优化中国人口发展战略的现实内涵、核心议题与实践路径.pdf
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1、优化中国人口发展战略的现实内涵、核心议题与实践路径摘要 人口问题始终是中国式现代化建设中的基础性、全局性和战略性问题,为应对人口负增长时代的结构性矛盾,实现人口长期均衡可持续发展,需要研判人口变动形势,完善人口发展战略,提高人口要素与经济发展、社会建设和资源环境的适配性。就具体议题而言,应注重对长期低生育率、劳动力短缺、人口年龄老化、区域分布不均等突出问题的应对和治理,以适度生育水平重塑人口增长动能,并进一步优化人口性别、年龄结构与区域布局。就战略路径而言,应加强对人口发展规律的科学研究,据此制定前瞻性的人口规划,完善覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系,提高对人口问题的超前应对能力,同时注重
2、人口调查数据的整合以及人口风险的动态预警,实现人口治理体系和治理能力现代化。关键词人口战略;中国式现代化;人口负增长;人口高质量基金项目国家社会科学基金重大项目(21&ZD189)作者简介 陆杰华,北京大学应对老龄化国家战略研究中心研究员,社会学系教授,博士生导师;谷俞辰,北京大学社会学系博士研究生。中图分类号C92文献标识码A文章编号1001-6198(2023)04-0134-11陆杰华谷俞辰【人口高质量发展与中国式现代化】“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标后,开启全面建成社会主义现代化强国新征程、向第二个百年奋斗目标进军的首个五年。为实现2035年远景目标、到2
3、1世纪中叶建成社会主义现代化强国,中共二十大报告开创性地提出了中国式现代化的战略论断,并特别强调人口规模巨大是中国式现代化的首要特征。1毋庸置疑,开启现代化国家新征程客观要求进一步优化人口发展战略。而人口数量多意味着人口的差异性、多样性和复杂性强,人口调控和经济社会治理的难度也更大。如何提高人口治理的现代化水平,实现不同群体之间的协调发展和共同富裕,缓解人口与资源环境的紧张关系,成为亟待回应与解决的结构性问题。因此,在开启中国式现代化新征程之际,既往局部性的人口发展战略难以为继,我们应充分尊重人口发展的客观规律,正确认识人口规模巨大的惯性效应以及人口数量、结构变迁的阶段性特征,形成系统性、整体
4、性、协同性和前瞻性的人口发展战略,推动人口高质量发展。2134一、研究缘起人口历来是人类社会存在和发展的根本前提,人口规模巨大是中国式现代化的核心特征。3进入21世纪后,我国已经完成了控制人口过快增长、推动人口再生产类型转变的历史性任务。在构建新发展格局的历史时期,国家发展模式的现代化转型对人口各要素提出了更高要求,人口问题与人口压力也在发生深刻变化,调整并优化人口发展战略势在必行。第一,人口规模巨大是中国式现代化目标的约束条件,优化人口发展战略对回应人口压力具有客观必要性。截至2018年,丹麦、荷兰和瑞典等28个国家已经完成第一次现代化并进入第二次现代化进程4,其中人口规模最大的美国当年人口
5、仅为3.27亿人。有研究进一步考量了参与现代化评价的全部131个国家或地区,计算得出人口规模和综合现代化指数的相关系数为-0.055,亦即现代化水平较高的国家或地区人口相对较少,如瑞典、加拿大和澳大利亚等,而人口规模大的国家现代化指数较低。在这一背景下,人口规模巨大的现代化在国际社会上尚无先例可以遵循或参照,其艰巨性和复杂性前所未有。加之我国现代化积累时间被高度压缩,在短短数十年内跨越式完成了西方资本主义国家两三百年达到的目标,相应地也产生了各地区、各领域发展不平衡和不充分的结构性问题。6为实现发展成果惠及全部人口的基本目标,亟须科学认识和正确把握我国现代化过程中的各类人口问题,动态调整人口政
6、策的基本方向,不断优化人口发展的整体战略,将人口压力转变为人口机遇。第二,人口要素是中国式现代化建设的核心动能,优化人口发展战略对发掘人口潜能至关重要。人口因素是经济社会建设中最具活力、能动性和创造性的要素7,统筹人口治理与经济社会发展事关中国式现代化建设的大局。近年来,中国人口变迁面临从人口数量压力到人口结构性挑战的历史性转变。8在人口总量达峰、年龄结构老化、人口素质提升、地区流动活跃的宏观背景下,尽管人口新国情为中国式现代化建设带来了诸多新挑战,但庞大的人口规模也代表着巨大的市场空间、消费潜力和人口红利,这将为产业结构革命和生产方式转型奠定牢固的基础,成为现代化建设的巨大优势和蓬勃动力。9
7、此外,中国式现代化的核心是人的现代化10,优化人口发展战略有助于提高新时期人口治理的效能,统筹其与经济社会、资源环境之间的交互关系,实现人口发展与现代化建设的循环互促,推动人口长期均衡发展。11因此,为向稳定人口平稳过渡,完成中国式现代化的历史任务,有必要通过人口发展战略的进一步优化,在有效回应人口问题的同时开发人口要素潜力。第三,人口负增长是中国式现代化进程的内生冲击,优化人口发展战略对减轻经济社会负担具有现实紧迫性。现阶段我国已转向内生性低生育阶段,总和生育率持续低于更替水平。在时间效应与代际效应的叠加下,低生育水平不断累积的人口负增长惯性直接导致人口规模缩减,人口负增长成为常态且不可逆转
8、,并呈现规模大、速度快的基本特征12,在加剧社会总体抚养负担的同时还对人口安全构成较大威胁。13考虑到人口变动是长周期事件,人口战略对人口发展的调控作用具有迟滞性,针对负增长时期已经显化的各类人口问题,我们应当抓住人口变动的窗口期,尽快完成人口发展战略的调整与修正,提高相关方案设计的前瞻性和有效性,防止人口数量、结构、质量和分布等方面的问题持续扩大。基于此,面对新时期的人口治理困境与社会发展要求,优化人口发展战略具有必要性、重要性和迫切性。为积极应对人口问题、及时化解潜在的人口风险,应尽快实现战略导向的历史性转变与人口治理体系的整体性重塑,推动人口要素长期均衡发展14,为中国式现代化注入持续动
9、力。二、新时代中国人口发展新常态及优化人口发展战略的宏观背景21世纪后,我国借助强有力的生育控制政策成功完成了人口转变的历史任务,人口再生产模式人口负增长指人口再生产的一种特殊形态,即在一定时期内,育龄妇女总和生育率维持在偏低水平,每年新增人口数量少于死亡人口数量,人口年龄结构老化,内在自然增长率为负。135进入低出生、低死亡、低自然增长阶段,但因人口转变进程压缩而产生的结构性问题日益凸显。随着生产方式调整和社会体制改革,人口分布、人口素质与经济社会发展的适配关系也在发生重大转变15,我国人口各要素呈现新的变动趋势。国家统计局数据显示,2022年我国人口总量相较上年减少 85 万人,人口自然增
10、长率仅为-0.6016,这是自19591961年后在自然状态下人口增长率首次为负。我国由此成为全球人口规模最大的负增长国家,也是继日本之后的第二个人口负增长大国。17这主要源于生育主体规模缩减与生育意愿持续下降。一方面,适婚人口规模与结构约束民众的生育选择。18在我国传统家庭伦理中,婚姻是生育的基本前提。20002020年间,我国2039岁适婚人口总量从4.49亿人降至3.90 亿 人,占 总 人 口 的 比 重 从 36.10%下 降 到27.62%。育龄妇女规模缩减和结构老化也进一步压缩了生育空间。我国第三次生育高峰人口(19811990年)逐渐退出育龄主力军,后续进入育龄期的妇女规模正在
11、动态缩减。2020年1549岁育龄妇女人口为3.22亿人,其中35岁及以上的大龄育龄妇女占比高达46.37%;20002020年间,除4049岁年龄组以外的育龄妇女数量均有较大幅度下降,底部持续萎缩的人口金字塔难以维持总人口的增长动能。19另一方面,随着劳动年龄人口就业率的稳定上升,以及家庭现代化转变的不断深入,双职工家庭的生育、养育和教育等直接成本和时间、机会等间接成本大幅提高20,民众的生育意愿与生育水平持续走低。如图1所示,1991年我国总和生育率达到更替水平,之后稳定下降,尽管“全面两孩”政策带来生育率的短暂上升,但仍未回升至更替水平。在内生性低生育文化的长期影响下,我国总和生育率仅为
12、 1.3,逼近超低生育率的阈值。21不过,由于人口变动的影响具有滞后性,在以往长期高生育水平下形成的年轻型人口年龄结构中,育龄妇女规模较大,老年人口规模较小,因而我国总人口保持了近 30年的惯性增长,直到近期正增长惯性才消耗殆尽,低生育问题逐渐显化。图119592020年我国人口总量、人口自然增长率以及总和生育率变动情况数据来源:国家统计局国家数据人口,https:/ 2 亿人,占总人口的比重为13614.2%,60岁及以上老年人口抚养比达到29.5%24,已经超过少儿抚养比。受此影响,近年来我国劳动年龄人口规模和比重持续下降,1564岁劳动年龄人口在 2013 年达到 10.06 亿人的峰值
13、后,到 2020年降至9.68亿人,平均每年减少542.86万人。25据学界预测,随着20世纪60年代和20世纪80年代两次出生高峰人口进入老年阶段,到2032年65岁及以上老年人口占总人口的比重将超过 20%,进入重度老龄化社会。在这一背景下,如果生育率不能回升到适度水平,未来劳动力规模将由现阶段的近10亿人减少到不足3.5亿人,可就业规模将由当前的7.7亿人减少到2亿人左右。26这将直接引发社会劳动力紧缺和总体抚养负担加剧问题27,对全要素生产率和人均产出水平产生不良影响28,给宏观经济增长和现代化目标带来更大压力。同时,我国庞大的老年群体与人口规模巨大的乘数效应相叠加,有可能对社会经济建
14、设造成冲击。一方面,人口结构的快速变化直接影响储蓄率、消费能力等宏观经济指标。老龄化水平的快速上升改变了居民的消费结构,生活用品及服务、交通通信和教育文化娱乐消费支出明显下降,医疗消费支出则显著上升。29这一变化削弱了消费对经济增长的拉动效果,而居民储蓄率下行,或将影响社会投资水平,增加现代化建设的不确定性。30另一方面,我国人口老龄化与经济社会发展进程不相适应。未来健康、养老和医疗保障等方面的社会风险将持续增大,进一步加重全社会养老公共支出和医疗保障负担,导致中青年群体和老年群体之间代际福利的平衡度下降。31这不利于实现社会保障均等化的中国式现代化目标,亟须人口发展战略对其进行干预与引导。图
15、219902021年我国65周岁及以上老年人口数量、占比情况及老年抚养比数据来源:同表1。以上人口总量和年龄结构的变化特征显示,现阶段我国经济生产和社会建设面临的主要矛盾在于劳动力供给的相对不足。在这一背景下,提高劳动生产率是实现中国式现代化目标的重要引擎32,既有的人口性别红利和潜在的人口质量红利或将有效赋能宏观经济发展。近年来,我国性别结构失衡态势有所缓解,第七次全国人口普查数据显示,2020 年我国总人口性别比为 105.07(女性人口=100,下同)33,已经回落到正常范围内。女性的劳动参与率和社会参与率也随之提升,成为保持经济增长活力的重要抓手。但从不同年龄段的性别比来看,我国长期失
16、衡的出生人口性别比已经在各生命历程复制为男性人口过剩现象(详见图 3)。342020 年我国人口出生性别比为111.3,显著高于 103107 的正常水平35,而受此前出生性别比偏高的影响,在2039岁适婚人137群中男性相较女性“盈余”1534万人。这直接导致婚姻市场的年龄挤压,衍生出初婚人数减少、失婚和离婚率上升等社会现象和社会问题。而且性别比失衡态势最终将传递到老年期,终身失婚的独身男性对养老保障制度和养老服务体系的依赖程度更高,大大增加了社会养老服务供给的复杂性。36由此,出生人口性别失衡将直接或间接作用于个体的婚姻、生育、家庭和养老等生命历程事件,这将对我国人口安全和经济社会发展产生
17、深远持久的影响。37为推进中国式现代化进程,应加快优化人口发展战略,实现男女两性机会、资源、权利和话语平等,通过女性的综合发展来挖掘潜在的性别红利,更好地回应劳动力绝对数量减少的现实压力。图319822020年我国人口性别比(女性=100)及适婚男性盈余人口数数据来源:同表1。人口质量红利主要包括健康红利和教育红利。新中国成立以来,我国始终保持对人力资本的稳定投资,国民教育水平和健康素质的持续提高为人口质量优化奠定了坚实基础。在医疗技术进步与社会保障体系完善的共同作用下,2020年我国人口平均预期寿命达到77.93岁38,位于发展中国家前列,甚至已超过部分发达国家。人口不健康存活时间和带残存活
18、时间呈下降趋势,且二者在预期寿命中的占比均有所下降,人们不仅“活得更长”而且“活得更健康”39。同时,随着基础教育和高等教育的日益普及,我国主要教育发展指标已达世界中高收入国家行列:人口受教育年限从 1982年的 5.33年提高至 2020年的 9.91年,每10万人中拥有大学(大专及以上)文化程度的人口从 1982 年的 615 人增加到 2020 年的 15467人。40人口文化素质结构的改善直接提高了劳动力质量。根据教育部统计数据,2020年我国劳动年龄人口平均受教育年限和新增劳动力平均受教育年限分别为10.8年和13.8年。预计到2035年2544 岁人口平均受教育年限将超过 14 年
19、,在25岁及以上新增劳动力中大专及以上受教育程度的人口占比将达到 78%。41巨大的人力资本增量将为实现高水平的中国式现代化提供智力资源与人才保障。42但也应注意到,我国人口的身体素质和教育投入尚未完全转化为劳动生产率。根据世界银行统计数据,2020 年我国人均 GDP世界排名上升至第 63位43,高等教育入学率世界排名第49位44,明显高于人均GDP的发展水平。在中国式现代化进程中,如何有效激活人力资本存量成为重要问题。解决这一问题需要通过优化人口发展战略,发挥健康红利和教育红利更深层次的促进作用,实现其与就业和生产的有效阶段性的婚姻年龄挤压一般可以通过调整男女婚龄差和结婚年龄来平衡,但长期
20、存在的单性别婚姻挤压则难以通过“削峰填谷”来解决。138对接,全面支撑中国式现代化建设。45此外,构建全国统一的要素市场、实现要素自由流通是中国式现代化建设的基础性工程,而人口作为重要的生产要素之一,其在城乡和区域之间的配置仍表现为结构性失衡46,这对实现中国式现代化目标造成一定阻碍。长期以来,我国城乡产业结构和社会结构形成了鲜明分化,城市的就业机会、收入水平和生活质量吸引了大规模的农村人口流入。近十年间我国农村人口净减少1.64 亿人47,加之流动人口大多为劳动年龄人口,青壮年涌入城市而老人留在农村,导致“城乡倒置”的老龄形态持续扩大,农村老龄化程度较城镇地区高约 8%48,这对我国解决“三
21、农”问题、实现乡村振兴形成了严峻挑战。相比而言,以北上广深为代表的超大城市人口始终稳定在高位,各省会城市也不断崛起,我国以“两横三纵”为基本格局,正在形成城市群的规模效应。在区域分布方面,受各地区开放战略及资源配置差异的影响,我国东部地区产业化程度和技术附加值较高,中西部地区工业基础和增值能力相对薄弱。在“东中西”的梯度发展格局下,东部沿海地区人口机械增长率更高。在过去十年中,北京、浙江、福建、广东和海南等地人口增长率超过 10%,而山西、内蒙古、黑龙江和甘肃等地出现人口净减少现象49,特别是东北三省人口净减少达1100万人50,人口向经济优势地区集中的趋势惯性已形成。受不均衡的人口流动与迁移
22、影响,我国未来人口空间分布或将呈现“聚集”和“收缩”同时强化的马太效应,珠三角、长三角和京津冀等城市群人口持续增长,农村地区、东北和西北地区的人口则加速收缩。51若不尽快优化人口迁移流动模式,区域人口分布失衡将对产业转移升级、区域分工专业化和城市资源利用造成不利影响。因此,应尽快调整人口发展战略,引导各地区实现劳动力充分、有序的流动52,进一步提高人口要素的空间配置效率。总结而言,在中国式现代化的战略背景下,我国人口数量、结构、分布和质量等方面的变动,既是影响长期经济增长的重要因素,也可能成为引发短期经济波动的诱因。53新时期的人口发展规划应更加强调对人口治理策略的“优化”54,亦即注重提升人
23、口战略的针对性、科学性和有效性,更加关注复杂人口现象背后的深层人口发展规律。一方面,应尽快将战略重心由控制数量转变为调整结构,规划人口治理的基本方向与战略措施,并将短期规划与长期目标有机结合起来,提高人口发展战略的前瞻性,转被动“遇见”为主动“预见”,以更好地应对人口系统存在的不稳定和不协调问题。另一方面,长期以来我国人口发展战略是对局部问题的指向性回应,缺乏将人口要素放在社会整体中考虑的意识。在全面推进中国式现代化的新征程中,人口发展战略的顶层设计与政策规划亟待由零散转向系统,加强对人口系统及其与外部互动关系的关注。根据资源环境相均衡、经济社会效益相统一的原则,整体统筹人口分布、经济布局、社
24、会治理、生态环境保护,发挥人口要素对中国式现代化建设的赋能作用。三、中国式现代化进程中优化人口发展战略的主要内涵与重点议题人口发展战略是一个国家对其人口发展所采取的总的方针路线及所作的战略选择。面对中国式现代化建设的新形势和新问题,优化人口发展战略的主要内涵在于“稳总量、调结构、优分布、提质量、化风险、促均衡”。从人口的自然属性来看,人口总量与人口结构是人口再生产的主要结果,对人口负增长态势及其衍生的结构性风险,应采取多重措施调控我国现期人口再生产模式,推动人口增速回升和结构优化55,实现人口要素均衡发展。就人口的社会属性而言,人口系统持续与经济、社会、资源和环境系统互动,形成差异化的分布形态
25、与质量特征。为了强化人口要素在中国式现代化进程中的优势,应以系统思维统筹整体布局,加快构建人口与经济社会、资源环境协调发展的新格局,形成人口分布和人口质量的合理状态,以人的全面自由发展为中心来消解人口风险、激发潜在动能。56具体而言,在人口高质量发展目标下,新时代人口发展战略的优化将重点涉及以下议题。两横即沿长江通道及陆桥通道,三纵则覆盖沿海、京哈京广、包昆通道。139第一,保持适度生育水平,促进人口长期均衡发展。我国当前的人口负增长是由低生育率主导的,且收入水平、教育状况、文化观念、就业环境等内生性因素正在代替外生性因素成为影响民众生育意愿和生育行为首要原因。而低生育文化一旦固化,叠加深度老
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