账户养老金的发展历程与功能定位.pdf
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1、第 卷 第 期总第一八二期 作者简介:齐传钧中国社会科学院社会发展战略研究院副研究员收稿日期:所谓的个人账户()也被称为“个人退休账户”()、“退休储蓄账户”()和“私人账户”()等在各个国家叫法不同但本质上并无差别 型是指“待遇确定型”型是“缴费确定型”这些质疑或批判的声音主要来自两类观点:一类是对养老金私有化的反思和抨击另一类是对名义账户制的否定和抵制:./.账户养老金的发展历程与功能定位齐传钧摘要:从 世纪 年代开始账户养老金大量出现并迅速成为很多国家养老金体系的重要组成部分 这是特殊历史条件下的产物因此有一定的必然性和合理性 迄今账户养老金经历了三个发展阶段:第一阶段是 世纪 年代和
2、年代私人养老金的再平衡改革第二阶段是从 世纪 年代开始一直持续到 世纪初的公共养老金结构式改革第三阶段是 世纪以来的公共养老金“替代”改革 半个世纪以来账户养老金不仅发挥了降低企业成本、减轻财政负担和平衡三方责任的功能而且其自身也在不断创新关键词:养老金 个人账户 名义账户制 私有化中图分类号:.文献标识码:文章编号:()账户养老金是以个人账户为载体的养老金计划或制度是指个人参加养老金计划或制度需开立专门个人账户并通过该账户进行缴费筹资、权益积累、信息查询和待遇领取等 账户养老金一般存在于 型养老金计划中因此包括完全或部分积累制下的个人账户和非积累制(名义账户制)的个人账户 账户养老金起始于英
3、国前殖民地国家所实施的中央公积金制度但直到 世纪 年代后才伴随着 型养老金计划向 型养老金计划的大量转换而快速崛起这一崛起过程至少持续了 年并一直受到质疑和批判而 年金融危机后这种反对的声音更大 但是不管是支持还是反对账户养老金已经深刻影响了现代养老金制度的发展历程甚至改变了人们对养老金的认识重构了各国养老金体系截至目前账户养老金已经广泛分布于各国养老金三支柱体系中 既有第一支柱下的账户养老金比如瑞典、意大利、拉脱维亚、波兰等国的养老金体系也有第二支柱下的账户养老金比如美国、英国、加拿大、澳大利亚等国大量存在的 型养老金计划还有第三支柱下的账户养老金最为我们熟悉的是美国的个人退休账户()和德国
4、的里斯特养老金()此外我们还应该看到账户养老金未必全是实账积累的也可以是名义账户制 中国也有大量的账户养老金比如第一支柱下的城镇职工基本养老保险个人账户和城乡居民基本养老保险个人账户第二支柱下的企业年金个人账户和职业年金个人账户第三支柱下的个人养老金当今世界正经历百年未有之大变局人口老龄化带来的影响已然不可忽视而且在一些新兴市场国家未来将变得更加严峻经济全球化面临着民粹主义、贸易保护主义等“逆全球化”思潮的挑战基于互联网的平台经济势不可挡就业形式更加多元化新的以人工智能为代表的科技进步一触即发对劳动就业的冲击与日俱增 在这种新的背景下作为现代社会不可或缺的养老金制度也不可能“独善其身”正如它历
5、史上对外部环境变化所做出的反应一样 因此我们既要了解账户养老金的历史也要知晓它的本质并对其未来做出理性的预判 为此本文的结构如下:第一部分回顾账户养老金的兴起背景从中揭示出账户养老金快速发展的必然性第二部分梳理账户养老金的发展过程了解账户养老金如何改变传统养老金体系第三部分探讨账户养老金的功能定位给账户养老金的快速发展提供理论支撑第四部分对账户养老金进行简短评价社会科学版 一、账户养老金的兴起背景(一)新自由主义的转向 世纪 年代布雷顿森林体系崩溃和两次石油危机成为世界经济的转折点 一方面世界各国从美元(黄金)本位转向信用本位人类进入浮动汇率时代国际汇率和金融市场的波动性大大增加另一方面世界经
6、济陷入滞胀困境二战后大行其道的凯恩斯主义跌下神坛取而代之的是新自由主义经济发展思想 在这种背景下英美等西方发达国家从 世纪 年代开始大力推行市场自由主义改革其中就包括减少政府支出、限制福利开支、福利个人化等改革措施 毫无疑问对旨在把改革进行到底的国家来说无论哪一种改革措施都是无比棘手的难题原因不仅在于这些改革措施与普通民众的利益休戚相关而且还必须对现有制度进行大刀阔斧的改革任何小修小补都无济于事近年来一些国家因为养老金改革而屡屡见诸新闻媒体的罢工游行报道就是对这一艰难转向的最好诠释对于发展中国家而言它们不仅难以“置身事外”而且受到的影响可能更为巨大 一个重要表现是发展中国家债务危机频发比较典型
7、和影响巨大的是 年拉美主权债务危机和 年墨西哥债务危机 出现危机的主要原因是拉美许多国家急于实现国民经济的现代化制定了远远超过本国财力限度的经济发展规划实行高目标、高投资、高速度的方针 为了实现这些雄心勃勃的发展计划它们不得不大量举借外债 大量举借外债再加上发行货币进而引发通货膨胀造成经济不稳定 当内外部环境发生变化时敏感的跨国资本就会迅速出逃结果经济陷入恶性通胀企业和私人资本严重短缺最终陷入一场旷日持久的债务危机 债务危机的后果是经济发展失败、财政收支恶化和社会福利消失 当一切寻常的努力和尝试都功亏一篑时就不得不采取激进的改革措施包括对福利制度的颠覆性改革 更为严峻的是东欧剧变和苏联解体把几
8、十个“新生”国家迅速推向了新自由主义转向的风口浪尖福利制度推倒重来可能不仅是他们面对国内复杂形势的无奈选择也或许是他们摆脱原有制度的愿景所在 置身其中这一场波及过众多国家的账户养老金迅速崛起实属必然(二)国际组织的推动在养老金制度的普及和改革上一直都有国际组织的身影它们不仅提供具体的方案设计和业务指导而且还可以通过资金援助的方式左右一些国家的养老金制度模式选择和改革路径 这些国际组织主要包括两类:一类是非经济类组织以国际劳工组织为代表另一类是经济类组织以世界银行和国际货币基金组织为代表 对待养老金的模式选择和改革措施上这两类国际组织的观点虽非始终不变但大多数时期基本稳定且差异鲜明非经济类组织更
9、多的是关注保障的充足性和平等性而不太强调制度的长期可持续性改革方式倾向于参量式改革而经济类组织比较注重制度的激励性和财务的可持续性而对制度的社会互济或再分配属性考虑较少改革方式上力推结构式改革在不同时期两类国际组织对各国养老金制度的影响不同在 世纪 年代以前各国特别是发展中国家始终致力于建立和完善社会福利体系旨在将更多人纳入到养老金制度中并不断提升其保障水平因此国际劳工组织具有更大的话语权 但此后各国公共养老金制度都面临着财务可持续性问题国际劳工组织对此拿不出切实可行的解决方案而世界银行于 年在其出版的防止老龄危机:保护老年人及促进增长的政策报告中提出了养老金的三支柱模式获得了很多国家的认可从
10、而为账户养老金的迅速崛起提供了发展机遇 但由于三支柱模式没有充分考虑社会弱势群体的困境 年世界银行又发布了 世纪的老年收入保障 养老金制度改革国际比较通过增设“兜底线”性质的非缴费型“零”支柱将养老金体系由三支柱扩展至五支柱 世界银行的养老金改革方案虽然在此前后 年有了微妙的变化但并没有改变其对账户养老金的支持功用作为名义账户制的支持者世界银行对养老金制度改革走向的影响并不局限于其提出的多支柱模式 年世界银行与瑞典国家社会保险董事局在瑞典山德汉姆岛()联合召开了名义账户制研讨会并出版了养老金改革:名义账户制的问题与前景一书作为该次会议的一项重要成果此后又数次召开研讨会并出版研究报告 世界银行虽
11、然不是名义账户制的首创者但对该制度的推广发第 卷 第 期总第一八二期 挥了很大作用 据悉近年来挪威和埃及也通过了名义账户制立法或者与世界银行的“努力”不无关系从而再一次推动了账户养老金的普及(三)转型国家的困境到目前为止全球有三十多个国家通过建立账户养老金完成了养老金私有化改革这里涉及两类国家:一类是拉美国家在经历了 世纪 年代初期债务危机后被迫走上结构改革之路并饱经艰难地基本完成由“进口替代”向“出口导向”工业化模式的转型 另一类是我们比较熟知的中东欧国家在 世纪 年代初期经历了国家转型这些国家的政治、经济与社会等领域都发生了彻底变革 养老金私有化改革高度集中于这两个地区并非偶然是这些国家遭
12、遇的相似困境所决定的首先来看拉美国家它们不仅是较早建立公共养老金的地区之一而且受欧洲大陆传统的影响养老金待遇水平普遍较高 但二战后拉美各国错误地选择了进口替代战略这些国家不仅没有发展成为发达国家而且陷入长期的经济动荡和衰退 进入 世纪 年代拉美国家公共养老金财务状况开始恶化主要有以下几个原因:一是严重的逃避缴费现象导致财务收支失衡二是公共养老金“碎片化”严重不同部门和行业退休人员待遇差距过大三是参加养老金制度仅限正规就业人员覆盖范围难以扩大四是政府官僚主义盛行公共养老金低效运行社保基金出现大量亏空 在这种情况下对养老金制度进行彻底改革就成为必然:一方面通过养老金改革增加养老金财富储备可以为本国
13、经济发展提供资本来源降低对国外资本的过度依赖防止国外资本的流入流出冲击本国货币体系的稳定避免经济危机的频繁发生另一方面通过养老金改革不仅可以提升制度运行效率增强参保缴费的激励性扩大制度覆盖面而且还可以抑制慷慨的养老金待遇水平继续上升给财政带来的巨大负担再来看中东欧国家它们在 世纪 年代开启了艰难的国家转型在计划经济时期已经建立起来的养老金制度难以适应市场经济需要大多数国家选择了激进的“休克疗法”原有体制多年积累的弊端一下子全部爆发出来各国政府没有足够时间消化原有体制下的沉疴痼疾也缺乏应对未来国家发展的足够资源不得不在国际社会的建议和主导下采取激进的养老金私有化改革 具体来说国家转型之前养老金制
14、度的主要问题包括:一是养老金制度融资主要来自企业缴费而且大量资金被用于奖励先进和惩罚落后没有形成相应的积累二是养老金待遇没有指数化规则导致代际的不平等和待遇不充足多数转型国家在当时都存在养老金领取者“退而不休”的情况三是制度“碎片化”问题突出特殊行业群体享有特权且待遇优厚 针对这些问题一些国家也试图采取温和的参量式改革比如在原有现收现付制基础上提高退休年龄、延长缴费年限和提高缴费率等甚至还将一些西方发达国家的通行理念和基本框架移植到本国的养老金制度中但是多数国家并没有成功 一方面转型期间企业倒闭失业工人被紧急转移到养老金体系中加大了养老金的支付压力而另一方面不断高企的缴费率迫使企业和职工都想方
15、设法规避缴费这样就形成一个恶性循环最终部分国家转向了养老金私有化改革 不难想象既然常规办法无法破解现实问题还招致人们的不满彻底摆脱既有制度的纠缠对养老金制度进行更为激进的转型就成为一种选择而且与它们选择的国家激进转型“如出一辙”因此可以说如果没有转型国家或者没有转型国家遭遇的困境也不会有大范围养老金私有化改革更不会有账户养老金的迅速崛起二、账户养老金的发展过程 世纪 年代以来账户养老金经历了三个发展阶段:第一个阶段是 世纪 年代和 年代私人养老金的再平衡改革即通过账户养老金来推动第二支柱养老金由 型向 型转换并以此为契机大力发展信托型第三支柱养老金计划第二阶段是从 年代开始一直持续到 世纪初的
16、公共养老金结构式改革即基于账户养老金实现第一支柱养老金由现收现付制向完全积累制或部分积累制转型并创造出了名义账户制这一新生事物第三阶段是 世纪以来的公共养老金“替代”改革即通过加强参见:/./.本文所提到的中东欧国家并不是严格意义的地理概念而是指东欧剧变和苏联解体后所形成的转型国家因此也包括中亚地区部分国家社会科学版 账户养老金在私人养老金中的推广使用为降低公共养老金的待遇水平创造政治条件和社会共识(一)通过私人养老金再平衡改革建立账户养老金美国率先大规模并系统性地在私人养老金计划中引入账户养老金 在 世纪 年代以前美国私人养老金绝大部分是 型计划企业承担主要缴费责任并对职工未来待遇负有兑现承
17、诺因此 型计划一般采取负债驱动投资策略 但问题是当养老基金投资效果不佳企业可能需要被迫追加缴费而承担更多成本甚至因此陷入破产特别是当世界经济格局发生重大变化时经济增长进入下行期资产价格大幅下跌企业经营普遍困难 型计划所带来的后果将会是系统性的不仅给企业带来影响而且可能对经济带来进一步的冲击 正如前文所述 世纪 年代是世界经济格局转折的一个特殊时期福特总统于 年签署了雇员退休收入保障法案()对雇员福利计划进行改革其中就包括引入个人退休账户也即“传统个人退休账户”()年国内税收法颁布新增了第 条 项条款为美国企业年金由 型计划转向 型提供了法律依据和激励机制同时该税收法给美国带来了“简化个人退休账
18、户”()年美国国会通过税收改革法案()引入了“薪资抵扣简化个人退休账户”()年美国国会通过小企业就业保护法案()为小企业雇员储蓄提供制度通道即“简单个人退休账户”()年美国国会通过纳税人减免法案()据此创立了“罗斯个人退休账户”()至此从第二支柱中各类 型计划下的个人账户到第三支柱下适用于不同人群的五种个人账户全部建立起来通过私人养老金所承担的补充养老责任和风险由雇主转向了个人为企业降低养老责任提供了制度基础英国紧随其后也在私人部门大力发展账户养老金 英国虽然是较早建立公共养老金制度的国家但直到第二次大战结束前相比其他发达国家养老金覆盖范围和待遇水平都非常有限 直到 年国家基本养老金计划()和
19、 年国家收入关联养老金计划()的相继建立英国公共养老金待遇水平开始向欧洲大陆国家靠拢 但进入 世纪 年代面对内外部环境的急剧变化迅速膨胀的养老金制度使政府财政不堪重负 年英国政府便采取措施鼓励雇员选择从国家收入关联养老金计划中“协议退出”()并加入雇主建立的 型养老金计划但效果并不理想而且增加了企业负担 因此从 年开始英国政府一方面通过修改养老金计算公式和减少遗属养老金两种方式来降低国家收入关联计划的吸引力另一方面通过降低国民保险缴费率等措施鼓励人们从国家收入关联养老金计划和企业建立的 型养老金计划转向 型养老金计划和个人养老金计划 可以看出这一改革最初是为了降低政府负担但考虑企业的承受能力不
20、得不鼓励账户养老金的发展从而明显降低了企业的负担 需要强调的是账户养老金降低企业负担不仅体现在待遇承诺上而且企业的缴费水平也出现了实质下降例如 年英国 养老金计划中雇主的平均缴费率为.而 型养老金计划仅为.上述这些改变都在第二支柱和第三支柱中展开而基本不涉及第一支柱的国家基本养老金计划这一时期不管是美国还是英国账户养老金只存在于第二和第三支柱即账户养老金只改变了私人养老金的构成和结构 此后其他发达国家也相继跟进大量引入账户养老金带动 型计划向 型计划转变不管从养老金计划的资产规模还是从成员数量上来说 型计划在整个私人养老金计划中日渐突出(二)借助公共养老金结构式改革引入账户养老金参量式和结构式
21、改革是全球养老金制度改革的主要做法 前者保持了养老金计划的待遇结构、公共管理和非积累制性质而改变的只有制度的参数而已而后者至少改变了原计划的待遇结构、公共管理和非积累制性质中的一项 公共养老金私有化改革和名义账户制改革都属于后者 一般来说公共养老金私有化是指国家在给参保者建立个人账户并明晰个人产权的基础上将全部或部分养老金的经办和投资等业务让渡给市场上的私人机构而政府只负责制定规则并负有监管责任 显然公共养老金私有化改革既是公共养老金由现收现付制转向完全积累制或部分积累制的过程也是账户养老金从无到有建立的过程但政府需要承担巨大的转型成本特别是转向完全积累制的情况下原有制度下养老第 卷 第 期总
22、第一八二期 金领取者的待遇融资来源被彻底切断需要政府提供新的巨额融资来源 对于公共养老金覆盖范围较大的国家这种转型成本是根本无法承受的因此名义账户制被创造出来 名义账户虽然也建立个人账户并将参保者的缴费和名义利率定期记入其中但依然采用现收现付的方式用于支付当前退休者的养老金个人账户中的积累只是名义上的因此规避了制度转型成本 名义账户制虽然没有改变融资规则且待遇水平较少受到市场化投资收益的影响但待遇将随着人口赡养率或经济增长率的变化而被迫调整因此引入名义账户制也在一定程度上达到了养老金私有化的效果.养养老老金金私私有有化化改改革革下下账账户户养养老老金金的的发发展展 年智利率先开启了养老金私有化
23、改革每个参保者都建立养老金个人账户缴费全部存入个人账户并选择一家合规的养老金管理公司进行投资运营而政府则对养老金管理公司进行监管并向每一个参保者提供最低养老金保障 通过养老金私有化改革和其他经济改革智利经济水平显著提高国民人均寿命、收入水平、医疗保障系统和教育质量高于其他拉美国家成为拉美地区的样板国家 于是进入 世纪 年代拉美开启了养老金私有化改革浪潮在 余年间拉美又有多达 个国家引入了账户养老金 大体上拉美养老金的改革模式可以分为三种类型:一是采取非常彻底的替代模式改革后所有新参保者都要加入新建立的账户养老金这类国家除智利以外还有墨西哥、玻利维亚、萨尔瓦多和多米尼加共和国二是采取并行模式即原
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