黏合碎片:面向突发公共事件应对的网格化治理升维——基于J区“点位长”负责制的实践探索.pdf
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1、黏合碎片:面向突发公共事件应对的网格化治理升维基于J区“点位长”负责制的实践探索刘晓峰,杨悦(南京邮电大学 社会与人口学院,江苏 南京 210023)摘要:作为一项基于城市常规问题的制度设计,社区网格化治理对于提升基层治理水平、促进社会和谐稳定具有重要意义。然而当面对突发公共事件时,网格化治理的社区出现了新的碎片化现象。本文以突发公共卫生事件背景下J区推出的“点位长”负责制为研究对象,探讨基层政府如何破解新碎片化问题,以实现空间、权责、信息三个治理维度质量的提升。“点位长”负责制是为更好应对突发公共事件而对现有网格化治理模式的升维,其中蕴含的整体性治理理念和整合机制设计值得借鉴。社区网格化治理
2、应当保持和拓展“开源”性,同时还需警惕制度创新可能带来的“意外后果”。关键词:突发公共事件;网格化治理;治理碎片化;“点位长”负责制中图分类号:C916.1文献标志码:A文章编号:2095-9915(2023)04-0040-11DOI:10.16387/ki.42-1867/c.2023.04.004当前,突发公共事件呈现出多发性、扩散性、紧急性和破坏性的特征,这给推进国家治理体系与治理能力现代化建设带来了严峻挑战。1在探索有效应对突发公共事件的过程中,城市社区的基础性和关键性意义已经成为社会共识。特别是面对近年来频发的传染性强、感染速度快的重大公共卫生事件时,在社区层面尽可能地实现早发现、
3、早处置乃是最优选择。即使是在事件结束之后,社区也仍然是减低次生灾害和开展社会重建最为关键的环节。早在 21世纪之初,我国便在城乡基层社区层面开展了广泛而持续的治理改革,如三社联动、放管服、网格化、技术嵌入、社区协商等,这些探索为释放社区治理效能奠定了制度基础,积累了实践经验。但也应当看到,这些改革更多是源自常态化下的社会环境,在突发公共事件这类非常态危机情境下一些治理短板也暴露出来。因此,在突发公共事件多发频发的时期,应当加快推进社区治理的制度创新与顶层设计,与时俱进地提升社区治理现代化水平。2在诸多实践经验中,社区网格化治理近年来备受关注。有学者甚至将其视为社区应急体系中最为重要的基础性制度
4、设计。3本文将基于在N市J区开展的田野调查,讨论以重大传染病为代表的突发公共事件背景下网格化治理中出现的新碎片化现象,并探讨 J区是如何利用收稿日期:2023-04-26投稿网址 在线期刊:http:/ 40 卷第 4 期2023 年 8 月江汉大学学报(社会科学版)Journal of Jianghan University(Social Science Edition)Vol.40No.4Aug.2023402023 年第 4 期刘晓峰,杨悦:黏合碎片:面向突发公共事件应对的网格化治理升维“点位长”负责制重新整合社区的。我们认为,这一创新做法是对现有网格化治理的升维。本研究数据来自笔者团队
5、于2020年4月至6月和2022年1月至2月在N市J区五个街道所辖部分社区开展的调研。研究得到了J区相关政府部门的支持,使我们有机会获取了有关该项改革的政策文件、工作报告以及领导讲话等一手资料,并对相关部门和街道社区的管理人员以及社区居民、社会组织和驻区单位工作人员共15人进行了半结构式访谈。笔者还以志愿者身份参与了社区工作,对该案例有了更为直观的认知。以上述调研为基础所撰写的案例曾入选第四届“求是杯”全国公共管理案例大赛前二十强,本文是对该案例的进一步理论思考。一、文献回顾与评价城市网格化治理指的是“将城市管理区域按一定的标准划分为若干网格单元,利用现代信息技术和网格单元之间的协调机制,依据
6、 各司其职、优势互补、依法管理、规范运作、快速反应 的原则,按照政府流程再造的要求,将各网格內的经济、巡警、环卫、城管人员之间的联系、协作、支持等内容以制度的形式固定下来,形成新的城市管理体系,以提高城市的管理水平和管理效率”。4学界普遍认为,该模式最早源于2003年上海在抗击“非典”疫情中构建的“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制。其后,“网格化管理”的概念还被写入 中共上海市常委会2004年工作要点 并作为一项重要工作内容推进实施。5近年来,社区网格化治理在全国范围内广泛应用并不断完善。学界也对此进行了广泛而持续的经验研究和理论反思,形成了较为丰富的研究成果。这些成果集中呈现出三
7、条不同的研究路径。(一)制度主义研究路径侧重从制度设计、制度扩散和制度效用与限度等角度对地方实践经验展开研究。早期研究重点对北京模式、上海模式和舟山模式等的基本制度设计、运作机制以及存在问题给予了较充分的实证探索,其后,对杭州6、南京仙林7、重庆巫峡8、厦门鼓浪屿9、河南郑州10、福建长乐梅花镇11等更多的地方性经验也给予了关注,较为客观地呈现了这一制度创新和制度扩散现象。有学者研究了干部素质、下级与临近政府行为、辖区面积、制度压力、经济水平等因素对扩散的影响。12越来越多的学者开始讨论网格化治理的效用和限度问题。网格化治理在本质上是一种更加注重民生诉求和民意评判的新型目标责任制。13实现了对
8、传统科层体系内部协同机制的再造,有效解决了流动社会中的治理难题14,避免了城市管理中的“死角”和“盲点”,实现了政府与市民间的快速互动15,从而达至敏捷、精准和高效的治理目标。16对其局限性的反思主要集中在两个角度。一是管理悖论。“网格”具有较强的行政化属性,导致管理层级增加、问题程式化、功能泛化以及新的碎片化状态17,其中还隐藏着基层政权的“内卷化”风险18,这与其制度设计的初衷是相背离的。二是自治弱化。网格化治理强化了行政权力对社会的控制,势必挤压社会主体多元性空间19,客观上弱化了社区自治组织治理系统的生成20,造成社区脱域的治理风险。21有学者甚至认为网格化治理会造成政府管控与居民自治
9、之间的制度性“断裂”。22(二)行动主义研究路径网格化治理的关键机制是:通过治理空间再造,使社区网格空间内的多元行动者形成新的链接方式和契约关系。在这个行动者关系网络中,既有基层政府的下沉干部,也有警察、城管、环卫等人员,还包括街道、社区人员以及专业社工、志愿者等,即所谓的“组团式联系”“全方位覆盖”的工作模式。使行动者间的协作得以运转的关键是,形成了一整套涵盖问题发现、处置、41江汉大学学报(社会科学版)总第 40 卷评估、反馈、问责等多环节的行动机制。特别是新冠疫情发生后,学界关注到网格化治理的一些新变化。田毅鹏认为,常态意义上的社区网格正在升级为社区抗疫的“超级网格”,既包括一张通过党政
10、机关工作人员“绑定性”下沉街居所构建的“主网”,也包括若干由社区与社会组织、驻区单位、业委会、物业公司等主体协动建立起来的“辅网”。3这一解释为理解突发公共事件情境下的社区治理行动提供了新视角。(三)技术主义研究路径网格化治理的兴起与新技术支撑密不可分23,有人甚至将网格化治理理解为“运用信息技术进行精细化服务的智能化社会管理方式”24,构成了一个基于“信息生态”的整体系统25,其中的行动者和工作流程都有赖于技术的支持。26一方面,借助信息技术打通了政府层级、职能和部门之间的行政梗阻,以整体性方式进行运作和提供服务。27另一方面,形成了一套借助信息化平台的监督和考核手段,通过一整套“责任制”目
11、标管理方式明确了考评内容、考评频率与考评对象,并借助“查台账”“看现场”和“记分排名奖惩”等程序化的考核手段28,凸显了国家将具体社会事实抽象为文字、数字与图表,并以此为依据治理社会的实践能力。29近几年,为有效应对以重大传染病为代表的突发公共事件,网格化治理的技术主义倾向更加明显。不管是北京的“战疫金盾”30,还是由杭州开发后普及全国的“健康码”31,都在与社区网格化治理结合后实现了社区疫情精准防控。社区通过网格化实现了网格内的问题摸排、数据采集,为大数据分析提供了数据支持,并进一步借助大数据实现对数据的有效整合和充分分析,将社区网格化治理工作做细做扎实。32当然,仍然有部分学者始终对新技术
12、泛化保持警惕,认为这不仅可能使复杂的国家治理活动操作化为智能的“机器”“数据”“算法”“网格”“部件”等,从而陷入行政过密化陷阱33,也有可能使社区治理面临实体空间细分化与虚拟空间泛在化断链脱节、技术运用特殊性与网格化模式特定性衔接不畅等断裂风险。34当然,上述三种研究路径不是割裂的,而是相互联系和影响的。这些研究成果为深化对网格化治理的认知以及面向突发公共事件应对的社区治理机制提供了丰富的视角和极有启发性的解释路径,但该研究领域仍存在较大的学术推进空间。首先,大多数研究是对网格化实践经验的总结与理论抽象,对其局限性的系统性反思相对较少。其次,对于基层重大突发公共事件的回应不足。多数研究集中在
13、社区治理整体层面,而重大突发公共事件对于网格化治理模式带来哪些挑战,如何以此为契机进行制度升级?这些问题尚未有专门的阐释。针对上述两个方面的问题,我们的研究可以做一些推进。在面对突发公共事件时,网格化治理模式出现了“新碎片化”现象。J区推出的“点位长”负责制是破解这一问题的新路径,本质上实现了对网格化治理的迭代升维。作为一项经验研究,我们在贡献有关“点位长”负责制的经验事实基础上,尝试对其运行机制作出解释。二、新碎片化:突发公共事件中的网格化治理克服公共服务中的管理碎片化问题是网格化治理的制度初衷之一。35目的是通过资源整合、空间重塑和流程再造,打破部门分割分化、多头投入等粗放式管理状态,以提
14、升公共服务效率。36学界普遍认为,网格化治理可以在一定程度上释放科层化的行政体制与多元主体间的疏离,使跨部门、多主体、全行业的社会整合得以推进,将不同性质的力量配置在同一网格空间中18,并为多元力量的协调合作创造条件。37从全国范围的实践经验看,各地基本上都将建设统一的“网格化服务应用系统”作为推进该项工作的核心任务,以实现信息跨区域、跨部门、跨422023 年第 4 期刘晓峰,杨悦:黏合碎片:面向突发公共事件应对的网格化治理升维层级的互联互通、融合共享,网格内的基础信息实现统一采集和动态管理。网格化所要解决的碎片化问题不仅仅是行政管理机制上的,还包括社会秩序层面的碎片化,也即李强等学者用“社
15、区碎片化”“社会解组”等概念所描绘的社会秩序状况。38在常态化环境下,社区网格化治理基本能够实现对网格治理资源的整合和多元主体的融合。但当网格化治理面对突发公共事件时,新的碎片化问题产生了。接下来,我们将呈现和分析新冠疫情爆发初期,J区网格化治理中的新碎片化现象。(一)案例背景J区位于N市中部,主城区东南面,2000年由县改区,成为中心城区之一。辖区面积1561平方公里,共有10个行政街道、128个社区、73个村。39由于不少街道是从农村地域或城乡结合部变成了城区,人口和经济结构发生了较大变化。2011年开始,J区大力培育以科技为支撑的知识密集型、智慧主导型战略产业,重点发展智能电网和无线通信
16、两大核心产业,目标是建成所在省的战略性新兴产业基地,并已成为N市经济增长和城市扩张速度最快的区域。目前,拥有3 个经济技术开发区,959 家驻区企业。40根据 J区第七次全国人口普查数据,截至 2020 年 11月,全区常住人口1926117人,外来人口677899人,约占总人口的35%。412017年12月,N市所在省的省委办公厅、省政府办公厅印发 关于创新网格化社会治理机制的意见,正式在省内全面推开网格化社会治理工作。文件提出,在社区(村)现行行政区划框架内,城市社区以居民小区、楼栋等(大体按300户左右)为基本单元,农村以自然村落、村民小组或一定数量住户(大体按200300户)为基本单元
17、,统一划分设置社会治理综合网格。每个网格承担信息采报、便民服务、矛盾化解等九项服务管理职责。要求每个网格确定一名网格长,并配备一名以上兼职网格管理员,有条件的社区配备专职网格管理员。N市成为所在省创新网格化社会治理机制工作的首批试点城市。在这样的背景下,J区着手打造“全要素网格化”社会治理,尝试将公共服务要素和维护社会稳定要素相融合,以推进网格化治理的精细化、信息化和精准化。将全区1561平方公里区域内的201个社区(村)划分为2437个社会治理网格,其中按照类型归纳为综合网格1956个、专属网格481个。42统一制定了“64922”全要素网格要素清单,明确了6大工作角色、4大工作任务、9大类
18、拓展要素、22类小项要素及118项工作内容(图1)。43图1“64922”全要素网格要素清单图(二)新碎片化的表现1.空间碎片化空间是社会科学领域的一个复杂概念,在社会学、政治学、经济学等多个学科均有所应用。43江汉大学学报(社会科学版)总第 40 卷尽管不同学科对于空间的界定不同,但基本上都指向了物理的或者社会的两个层面。这两个层面并不是对立的,物理层面的空间为社会互动提供了场所,也为制度和规则的形成创造了机会。44因此,我们可以从这两个层面讨论考察疫情下社区网格化治理空间的碎片化表现。一是物理层面的空间区隔。网格化是一种“社区网格”,即以社区居委会为基本单位,按照居住小区形态界定与划分的管
19、理单元,一般其工作安排主要围绕居民生活开展,但企业、楼宇、公共场所以及建筑工地等并没有包含在内。为了弥补这一不足,N市创新划分基层服务管理单元,分别设置了以社区(村)为基本内容的社会治理综合网格和以行政中心、各类园区、商务楼宇及企事业单位等为核心要素的专属网格。专属网格虽然在客观上将原先遗漏的空间重新纳入管理范围之内,但其实际作用不尽如人意。这些区域更多情况下是由政府相关职能部门分管,网格员在日常事务管理过程当中较少涉及。于是在企业复工复产拉开帷幕之时,社区网格的空间盲区逐一暴露,不论是分散在居民小区周围的企业、商铺,还是建筑工地、街巷路段、公共场所等,都处在管理空白地带,尤其是在恢复阶段原本
20、处于停工停产、无需防控状态的企业。二是社会层面的空间异化。不同网格空间的内容有所差异,有的网格空间是商业单位居多,有的网格空间是老旧小区为主,还有些网格则是工业园区等;同一网格空间的事务累积叠加,党建、城管、环保等工作将空间分割为不同性质的单元。一方面,力图将问题尽量在管理服务单元内部解决的网格化模式阻碍了社区的横向连接,不利于疫情协同治理机制的建立和完善。另一方面,除了基础性的社区治理网格,区内还设有2437个社区警务网格,也就是所谓的“警格”。这样一来,同一空间被切碎为多重单元,而多重单元又内含着多重管理张力。如何实现“警格融入网格”“网格对接警格”,协调二者关系,也成为J区必须面对的现实
21、困境。2.权责碎片化城市社区治理中存在两条权责主线,一条是纵向的,即基层政府街道办事处社区居委会三者之间自上而下的权责关系;另一条是横向的,即政府各部门、社区居委会、居民、企业、社会组织等多元主体之间的权责关系。纵向上过度分层,使得权责链条不断延长,影响了治理的效能。而横向上推崇多元共治,形成了权责分散、权益交织的“复合治理结构”45,容易产生权责重叠和治理冲突。这是治理体系本身具有碎片化问题的根源。当疫情发生后,网格化治理下的权责碎片化更加凸显了。比如,疫情防控的大量工作被分割给实际从事排查工作、提供具体服务的网格员,但由于网格员往往有责无权,为了“规避”责任只得将程式化的表格顺着科层体制层
22、层传导给上级,防控工作悬浮于防控实际问题之上。此外,治理网格还要协调来自基层的社区居委会、业主委员会、物业公司的矛盾冲突,同时还要回应街道和上级政府在防疫、党建、治安、环保等方面的不同要求。治理网格的防疫责任被放大了。在人数不足、精力有限的情况下,多重任务如何分工?网格内密集的住户与商户如何划分?每人应当肩负多少任务、管理多大区域?是任务负责还是属地负责或者是二者交叉?这些问题早已不是仅仅依靠网格可以解决的了。此外,为了弥补疫情防控期间人手不足的短板,区政府工作人员、街道领导、党员干部等下沉社区一线队伍。由于缺乏有效的协调,这些下沉人员反而降低了一线防控的效率。当前,社区急需一个创新机制将多方
23、力量有效整合并纳入疫情防控的大网之中。3.信息碎片化社区网格化治理脱胎于上海的社区治理信息化再造,是以个人和家庭数据信息为前提条件的。这些信息内容广泛、类型多样,是公安、卫计、民政、统计、房管、残联、人社、劳动、教育、信访等多部门职权在社区层面的体现。网格化治理的兴起伴随着早期电子政务的发展,政府不同部门各自建立信息网络平台,但这些平台主要是围绕单项业务运行,信息口径往往不统一442023 年第 4 期刘晓峰,杨悦:黏合碎片:面向突发公共事件应对的网格化治理升维也缺乏兼容性,造成所谓的“信息孤岛”现象。从这个角度看,社区网格治理从一开始就具有信息碎片化的“先天不足”。以公共卫生事件为代表的突发
24、公共事件更加依赖于信息的快速运转和精确传递。与2003年的“非典”疫情不同,新冠疫情发生在信息爆炸的大数据时代,大数据、云平台等技术手段已被广泛运用。但在新技术应用过程中,社区网格化治理却面临一些突出问题。一方面,同一网格中不同社区或单位之间的信息化水平参差不齐。不少数据依靠网格员或其他社区工作人员手动采集,拖慢了整个网格的效率。一些老旧社区缺少统一的公共卫生服务平台信息系统,再加上日常信息缺乏动态管理,更新不及时,难以为居民提供实时疫情信息发布、数据填报、举报监督、线上诊疗等服务。46另一方面,政府机构本身的“信息孤岛”顽疾使得防控信息无法在网格层面实现整合汇聚,与疫情形式下人口的跨区移动、
25、信息的跨部门流动的现实形成矛盾。疫情信息被人为地分割成“碎片”,网格仅掌握疫情的“小片段”和“小部分”数据,无法拼凑出完整的信息数据链条,疫情背景下的“信息孤岛”现象加剧了。47三、社区再整合:“点位长”负责制的运作机制在突发公共事件的背景下,如何破解社区网格化治理面临的新碎片化问题,实现多主体的联防联控是亟待探索的重要议题。2020年初,面对疫情防控常态化背景下企业复工复产的压力,J区东山街道率先试点运行以实现“分区分级精准防控”为核心的“点位长”负责制,不久后在J区内全面铺开。48“点位长”负责制是在原有全要素网格基础上将辖区合理精确划分为若干个点位,根据属地划分和行业主管部门职责,街道机
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