强化省权与巩固统一——“川政统一”后南京国民政府对四川地方政制的改造.pdf
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1、第5 0卷第4期2 0 2 3年7月V o l 5 0 N o 4J u l y 2 0 2 3四川师范大学学报(社会科学版)J o u r n a l o fS i c h u a nN o r m a lU n i v e r s i t y S o c i a lS c i e n c e sE d i t i o n 强化省权与巩固统一 “川政统一”后南京国民政府对四川地方政制的改造车车人人杰杰 摘要:民初以降,四川长期处于“防区制”下,中央政府权威无法触及地方,本省政治亦因省府瓦解而呈分裂战乱局面。1 9 3 4年下半年,因川军“六路围剿”红军遭遇惨败,南京国民政府得以介入川局,支持
2、刘湘重组四川省府,废除“防区制”,实现“川政统一”。为巩固统一,南京国民政府在四川推行“省府合署办公制”、“行政督察专员制”、“裁局改科”及“分区设署”等举措,试图通过强化省权以巩固“川政统一”,并为中央统辖四川创造有利条件。然而,中央政府与省府之间权限划分未能妥善解决,随着中央政府与刘湘集团关系恶化,双方权力关系再度陷入此消彼长的博弈困境,四川地方政制改革陷于停滞。关键词:川政统一;南京国民政府;地方政制改革;四川;央地关系D O I 1 0 1 3 7 3 4 j c n k i 1 0 0 0-5 3 1 5 2 0 2 3 0 7 1 5收稿日期:2 0 2 3-0 5-0 1基金项目
3、:本文系国家社科基金青年项目“北洋政府经略四川研究(1 9 1 2-1 9 2 6)”(2 0 C Z S 0 4 2)的阶段性成果。作者简介:车人杰,男,四川雅安人,四川大学历史文化学院特聘副研究员,主要研究方向为中国近现代史,E-m a i l 5 4 9 1 5 8 1 2 6q q c o m。晚清以降,随着地方权势扩张及“自治”、“联邦”等近代政治观念传入,作为中国传统地方最高行政管理层级的“省”,如何因应新局、实现制度转型,成为朝野各方的热门议题,并受到后世学人的广泛关注。一般认为,近代“省制”问题的核心是确定中央与地方的关系,“省制”的变迁反映中央权力与“省权”的消长,并影响国家
4、统一的程度。民国初年,中央权力式微,“省权”扩张,省制呈现出分离主义倾向。进入2 0世纪3 0年代,随着南京国民政府推动全国统一,中央政府权威日增,省制渐又呈现出向着“统一”靠拢的倾向。相较而言,省对中央政府的离心倾向更受学界重视,但这并非民国“省制”问题的全部。从政制建置角度考量,省作为沟通中央与基层的中间层级,其相对基层具有集权属性,这一点并未因近代政治的急剧转型而动摇。揆诸民国政况,中央政府与各省地方势力之间的政治博弈固然激烈,但各省内部的权力斗争同样激烈261中国传统地方最高行政管理机构大体经历了“郡国(秦汉)-州(魏晋)-州郡(隋唐前期)-道(唐后期五代)-路(宋金)-省(元以后)”
5、的演变。“省”原为官署名称,最早可追溯到魏晋时期,金朝末年于路一级政区上设“行台省”机构,元代设“中书省”、“行中书省”,省自此为国家正式的最高一级地方行政管理机构。参见:周振鹤 中国历代行政区划的变迁,商务印书馆1 9 9 8年版,第6 6-7 2页。学界有关民国时期“省制”问题的研究成果,代表性的有:赵锦铎 李大钊 解析 兼析李大钊在集权、分权问题上认识的转变,清华大学学报(哲学社会科学版)1 9 9 9年第3期,第1 0 6-1 1 5页;周生春、孔祥来 民国初年的省制改革,华东师范大学学报(哲学社会科学版)2 0 0 7年第5期,第3 9-4 2、4 8页;李学智 民元省制之争,民国研
6、究2 0 1 0年春季号(第1 7辑),社会科学文献出版社2 0 1 1年版,第1 0 5-1 2 6页;关晓红 辛亥革命时期的省制纠结,近代史研究2 0 1 2年第1期,第2 9-4 9页;陈明 熊希龄内阁时期的废省筹议,历史研究2 0 1 7年第2期,第3 9-5 6页;徐杨“旧邦新造”的制度逻辑:西式话语中的近代省制言说,浙江社会科学2 0 1 9年第6期,第1 2 8-1 3 3页;梁华玮 国民政府时期省制及其运作研究(1 9 2 5-1 9 3 7)以长江中下游省份为中心,中国社会科学出版社2 0 2 1年版;翁有为 近代中国之变轴:军阀话语建构、省制变革与国家,人民出版社2 0 2
7、 1年版;等等。李学智 民元省制之争,民国研究2 0 1 0年春季号(总第1 7辑),第1 0 5、1 2 4-1 2 6页。翁有为 全面抗战前央地关系视域下的南京国民政府省制变革,史学月刊2 0 2 0年第4期,第9 9-1 0 2页。而难以忽略。南京政府在推动国家统一时,不仅面临省区实力派的反抗,还需应对来自更低层级离心力量的抵制。此外,从长远看,随着中国共产党领导的革命根据地蓬勃发展,南京政府在地方还面临更为严峻的挑战。上述情形,造成自身实力不足的南京政府在处理省制问题时面临两难困境,即既要削弱省区独立性以维护中央权威,又需强化省府权力以维系地方统一。其相关政治运作,内涵极为丰富。鉴于既
8、有研究对前一层面论述甚多,而对于后一层面探讨似嫌不足,本文拟以“川政统一”后四川地方政制改革为例,从政治技术的视角分析“强化省权”与“巩固统一”之间看似对立、实则相辅相成的复杂关系,冀为认识南京国民政府时期的省制改革与如何实现并巩固国家统一提供新的思考。一 废除“防区”:南京政府统一川政的下手功夫清季以降,省区势力坐大,中央政府对各省渐失统御能力。辛亥革命中,各省纷纷脱离清廷“独立”并成立军政府,使得省级政权在事实上成为地方自治政权,省区与中央政府的离心倾向为时人所瞩目。民国初年,袁世凯政府推行中央集权,为遏制省区地方主义,在各省厉行“军民分治”,禁止地方军人干政,甚至谋求“废省存道”。但随着
9、袁世凯去世,国家权势重心失却,各省再度脱离中央政府控制,中国陷入“军阀割据”的分裂状态。对于民初的“军阀割据”,时人及后世学者多瞩目于军人把持一省或数省对抗中央的现象,对导致此种现象的“督军制”及“巡阅使制”诟病犹多。但揆诸史实可知,这一时期的分裂乱象并非全然表现为以省为单位的军人割据,许多省区内部同时还存在着都督命令不能行于各军长官、区域民政无法为省府主持的状况。一般认为,“镇守使”制导致了此种乱象。颇具讽刺意味的是,袁世凯政府设置镇守使,原有制衡各省都督“尾大不掉”,“以为集权之预备”的用意,然而一旦省级军政权力无法约束省以下的独立军区,中央政府亦未必“有此能力足以肆应不穷”。可见,民初地
10、方军阀割据局面的形成,在制度上并不能全然归结于“省权”的膨胀。事实上,民初很长一段时间内,不仅中央政府权威无法触及地方,部分省区的民政、军政亦无法统一,地方长期处于大小军阀势力的割据与拉锯战之中。四川无疑是其中最具代表性者。自古以来,四川因特殊的山川地理与人文形势,被认为是最易发生割据之地。辛亥革命中,四川虽最早爆发武装暴动,但全省革命形势却呈现出“多点开花”的特点,不仅“独立”时间为南方各省最晚,全省统一也是通过谈判的方式实现。此外,由于川省在西南地区具有重要的政治、军事、经济地位,北洋、同盟会(国民党)及滇、黔等省军人亦纷纷插足川省。上述情形,使得川省军政格局自民国成立伊始即呈现出“碎片化
11、”态势,极大妨碍了中央政府的对川治理。民国初年,北洋政府曾数度谋求“武力统一”四川,但皆以失败告终。这不仅严重损坏了中央政府的形象与权威,还使得四川地方政局陷入长期混沌状态。1 9 1 7年以后,南北势力在川长期竞逐,以致该省区政权361车人杰 强化省权与巩固统一 “川政统一”后南京国民政府对四川地方政制的改造关晓红 辛亥革命时期的省制纠结,近代史研究2 0 1 2年第1期,第3 4页。民国初年,朝野围绕“省制入宪”、“省长民选”等问题争论激烈,主张加强中央集权的一派甚至主张“废省”。参见:康有为 废省论,经世文编社编 民国经世文编内政(二)地方,沈云龙主编 近代中国史料丛刊 第4 9 4册,
12、台湾文海出版社1 9 7 0年版,第2 1 2 9页。参见:总统府会议省官制案,沈阳 盛京时报1 9 1 2年1 0月2 7日,第3版;副总统主张废省存道,上海 时事新报1 9 1 3年1 0月1 7日,第1张第2版;近日总统府之国务会议案,天津 大公报1 9 1 3年1 0月2 3日,第3版;等等。相关研究,则主要有:陈明 熊希龄内阁时期的废省筹议,历史研究2 0 1 7年第2期,第3 9-5 6页。杨天宏 军阀形象与军阀政治症结 基于北洋时期民意调查的分析与思考,近代史研究2 0 1 8年第5期,第5 0-5 1页。关于“镇守使”制,参见:钱端升等 民国政制史(下),上海人民出版社2 0
13、1 1年版,第4 2 7-4 2 9页;冯巧霞 民国北京政府时期镇守使制研究,安徽史学2 0 2 0年第5期,第7 1-7 9页。梦幻 对于军事统一之疑问,天津 大公报1 9 1 3年9月1 0日,第3版。章开沅、林增平 辛亥革命史(下),人民出版社2 0 1 0年版,第1 0 6 0-1 0 6 2页;隗瀛涛 四川近代史,四川社会科学院出版社1 9 8 5年版,第5 3 7-5 8 5页。袁世凯、段祺瑞与吴佩孚“武力统一”四川的经过,详见:匡珊吉、杨光彦主编 四川军阀史,四川人民出版社1 9 9 1年版,第8 5-8 6、1 4 0-1 4 1、1 6 0页。难以稳固。加之省内主客军林立,各
14、军把持戍区军政、人事与财政,省政府无力支撑地方军费,被迫承认各军军费“就地自筹”,“凡军队卫戍其地,租税归其征收,官吏归其委任,赏罚归其主持,俨同古代夷地之酋长,川人称之曰防区制”。“防区制”的形成,使得以督军、省长为代表的四川省级军政机关无法整合本省,川省呈现出“防区”独立于省府、省区独立于中央的“双重分裂”态势。在此种状态下,不论是中央对省区的统驭,还是省区对基层的管治,都处于完全失控的状态。与同期许多省份督军“兼摄民政”、破坏统一不同,督军制在四川造成的最大问题不在于督军权限过大、不服从中央政府号令,而在于督军无法履行其“指挥省内陆军”的法定职权,导致军权分散。道尹与镇守使在“防区制”下
15、的川省也未能发挥其约束省区离心倾向的作用,地方权势重心实际上转移到军人控制的“防区”。尽管名义上四川仍存在省级政治与军事长官(省长与省主席、督军与督办),但在实际政治运作中,省内各军“军长们相互之间的关系是独立的”,同时“他们又独立于省外的更高权力”。这意味着无论“对内”还是“对外”,“防区”实际上都取代了“省”这一层级。时论甚至认为,当时“四川虽为一省,实则无异于春秋战国之五霸七雄”。“防区制”不仅破坏国家统一,也给地方政治及社会造成严重后果。由于中央政府无力干涉川局,川中各军力量相对均衡,难以单独实现区域统一,地方长期处于“防区”林立、武装对峙状态。缺少中央与省级军政力量的制约,川中各军对
16、外争夺“防区”,不断引发地方战事,对内则以军统政,全力榨取“防区”资源。这导致“防区制”下的四川军事力量空前膨胀,地方人力物力财力资源被军队大量消耗,地方社会不堪重负。实现“川政统一”,进而推动国家统一,成为当时央地各方的一致诉求。而肢解“防区”,则是统一川政的“下手功夫”。由于北洋皖系政府“武力统一”受挫,为结束“防区制”,川人一度谋求通过“联省自治”脱离南北之争,先实现地方统一,进而联络数省,实现区域政治一体化,但因支撑自治的地方军人缺乏统一实力,这一尝试最终失败。直系政府“武力统一”失败后,川中军民各界亦曾效法北京“善后会议”先例,谋求地方和平统一,却因地方军人再度交哄而流产。此后,随着
17、国民党通过与苏俄及中国共产党的合作实现自身改组,走上了一条全新的统一路径,部分川人逐渐将实现统一的希望寄托于国民党建立的国民政府身上。然而,南京国民461四川师范大学学报(社会科学版)1 9 1 7年4月至1 9 2 6年底,四川省级最高军事长官至少更迭9次,省长更迭1 0次,所有更迭都由地方军阀战争导致,其中1 9 1 8-1 9 2 0、1 9 2 3-1 9 2 4年还两度出现两个省府并峙的状况。参见:民国时期四川省政府组织沿革(1 9 1 1年1 9 4 9年),四川省文史研究馆编 四川军阀史料 第3辑,四川人民出版社1 9 8 5年版,第5 9 1-5 9 5页。川省军事会议闭会后之
18、变态,申报1 9 2 2年1 1月2 7日,第3张第1 0版。张澜认为,当时川军各部仍为“破碎乖离之割据”,且“各怀意见,内情乖离”,对于督军一职“人怀觊觎之心”,而为督军者又“实力单薄,不足以相制裁”,“就现在形势观之,无论谁为督军,皆不能收拾川局”。参见:张澜 与熊克武论自治书,四川省文史研究馆编 四川军阀史料 第3辑,第6页。比如:1 9 2 2年,时任川军总司令兼省长的刘湘任命的西川道尹以“武人干涉,不能履新”;1 9 2 3年,川战正酣,川省五道道尹更在旬月之间数度改易(分别参见:春涛 川军内讧之真相(二),申报1 9 2 2年7月2日,第3张第1 1版;俶扰中之川政局,申报1 9
19、2 3年6月2 1日,第3张第1 0版)。而北京政府曾于1 9 2 0年底任命刘湘、杨森等川军将领分任川中各镇守使,但刘、杨等人皆以“川省自治”为由拒绝(参见:北京政府任命四川军政首长令(1 9 2 0年1 2月3 0日)、刘湘等拒绝北京政府任命电(1 9 2 1年1月2 1日),四川省文史研究馆编 四川军阀史料 第3辑,第2 3 0、2 3 8页)。罗伯特A.柯白 四川军阀与国民政府,殷钟崃、李惟健译,四川人民出版社1 9 8 5年版,第4 0页。周宪民 解决川局问题 宜以外省兵力削平川乱,天津 大公报1 9 2 8年9月1日,第1 0版。参见:川军内讧风说 引起各方注视:何朱去电箴劝二刘
20、旅京川人筹拟应付 目下尚未正式接触 刘湘表示不还一弹,申报1 9 3 2年1 0月2日,第2张第8版;川中非法税捐之一斑,蜀评1 9 2 5年第1 0/1 1期合刊,第1-7页;李明良 四川农民经济穷困的原因,四川月报1 9 3 3年第2卷第6期,第1-2 8页。参见:车人杰 地方自治中的统一诉求 北洋时期四川“省自治运动”研究,四川大学学报(哲学社会科学版)2 0 2 3年第1期,第7 0-8 2页。张惠昌 四川军阀混战中的“善后会议”,四川省文史研究馆编 四川军阀史料 第4辑,四川人民出版社1 9 8 7年版,第1 1-2 1页。参见:四川临时省党部工作报告(1 9 2 6年8月9日),中
21、共四川省委党史研究室主编 第一次国共合作在四川,四川大学出版社1 9 9 6年版,第6 7页;北伐后援会告将领书,国民公报1 9 2 6年8月3 1日,第5版。政府因自身实力所限,在很长时间内都不具备统一四川的条件,实际上对川采取了“放任自流”的态度。直到1 9 3 2年底,红四方面军乘川军混战、川北空虚之际进入“通、南、巴”地区建立革命根据地,这一情形才得以改变。由于川省各军“防区”并立,“防区制”下民众生活困苦,川北革命形势发展迅速。到1 9 3 4年8月,红军粉碎川军“六路围剿”,刘湘被迫“通电辞职”,“防区制”的统治秩序陷入全面危机。为防止中国共产党领导的红军“赤化全川”,四川地方军人
22、被迫向南京政府求援,南京政府亦不得不放弃在川省事务上的保守态度,开始更为积极地介入川省事务。事实上,红军在川北的胜利,将川省“防区制”弱点暴露无遗。由于“防区”之上缺乏更高的军政权威,形如散沙的川军各部,根本无法应对具有高度组织、动员能力的工农红军,而林立的“防区”在政治上也无法抗衡高度统一的红色根据地。对南京政府而言,应对川局有全盘接管和“倚重刘湘”两个选项。由于刘湘指挥川军“围剿”惨败,南京政府及川省内部“中央军援川”及“撤换刘湘”的呼声一度高涨。然而,此时南京政府的力量尚深陷江西“围剿”战场,刘湘仍是川省地方权势重心之所在。经过权衡,蒋介石最终选择成本较小的治川方略,决定“四川应以甫澄为
23、主体”,优先支持刘湘肢解“防区”,实现“川政统一”,以强化省权的方式应对中共武装革命。1 9 3 4年1 1月,刘湘赴南京谒见蒋介石等国府领袖,央地双方就“川政统一”及四川省府人事、财政与地方军事安排达成一致意见。同年1 2月,南京政府正式任命刘湘为四川省主席,并派遣贺国光率领“军事委员会委员长行营参谋团”入川,协助刘湘“围剿”红军,实现“川政统一”。1 9 3 5年2月1 0日,刘湘就任省主席,四川新省府成立。在南京政府督促下,川军各部随后将“防区”政权交还省府。同年3月1日,川军各部军费正式由刘湘领导的“四川善后督办公署”统筹核发,“川政统一”实现,四川自此被纳入南京政府治下。肢解“防区”
24、是南京政府统一川政的下手功夫,其实质无非是“中央”势力尚不足以全盘接管四川,不得已支持地方军人中有实力且与南京方面关系尚可的一派统合川省,以应付“红色浪潮”的“冲击”。“川政统一”实现后,南京政府延续上述思路,在川推行“省府合署办公制度”、“行政督察专员制度”、“县府裁局改科”与“分区设署”等制度,希图“于军事之外,同时整理地方、革新行政”。此种“直线式的集权制加入横线式的统合制”的“改革”,有利于重塑省政府权威,也得到刘湘集团的支持。于是,以“强化省权”为核心的地方政制改革在川省得以推行。二 合署办公:强化省主席的地方事权南京政府在川“强化省权”,缘于“防区”时代四川省级政权瘫痪,丧失制约地
25、方割据的能力。重建地方政561车人杰 强化省权与巩固统一 “川政统一”后南京国民政府对四川地方政制的改造参见:段金生“待时发展”:1 9 2 6年1 9 2 8年蒋介石对滇川黔的策略研究,清华大学学报(哲学社会科学版)2 0 2 0年第4期,第1 7 5-1 8 5页。周开庆编 民国川事纪要 上,台北四川文献研究社1 9 7 9年版,第5 2 5-5 4 8页;匡珊吉、杨光彦 四川军阀史,第2 9 7-3 0 6页。时论认为,川省“防区之弊,积重难返,畛域之见,牢不可破,步调一有不齐,匪 即乘隙运用,利害略有不同,猜疑立时纷起”。参见:川省“剿匪”之成败关头,天津 大公报1 9 3 4年8月2
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