矿业权退出的含义“矿业权退出”作为形象的政策表达难以准确体现事实背后的法律关系其规范含义需要得到具
7、体阐释 从事实状态来看“矿业权退出”旨在实现自然保护区内探采矿活动的终止以及探采矿项目的关闭“退出”的原因在于区域内生态环境保护的公益需要而并非基于矿产资源储量不足等其他因素 从法律效果来看“矿业权退出”意味着行为人丧失了在自然保护区内从事探采矿活动的权利或资质 矿业立法与实践纷繁复杂行为人针对自然保护区内探采矿活动享有的权利或资质并不相同其中既包括合法取得且尚在有效期内的矿业权也包括已到期或即将到期的矿业权还包括违法发放的矿业行政许可 针对上述不同情形禁止探采矿活动的行政行为具有不同性质其中发生的权益限制也存在差异 因此“矿业权退出”的含义不能够一概而论而是需要进行分类探讨 对此首先需要明确
8、矿业权的法律性质和设立条件并在此基础上识别出不同行李艳芳等 自然保护区内矿业权退出的类型化分析与规范路径通知中提出:“对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权要限期退出对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权要分类提出差别化的补偿和退出方案在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下依法退出自然保护区核心区和缓冲区”在北大法宝网站上以“自然保护区”和“矿业权”为关键词而搜索可以发现涉及自然保护区内矿业权退出的行政赔偿或补偿案件自 年开始出现在 年间平均每年有 余起为人对自然保护区内的
9、探采矿活动享有何种权益其次根据行为人在“退出”过程中所遭受的权益限制类型而分析“矿业权退出”在不同情形下的具体含义.矿业权的法律属性与设立条件矿业权是探矿权和采矿权的统称指的是对矿产资源进行开发利用的权利其中探矿权是指在一定的勘探范围和期限内勘探矿产资源的权利采矿权是指在一定的开采范围和期限内开采矿产资源和获得所开采之矿产品的权利 理论界对于探矿权和采矿权能否统称为矿业权一直存在争议 就本文讨论的目的而言探矿权和采矿权在权利保障路径上可以一并讨论因为二者在权利性质上具有相似性而在权利保障内容或补偿范围上需要得到区分因为二者在权利内容上存在差异我国矿业立法遵循着行政许可与矿业权绑定的“权证合一”
10、模式 中华人民共和国矿产资源法(以下简称矿产资源法)第三条第三款规定:“勘查、开采矿产资源必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权并办理登记”勘探许可证或采矿许可证的颁布、延续或废止同时意味着探矿权或采矿权的设立、续期或消灭 尽管矿业权在权利变动程序上与矿业行政许可紧密相连但对二者并不能一视同仁 在矿业权变动过程中矿业行政许可主要发挥着资源配置工具的作用 为保障矿产资源的合理利用立法通过“申请审核”的许可机制对资源开发利用进行控制 矿业行政许可是判断矿产资源利用的法定条件是否成就的法律手段而矿业权是经由矿业行政许可而设立的独立的财产权 首先矿业行政许可的特性决定了矿业权的权利属性 矿业行政许
11、可属于中华人民共和国行政许可法(以下简称行政许可法)第十二条第二项中规定的行政许可在学理上被称为行政特许其区别于普通许可的重要特征就在于行政许可构成一种赋权行为 普通许可的相对人经由行政许可而获得了一定的独占利益行政特许的相对人则是因特许而获得了“特定权利”其次民事立法已经对矿业权的物权属性作出确认 年出台的中华人民共和国民法通则(以下简称民法通则)第八十一条第二款规定的采矿权位于第五章“民事权利”第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”之下实际上明确了“采矿权”是一种民事财产权 年颁布的中华人民共和国物权法将探矿权、采矿权确定为用益物权年颁布的中华人民共和国民法典(以下简称民法典)沿袭
12、了这一规定从形式上明确了矿业权的民事物权属性 在自然资源资产产权改革进程中为发挥产权制度在生态文明建设中的激励约束作用强调矿业权的财产权属性、完善矿业权的保障制度是未来的发展方向 因此矿业权虽然在权利变动程序上依附于行政许可但在实质上应当被视为独立的财产权对矿业权的限制和保障应当以其财产权属性的明确为前提作为立法形成的财产权矿业权的设立需要符合法定条件与本文讨论目的最为相关的是在自然保护区内设立矿业权的条件对此作出规范的主要是矿产资源法和中华人民共和国自然南京工业大学学报(社会科学版)行政许可法第十二条第二项规定的可以设定行政许可的事项为有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的
13、特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项 年民法通则第八十一条第二款规定:“国家所有的矿藏可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采也可以依法由公民采挖 国家保护合法的采矿权”民法典第三百二十九条规定:“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”保护区条例(以下简称自然保护区条例)根据矿产资源法第二十条的规定非经国务院授权的有关主管部门同意不得在国家划定的自然保护区内开采矿产资源 自然保护区条例第二十六条进一步规定:“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动但是法律、行政法规另有规定的除外”上述规定涉及的是
14、开采矿产资源即针对的是采矿权而非探矿权 矿产资源法并未绝对禁止在国家划定的自然保护区内设立采矿权而是提出了“经国务院授权的有关主管部门同意”这一严格的限定条件 在实践中“经国务院授权的有关主管部门”通常指自然保护区的主管部门 自然保护区条例将地方划定的自然保护区也纳入禁止开矿的区域同时规定了一项但书条款 矿产资源法的规定体现出法律在生态环境保护和矿产资源利用的公共利益之间作出权衡即在国家划定的自然保护区内原则上前者更为优先自然保护区条例的规定体现出国务院在上述公共利益之间作出了又一次权衡赋予环境公共利益更为重要的地位 自 年矿产资源法和 年自然保护区条例作出上述规定之后立法在原则上禁止在自然保
15、护区内设立采矿权但并未禁止在自然保护区内设立探矿权矿产资源法中规定的“经国务院授权的有关主管部门同意”而在国家级自然保护区内设立采矿权成为这一要求的例外根据“举重以明轻”的当然解释经国务院授权的有关主管部门同意后在地方级自然保护区内设立采矿权也符合法律要求.自然保护区内矿业权退出的类型化矿业权的法律属性和自然保护区内禁止采矿的法律规定共同构成自然保护区内矿业权退出政策颁布和施行的背景 一方面矿业权在“退出”过程中需要被作为财产权对待而不能仅被视为普通的许可利益 对于自然保护区内合法有效的矿业权“退出”不仅意味着矿业行政许可的失效更意味着矿业权效力的消灭这在一些情况下产生了财产权征收的法律效果
16、另一方面仅从财产权保障的角度构建矿业权退出路径是不充分的因为自然保护区内矿业权的退出并不总是构成对合法有效的矿业权的限制首先自然保护区内不仅存在合法取得的矿业权也存在违法设立的“矿业权”尽管矿产资源法和自然保护区条例早已对自然保护区内的采矿活动作出严格规范但上述规定未能得到普遍遵守未经特殊审批程序而在自然保护区新建采矿项目的情形十分常见其中最为典型的事例就是 年两办通报的甘肃祁连山国家级自然保护区内的违法采矿问题 祁连山国家级自然保护区内有 宗探矿权、采矿权是在 年 月国务院明确保护区划界后违法违规审批延续的长期以来大规模的探采矿活动造成保护区局部植被破坏、水土流失、地表塌陷 对于自然保护区内
17、的违法采矿行为不应当成立受法律保护的采矿权行为人实际上只是基于违法采矿许可而获得了一定的许可利益 对于违法设立的采矿许可“退出”意味着对违法采矿许可的撤销行为人丧失了许可资质在一定条件下有权获得撤销违法许可的行政赔偿其次对于自然保护区内合法取得的矿业权“退出”意味着矿业权的消灭但其中发生的权益限制不尽相同 作为一项自然资源使用权矿业权具有明确的存续期限其期限可以根据矿产资李艳芳等 自然保护区内矿业权退出的类型化分析与规范路径矿产资源法第二十条规定:“非经国务院授权的有关主管部门同意不得在下列地区开采矿产资源(五)国家划定的自然保护区、重要风景区国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地”
18、此项内容在 年的矿产资源法第十七条中就已规定源勘查许可证、采矿许可证载明的期限而确定 存续期限届满是矿业权消灭的法定依据之一但在权利到期之前可以依法进行续期 矿业权人可以在许可证有效期届满的 日前到登记管理机关办理延续登记手续 在许可证获得延续的情况下探矿权或采矿权的有效期也相应地获得续期 对于已到期或即将到期的矿业权往往通过不予延续矿业行政许可的方式退出 可见在矿业权存续期限届满而不予延续的情形下权利消灭的直接原因是存续期限业已届满不予延续决定所侵害的只有矿业权续期的“期待权利”而已在矿业权尚未到期而被禁止勘探或开采的情形下受到侵害的则是矿业权本身 上述两种情形下存在不同的权益限制应当得到差
19、别对待在“矿业权退出”过程中行政机关对自然保护区内已经存在的探采矿活动加以禁止对探采矿行为人造成权益限制导致其丧失了从事探采矿活动的权利或资质 通过前述分析可以看出行为人从事探采矿活动的权利或资质不尽相同“矿业权退出”也相应地具有不同含义需要得到进一步类型化 第一对于自然保护区内合法设立且尚未到期的矿业权“退出”意味着行政机关因环境公共利益需要而提前收回矿业权导致矿业权的消灭实质上将构成对矿业权的征收 第二对于自然保护区内已到期或即将到期的矿业权“退出”意味着行政机关对矿业权不予续期同样将产生矿业权消灭的结果但其中受到侵害的并非矿业权本身而只是矿业权人对于其权利获得续期的预期利益 第三对于自然
20、保护区内违法发放的采矿许可实际上未能设立矿业权“退出”意味着行政机关对违法采矿许可的撤销行为人丧失了相应的许可资质 在这 种情形中权益限制的性质与内容各不相同对“矿业权退出”给予分类讨论和区别对待既是广义上公平原则的要求也是与现行立法建立妥善衔接的前提因为针对不同权益存在不同的法律保障路径 因此对“矿业权退出”的不同情形需要分别予以审视二、自然保护区内合法有效的矿业权的退出.自然保护区内合法有效矿业权退出中的权益限制自然保护区内“合法有效”矿业权的涵义需要得到进一步阐明 矿业权是具有明确存续期限的财产权其设立需要符合法定条件“有效”主要是指矿业权的存续期限尚未届满而“合法”主要指矿业权是合法取
21、得的 就本文讨论的目的而言“合法取得”主要指的是矿业权的设立符合自然保护区管控的规定 如前所述我国立法对于自然保护区内的采矿行为原则上是禁止的 自然保护区内合法取得的采矿权主要分为以下两种类型:第一由于自然保护区的范围和界线可能受到调整或改变在自然保护区设立之前已经存在的采矿权属于合法取得的矿业权第二由于矿产资源法对自然保护区内采矿权的设立作出了特殊规定在自然保护区设立之后经自然保护区主管部门同意而设立的采矿权也属于合法取得的矿业权 矿产资源法和自然保护区条例中的规定仅针对开采矿产资源的行为并未对勘探矿产资源的行为作出特殊要求因此符合矿业权设立之一般条件的探矿权即属于合法取得的矿业权南京工业大
22、学学报(社会科学版)最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释第三条第一款规定:“受让人请求自矿产资源勘查许可证、采矿许可证载明的有效期起始日确认其探矿权、采矿权的人民法院应予支持”参见:矿产资源勘查区块登记管理办法第十条矿产资源开采登记管理办法第七条自然保护区内合法有效矿业权的退出在实质上构成对财产权的征收 矿业权具有财产权属性“退出”在法律效果上意味着矿业权效力的消灭且矿业权的消灭是基于自然保护区内生态环境保护的公益需要而并非由于勘探面积不满足要求、矿产资源储量不足、权利人未履行法定义务等其他原因 因此矿业权的消灭构成权利人因公共利益而承受的特别负担在性质上属于征收在实践中行
23、政机关可能会与矿业权人签订退出补偿协议而并非作出收回矿业权的决定但依然导致了矿业权消灭的事实 中华人民共和国宪法(以下简称宪法)第十三条第一款规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”该条第三款规定“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”上述规定表明国家实施征收的对象包括公民的私有财产即对所有权的保障扩大为对财产权的保障 包括所有权、继承权、其他保护经济利益的私法权利等在内保护经济利益的私法权利都被纳入了宪法第十三条的保护范围民法典第三百二十七条规定:“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的用益物权人有权依据本法第二百四十三条、
24、第二百四十五条的规定获得相应补偿”可见民法典明确将用益物权纳入国家征收补偿的范围 将矿业权作为征收补偿的对象符合宪法和法律中财产权保障的要求地方政策文件中对矿业权退出工作的部署完全从行政许可处置的视角出发而没有从权利的视角展开 在这一过程中矿业权没有被视为一项独立的财产权对矿业权的补偿被撤回矿业行政许可的补偿所替代 在补偿范围上政策文件通常规定以矿业权人投入的成本为标准而计算主要包括返还取得矿业行政许可的对价以及已经投入的勘探开发成本 这与最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定(以下简称行政许可司法解释)中规定的撤回行政许可的补偿是一致的 行政许可司法解释第十五条明确规定在法律、法规、
25、规章或规范性文件对撤回行政许可的补偿标准未做规定的情况下对于行政许可法第十二条第二项所规定的“有限自然资源开发利用”等需要赋予特定权利的事项一般按照“实际投入的损失”确定补偿数额 由此可以看出立法与政策对矿业权的补偿范围仅限于支付的对价和投入的成本属于“直接且现实的损失”这构成对矿业权人基于行政许可所产生的信赖利益的补偿即旨在弥补矿业权人因信赖矿业行政许可而作出的安排使得矿业权人的处境恢复至矿业行政许可尚未作出时的状态 在这一过程中矿业权本身的权利属性和财产价值并未得到考虑 将矿业权作为普通的许可利益而对待有悖于民法典对矿业权之物权属性的认定同时将导致行政特许的赋权性质失去意义目前在自然资源资
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