人民检察院的理论溯源与当代发展.pdf
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1、81几关的宪法定位与具体职能比较研究”的阶段性研究成果,项目编号:人民检察院的理论溯源与当代发展人民检察院的理论溯源与当代发展刘练军摘要:国家监察体制改革对人民检察院造成了一定的冲击,但并未撼动其政治与法律地位。人民检察院是法律监督机关的宪法定位,意味着它对所有的执法与违法行为都可以开展检察,因而其法律监督具有兜底性。人民检察院建制的理论依据是马列主义的国家学说,授予它检察权旨在维护国家法律的统一实施,并满足社会主义国家权力监督的现实需要。新时代“四大检察”“十大业务”新格局,打破了以往“重刑事而轻行民”的局面,民事检察、行政检察和公益诉讼检察得到了前所未有的发展。新时代社会主要矛盾的变化,乃
2、是民事检察等检察业务获得均衡发展的社会原因。而人民检察院“助推国家治理体系和治理能力现代化”的新使命,才是“四大检察”“十大业务”新格局形成的根本原因。关键词:人民检察院;马列主义国家学说;法律监督;“四大检察”;“十大业务”中图分类号:DF051文献标识码:A文章编号:1 6 7 4-9 50 2(2 0 2 3)0 4-0 0 8 1-1 9作者:刘练军,东南大学法学院暨东南大学党内法规研究中心教授、博士生导师。党的十八大以来,我国的国家治理结构发生了深刻的变化,其中以2 0 1 6 年底开启的国家监察体制改革最为瞩目。按照国家监察体制改革方案,各级人民检察院的反贪、反渎和预防职务犯罪部门
3、被“转隶”到同级监察委员会,人民检察院遇到了恢复重建以来最大的“危机”。2 0 2 1 年8 月中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见(以下简称“意见”)正式对外发布。中共中央就加强检察机关法律监督工作专门印发文件,在历史上尚属首次,由此可见,人民检察院的政治与法律地位,并未因国家监察体制而受到丝毫的撼动。不过,“转隶”的出现确实证明人民检察院的组织与职权发生了较大变动。那么,毫无撼动与较大变动这种明显“矛盾”现象该如何解释呢?人民检察制度存在的理论根据到底是什么呢?为适应国家监察体制改革,新时代的人民检察院又有哪些新发展呢?本文即为解答此等疑问而作,希冀通过法律监督概念的中国叙事,
4、揭示人民检察院建制的理论渊源,认识并理解中国特色社会主义检察制度的当代发展。本文系2 0 2 0 年度最高人民检察院检察制度比较研究重大课题“检察GJ2020BJA03,并受国家社会科学基金项目“完善党和国家监督体系研究”(2 1 A ZD 0 8 8)资助。2020BJA03,开支国家社会件子基金项日元音和国家血首体(2 1 A ZD 0 8 8)货助。参见中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见,人民日报2 0 2 1 年8 月3日。822023年第4期上海政法学院学报(法治论丛)一、法律监督机关:人民检察院的宪法定位我国宪法第1 34条开宗明义宣告:“中华人民共和国人民检察院是国
5、家的法律监督机关。”此乃人民检察院作为国家机关的宪法定位条款。宪法在国家法律体系中的根本法地位,意味着该等条款在有关人民检察院的法律规范体系中居于核心地位,所有涉及人民检察院的理论研究和规范分析,都不能不以宪法第1 34条为起点。尽管“中国知网”上有关宪法第1 34条的研究文献颇有汗牛充栋之观,但正如一位宪法学前辈所言:“检察机关作为法律监督机关仍值得研究。”关于宪法第1 34条,值得研究的主要有三个问题:一是“法律监督”这个概念的内涵与外延如何界定。二是宪法第1 36 条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉”,本条中的“检察权”概念与“法律监督”
6、概念之间的关系该如何界定。前一个属于单个宪法规定的规范解释问题,后一个则是两个宪法条款的体系解释问题。当然,后一个问题也内含了规范解释问题,不首先对“检察权”予以规范解释,所谓体系解释自然无从下手。三是本条对于人民检察院有何意义。换言之,该如何从总体上评价本条,如无本条之规定,对人民检察院意味着什么。当然,首先还得检讨一下有关“法律监督”概念的既有解释。(一)法律监督不宜解释为法律监督权的理由关于宪法第1 34条中的“法律监督”一词,最常见的一种解释是将它理解为“法律监督权”根据此等解释,人民检察院就是行使法律监督权的国家机关,而根据宪法第1 36 条之规定,人民检察院又是行使检察权的国家机关
7、,所以,自然而然的结论是:检察权等于法律监督权,检察权不过是法律监督权的别称而已。尽管此等结论在检察制度研究中带有一定的普遍性,但它无疑值得商椎。对宪法第1 34条中的法律监督作法律监督权解释,显然没有顾及监督属于我国宪法文本上的高频词这一关键性规范现状,其权力化或权利化的解释方法,势必造成宪法上的监督权因类型庞杂而凌乱不堪。“监督”一词在我国宪法文本中总共出现了1 7 次,说它是我国宪法上的高频词当无疑义。与此同时,它也是分布比较广泛的一个高频词,共有1 2 个宪法条款中出现了“监督”一词,它们分别是宪法第3条、第1 1 条、第2 7 条、第6 2 条、第6 7 条、第7 7 条、第9 1
8、条、第1 0 2 条、第1 0 4条、第1 0 9 条、第1 32 条和第1 34条。此外,还有些宪法条款尽管从头到尾都未出现“监督”一词,但它具有明显的监督之意,属于实质意义上的宪法监督条款,如宪法第41 条和第1 2 7 条等。蔡定剑:宪法精解(第2 版),法律出版社2 0 0 6 年版,第445页。当然,也有学者分析认为“法律监督权概念既不存在于宪法文本中,又不(是)源于对宪法的正确理解,因而是一个伪概念”,参见田夫:论“八二宪法”对检察院的“双重界定”及其意义,东方法学2 0 1 3年第6 期。有人认为:“法律监督权与检察权,是一个事物的两种命题,或者说是从不同的角度表述同一件事物。”
9、参见张智辉:检察权研究,中国检察出版社2 0 0 7 年版,第2 1 页。宪法第41 条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”此乃著名的公民监督权条款。宪法第1 2 7 条规定:“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,监察权中包含着监督,监督可谓是监察权行使的重要方式之一,此乃基本的常识。83人民检察院的理论溯源与当代发展如果按照法律监督解释法律监督权的逻辑,此等有关监督的宪法规定就都可以作监督权解释了。如此一来,宪法上
10、绝大多数的国家机关都将享有监督权,作为权力机关的人大是监督权主体自不待言,就是人民法院也可以纳人监督权主体范畴,因为宪法第1 32 条规定,“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”此外,我国宪法还创设了审计机关,并明文授予它们“审计监督权”,所以,审计机关同样是监督权的主体。如此众多的国家机关都享有监督权,此诚监督权作为一个宪法概念的“不幸”。因为这必然使得监督权沦为一种内涵高度不确定的宪法概念监督权具体的权能及其界限随着行使主体的不同而大相径庭。而一个成熟的宪法学概念其对应主体应当是单一性的而不是多元性的,其具体权能及其界限应当是
11、明晰的而不是流变的。为了尽可能减少宪法上监督权的行使主体,以增加监督权概念的稳定性,应当避免对宪法第1 34条中的法律监督作法律监督权解释。毕竟,法律监督权也是一种监督权,此其一。其二,这是最主要的,宪法第1 36 条明文规定人民检察院依照法律规定独立行使检察权,在这种情况下,将宪法第1 34条中的法律监督解释为法律监督权,这是在人为地制造一个宪法权力概念,委实大可不必。不但大可不必,而且还在人民检察院职权名称问题上制造了一个纯属几余的概念,带来了完全不必要的混乱。任何国家机关所行使的职权名称绝不是越多越好,而是越少越好。对于同一个国家机关所行使的同一种宪法权力,应当避免两个以上的权力名称,此
12、乃遵循“奥卡姆定律”(OccamsRazor)的基本要求。“如无必要,勿增实体”,就人民检察院所行使的职权名称而言,在制宪者已然将之命名为检察权的情况之下,委实不应该再将法律监督解释为法律监督权,如此新增一个与检察权同义的权力名称,明显违背“奥卡姆定律”所提倡的简单有效原理。(二)“法律监督”的内涵与外延众所周知,“法律监督”是一个不见于域外法系的地道的中国法律概念,它是苏俄及苏联的“检察监督”概念中国化的产物。作为一个宪法概念,它最早是在1 9 8 2 年现行宪法制定时人宪的,而作为一个法律概念,它最早出现于1 9 7 9 年人民检察院组织法中。当然,在成为正式的法律和宪法概念之前,法律监督
13、已经在检察理论及实务中盛行多年了。一般认为,法律监督概念问世于1 9 50 年1 月公开印行的检察制度纲要一书,作者是时任最高人民检察署副检察长的李六如。在评介苏联的检察制度时,李六如认为,苏联的检察机关“主要是政府的监督机关。一方面虽是司法监督,另一方面则是一般监督,即代表国家,维护国家和人民的利益,检查政府的法律法令决议政策等之严格执行”,苏联检察的主要任务,“其最重要最广泛部分,则是在于法律监督”。毋庸置疑,“法律监督”是李六如独创的一个概念,其版权应归他所有。有人认为,“从我国宪法的规定看,只有检察机关是宪法规定的“国家的法律监督机关”,所以,只有检察机关的监督才具有法律监督的性质”。
14、其实,所有国家机关的监督如人大监督、审计监督都具有法律性,它们的监督不是纪律监督也不是道德监督,都属于法律性质的监督。参见张智辉:法律监督三辨析,中国法学2 0 0 3年第5期。See R.H.Helmholz,“Ockhams Razor in American Law,21 Tul.Eur.&Civ.L.F.109(2006).参见王海军:“法律监督”概念内涵的中国流变,法学家2 0 2 2 年第1 期。参见李六如:检察制度纲要,载闵编:中国检察史资料选编,中国检察出版社2 0 0 8 年版,第8 2 9、8 35页。842023年第4期上海政法学院学报(法治论丛)他用“法律监督”而不是苏
15、联原始的“检察监督”概念来定位苏联的检察机关,这预示着我国人民检察院也将以法律监督机关的定位而为世人所知。有人认为:“正是李六如的研究行为和职务宣讲为新中国的检察理论奠定了第一块基石,并使法律监督成为标志性术语。”此论可谓中肯公允。在苏俄及苏联,“检察监督”由“检察”与“监督”两个俄文单词组合而成,其含义是检察机关对各类法律主体是否严格遵守法律的情况展开监督。尽管法律监督与检察监督有一字之差,但两者在内涵上并无实质性差别。换言之,法律监督的内涵,就是指人民检察院对所有法律主体的执法与违法行为实施监督,其目的在于保证国家法律在实践中得到统一的实施,以捍卫国家法律的尊严得出此等结论主要依据两点:(
16、1)苏俄及苏联的检察监督源于革命导师列宁的检察监督学说,其核心要旨是:“法制不能有卡卢加省的法制,喀山省的法制,而应是全俄统一的法制,甚至是全苏维埃共和国联邦统一的法制。检察长有权利和有义务做的只有一件事:注意使整个共和国对法制有真正一致的理解,不管任何地方差别,不受任何地方影响。”因而,苏俄及苏联检察监督的根本任务,就在于通过检察机关的监督行为来保证国家法律的统一实施。(2)我国检察制度的理论渊源同样是列宁的检察监督学说,其法律监督实乃苏俄检察监督的中国版,借用李六如的话来说,人民检察院“同样是走苏联的道路”,是把检察作为法律监督的手段,以达致国家法律统一实施之目的。法律监督的内涵确定了,其
17、外延就相对简单多了。因为内涵是揭示法律监督的本质属性,它直接决定着法律监督外延范围的宽窄。法律监督旨在保证国家法律得到统一的实施,此点决定了其外延相当的广泛,因为任何法律主体的任何行为都有可能影响到法律的统一实施,职是之故,所有的执法与违法行为,或者说任何有可能影响到法律统一实施的行为,都是法律监督的对象,均可纳入法律监督的外延范围。从这个意义上说,法律监督的外延范围无限宽广,难以通过列举的方式予以穷尽。由此可知,人民检察院法律监督的对象不具有特定性,也就是说其监督对象具有一般性,从国家机关到社会组织再到公民个人都属于法律监督的对象。准此以观,人民检察院的法律监督可以称得上是一般监督,而不是对
18、特定对象的特定监督。当然,因为我国宪法和法律均授予人民代表大会、监察委员会、审计机关及政府等国家机关一定的监督权力,对于它们监督权限范围内的事项,人民检察院自然不宜介人,但其余的都可以且应当划人人民检察院的法律监督范围。质言之,在外延上,人民检察院的法律监督具有一定的兜底性。(三)法律监督与检察权之间的关系上述法律监督的内涵与外延显示,作为一个宪法和法律概念的法律监督,意在界定创设人民检察院的目的,描述作为国家机关的人民检察院具体的国家政制功能。从其规范属性上看,宪法第1 34条属于目的性规范而非授权性规范。正因为如此,所以,对于该条中的法律监督不宜解释为法律监督权。一旦作法律监督权解释,等于
19、实际上改变了第1 34条的规范属性。更主要的是,宪法王志坤:“法律监督”探源,国家检察官学院学报2 0 1 0 年第3期。列宁全集第43卷,人民出版社2 0 1 7 年第2 版增订版,第1 9 9 页。李六如:检察制度纲要,载闵编:中国检察史资料选编,中国检察出版社2 0 0 8 年版,第8 35页。曾有学者在讨论检察机关的组织性法律保留时亦得出了类似结论,参见王错:论组织性法律保留,中外法学2 0 2 0 年第5期。85人民检察院的理论溯源与当代发展第136 条业已明文规定人民检察行使的是检察权,并强调其检察权具有独立性和不受干涉性。对于人民检察院而言,宪法第136 条就是授权性规范,是直接
20、赋予其职权的宪法条款。在宪法已然明文规定检察权的情况下,委实不应再把宪法第134条解释为授权性规范,将其视为单纯的目的性规范更为妥当。一旦如此理解,那法律监督与检察权之间的关系就彰明较著了。人民检察院行使的是检察权,而不是所谓的法律监督权。宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关,旨在确认人民检察院的政制功能,强调创设人民检察院的目的就在于维护国家法律的统一实施。法律监督是目的,属于目的性宪法规范,检察权则是职权,属于授权性宪法规范。法律监督目的之实现,离不开人民检察院检察权的行使,而授予人民检察院检察权并规定此权力不受外部干涉,就是为了更好地实现法律监督之目标。巧妇难为无米之炊。手中有了检察权
21、,人民检察院才能去实行法律监督,以维护国家法律的统一和尊严。与此同时,授予人民检察院检察权本身不是为了授权而授权,它是一种有目的的授权。任何时候,检察权的行使都应当以确保国家法律的统一实施为目的,以捍卫国家法律的尊严为宗旨,否则就是对检察权的背叛。质言之,法律监督与检察权之间是一种目的和手段关系。作为宪法规范,法律监督与检察权之间存在着关联性结构,而不是彼此毫无关联的简单并置,意识到此等关联性结构的存在,是正确解释它们的前提条件。(四)法律监督机关定位的意义“如果说以美国宪法为代表的资本主义宪法是一部旨在保障人权的分权宪法,那么以我国宪法为典型的社会主义宪法则是一部旨在改造社会的监督宪法。”制
22、宪者在宪法中将人民检察院定位为法律监督机关,不但对人民检察院意义重大,就是对于国家政制本身亦影响深远。曾有学者认为:“明确承认检察院的性质为法律监督机关,主要体现了拔乱反正的宣示意义,主要是对19 57 年开始的对公权力之法律监督制度的全盘政治打压的否定-这主要是面向过去的翻案,而少有面向一未来的规定性。总而言之,法律监督机关”这一概念,尚不足以为检察机关的监督职权提供具体、清晰的规范指引。”坦率地说,此论可谓误解深矣。事实上,为检察机关的监督职权提供“具体、清晰”的规范指引,绝非宪法的任务,而是人民检察院组织法和检察官法等法律的任务。如上所述,宪法第134条属于检察机关的定位条款而非职权条款
23、。站在宪法定位的视角而不是职权指引的视角,才能客观公正地评价法律监督机关之规定。世界各国立宪经验表明,作为宪法机关的检察机关是个新生事物,它不像立法机关、行政机关、审判机关那样属于传统的宪法机关,而检察机关所行使的检察权也不像立法权、行政权、审判权等传统的宪法权力那样为人所熟知。因而,我国制宪者应当在宪法中明确创设检察机关的目的并确认参见【德】卡尔拉伦茨:法学方法论,黄家镇译,商务印书馆2 0 2 0 年版,第548 页。刘练军:宪法上监督条款的类型化分析,环球法律评论2 0 2 3年第1期。黄明涛:法律监督机关一一宪法上人民检察院性质条款的规范意义,清华法学2 0 2 0 年第4期。立宪主要
24、是创设国家机关并为之提供基础性规则而非实体性结果规则,有关国家机关的组织性立法则是根据宪法规则回应国家机关如何运作问题,为国家机关职权提供“具体、清晰”之规范指引。有关立宪与立法的区分,可参见姜峰:宪法的结构性与公共审议功能兼对全能论宪法观的反思,中国法律评论2 0 2 0 年第6 期。862023年第4期上海政法学院学报(法治论丛)其功能,唯有如此,才能更好地界定检察机关的职权与职责,才能使人们认识并接纳检察机关在国家政制中的角色与地位。不言而喻,宪法第134条正是为此而制定的。它将人民检察院定位为国家的法律监督机关,不但宣告了人民检察院不可动摇的宪法机关地位,而且明确了其监督国家法律实施、
25、维护国家法律统一与尊严的功能,同时为授予它检察权提供了必不可少的规范基础。法律监督机关的定位条款,乃是宪法有关人民检察院系列条款的第1条,在人民检察院的宪法规范体系中居于核心地位,堪称人民检察院的灵魂规范。没有了此等宪法定位之规定,人民检察院的宪法规范是不完整的。而宪法创设的国家权力运行结构足以表明,我国国家政制的稳定与发展依赖于人民检察院的法律监督,离开了人民检察院,国家法律的正确统一实施就没有保障,它势必会危及整个国家政制的平衡与协调。因而,无论对于人民检察院还是国家政制本身,法律监督机关的宪法定位条款都属于不可或缺的根本性规范。二、马列主义国家学说:人民检察院宪法定位的理论溯源若要深人探
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