省级党委制定党内法规的主体权限及其规范.pdf
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1、149党内法规研究省级党委制定党内法规的主体权限及其规范王裕根摘要:以省级立法权作为参照,具体分析省级党委制定党内法规的主体权限,既是贯彻党内法规同国家法律相衔接的重要体现,也是探索形成完善的党内法规制度体系的重要路径。区别于省级立法权来源于法律赋予,省级党委制定党内法规的权力来源于党中央授予,但省级党委在中央授权范围内制定党内法规的审批主体权限不清、事项范围模糊,以及省级党委联合政府制定党内法规的主体权限及其备案审查程序还不清晰。鉴于此,省级党委有必要修订省级党内法规制定细则,主动对接中央授权事项,细化规定省级党委制定和审批党内法规的主体权限,建立立规联席工作机制,加强评估制度建设,确保省级
2、党委立规权力规范运行。关键词:省级党内法规;省级党委;制定权;规范性中图分类号:DF0-05文献标识码:A文章编号:1 6 7 4-9 50 2(2 0 2 3)0 4-0 1 49-1 2作者:王裕根,法学博士,江西师范大学政法学院特聘副教授。2019年9 月修订的中国共产党党内法规制定条例(以下简称“制定条例”)进一步规定了中央和地方党内法规的制定主体及其权限范围。这部条例被誉为党内正式的“立法法”,将进一步促进形成完善的党内法规制度体系。作为党内法规制度体系的重要组成部分,地方党内法规建设在党内法规制度体系建设中发挥补充性、从属性作用。制定地方党内法规,着重规范“块”上重要问题。地方党内
3、法规对贯彻落实党中央重大决策部署,保证全面从严治党、依规治党要求在本地区落地生根发挥着重要作用。然而,当前在省级党内法规建设过程中存在重复立规、交叉立规、权限不明等问题,直接影响立规质量及其在全面从严治党、依规治党中的作用发挥。2 0 2 3年4月,中共中央印发中央党内法规制定工作规划纲要(2 0 2 3一2 0 2 7 年)(以下简称“规划纲要”),并发出通知进一步要求“聚焦提高制定质量这个核心,不断完善内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系,确保制定出台的党内法规立得住、行得通、管得了”。而围绕省级党内参见周悦丽:新时代的地方党内法规建设:问题与思考,新视野2 0 1 9 年
4、第1 期。参见宋功德:全方位推进党内法规制度体系建设,人民日报2 0 1 8 年9 月2 7 日。2 0 1 6 年1 2 月中共中央印发的关于加强党内法规制度建设的意见中首次提出“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”。2 0 1 7 年5月中央明确授权沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州7 个副省级城市和省会城市党委开展党内法规试点,赋子副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。特别需要说明的是,本文研究的省级党内法规中的“省级”是指在省级行政区划意义上,不包括副省级城市与省会城市。中共中央印发中央党内法规制定工作规划纲要
5、(2 0 2 3一2 0 2 7 年),人民日报2 0 2 3年4月1 9 日。150.2023年第4期上海政法学院学报(法治论丛)法规的立规质量问题,则需结合实践细致探讨省级党内法规的立规权力来源、制定主体、权限范围及其规范等问题。基于此,本文将首先梳理省级党内法规的制度文本规定,并参照省级地方性法规,准确定位省级党内法规的特殊性,进而深人分析省级党内法规制定主体的权限来源、范围等问题,最后提出规范省级党委立规权的制度建议。一、省级党委制定党内法规的制度规定与权力属性定位(一)省级党委制定党内法规的制度文本梳理省级党内法规的立规事项确立经历过不同阶段。一般认为,1 9 9 0 年7 月31
6、日发布的中国共产党党内法规制定程序暂行条例(以下简称“暂行条例”)对党内法规的定义、名称、适用范围、制定主体和制定修改程序都作了相应规定,实现了党内法规建设工作的规范化和制度化。但是,当时只是对省级党委制定党内法规的权力进行了原则性规定。2 0 1 3年的制定条例也没有明确规定省级党委的制定权限,而只是原则上规定省级党委在“职权范围内”制定。2 0 1 9 年的制定条例修订版则采取列举方式对省级党委制定党内法规的权限范围、审议批准程序作了规定。省级党委制定党内法规的制度文本规定详见表1:表1 省级党委制定党内法规的制度文本演变序号发布时间党内法规名称规定的内容具体条目中国共产党党内法各省、自治
7、区、直辖市党委制定党内法规的活动,11990年7 月第2 9 条规制定程序暂行条例依照本条例的基本精神进行。中国共产党党内法省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事22013年5月第3条规制定条例项制定党内法规。省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定党内法规:(一)为贯彻执行中央党内法规作出配套规定;中国共产党党内法(二)履行党章和中央党内法规规定的领导本地第1 1 条、32019年9 月规制定条例(2 0 1 9区经济社会发展和负责本地区党的建设相关职责。第1 2 条修订)根据党中央授权,就应当制定中央党内法规的有关事项,省、自治区、直辖市党委可以先行制定党内法规,待条件成熟时再
8、制定中央党内法规。通过对省级党委制定党内法规的制度文本梳理,可以得出以下两方面事实:通过对省级党委制定党内法规的制度文本梳理,可以得出以下两方面事实:一方面,省级党委制定党内法规的权限事项不断得到细化规定。相比而言,1 9 9 0 年的暂行条例仅仅是象征性地指引省级党委可以制定党内法规,而2 0 1 3年版的制定条例则明确规定省级党委享有在职权范围内的党内法规制定权力。2 0 1 9 年的制定条例修订版不仅明确规定省级党委的党内法规制定权力,还规定了省级党委的制定权限范围。可以看到,省级党委的党内法规制定权参见周叶中:关于中国共产党党内法规建设的思考,法学论坛2 0 1 1 年第4期。151省
9、级党委制定党内法规的主体权限及其规范基本上反映了这样一个演变轨迹:从1 9 9 0 年的暂行条例的象征性指引到2 0 1 3年的明确授权,再到2 0 1 9 年制定条例修订版对省级党委的制定权进行细化规定。在此过程中,省级党委的制定权限不断得到明晰,逐步具有可操作性。另一方面,省级党内法规与地方性法规的类型相似。与1 9 9 0 年的暂行条例和2 0 1 3年版的制定条例相比,2 0 1 9 年的制定条例修订版不仅明确规定省级党委在职权范围内的党内法规制定权,而且还规定了省级党委在中央授权下先行制定党内法规的权力,也即,省级党委可以在中央授权下先行制定党内法规。这种立规技术与我国立法法赋予省级
10、人大及其常委会先行制定地方性法规的基本做法一致。由此,对比我国立法法赋予省级人大及其常委会的立法权限,发现省级地方性法规与省级党内法规在类型上具有相似性。从类型上看,省级党内法规和省级地方性法规都可以分为执行型、创制型和试验型三种类型法规。?定党内法规的权力属性定位:中央立规权力的延伸(二)省级党委制定党内法规的权力属性定位:口通过比照分析省级地方性法规的属性定位,不仅可知省级党内法规的特殊性,也为进一步诊断和分析省级党内法规制定过程中存在的问题提供方向指引。省级党内法规与省级地方性法规的属性差异如表2:表2 省级党内法规与省级地方性法规的差异比较细目分类省级党内法规省级地方性法规制度文本的相
11、关规定制定条例第1 1 条/立法法制定主体省级党委省级人大及其常委会第8 0 条制定条例第1 1 条、第1 2 条/宪立法(规)权力来源中央授予宪法保障或法律赋予法第1 0 0 条、立法法第8 0 条制定条例第1 1 条、第1 2 条/立中央与地方立法(规)职权范围内执行中央党根据具体情况、实际需要依法法第8 0 条/地方各级人民代权限划分标准内法规的细化规定法立法表大会和地方各级人民政府组织法第1 0 条制定条例第2 8 条/立法法省级党委全体会议或者根据不同事项由省级人大及第8 6 条、地方各级人民代表大会批准(通过)主体常委会会议其常委会表决通过和地方各级人民政府组织法第1 1条、第50
12、 条以党委文件形式或党委由人大主席团公告并公布或制定条例第2 9 条/立法法公开形式办公厅文件形式发布人大常务委员会公告并公布第8 8 条中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定第1 1 条、立法法政治性审查、合法合规备案审查重点不抵触性审查、合法性审查第8 0 条、地方各级人民代表大会性审查和地方各级人民政府组织法第49条结合上表,通过比较分析省级地方性法规的制定主体、权限及审查标准等相关方面的制度规定,可以发现省级党内法规的特殊性在于,其本质上属于中央立规权力的延伸,也即省级党委的立规权力是中央立规权力的一部分,省级党内法规反映中央党内法规的意志。这可以从以下几方面进一步参见王裕根:党内
13、法规实施后评估标准的类型化构建一一以省级党内法规作为考察对象,上海政法学院学报(法治论丛)2021年第2 期。1522023年第4期上海政法学院学报(法治论丛)说明省级党内法规的这一特殊性:(1)省级党委立规的自主空间。2 0 1 9 年修订版的制定条例规定省级党委在“职权范围”内制定党内法规,或者在中央授权下先行制定党内法规,这也就意味着,省级党委执行中央党内法规是自身的一项职责和义务,基于执行职责和义务才可以制定省级党内法规。如果遇到中央没有规定的事项但确需制定党内法规进行规范时,也应在中央授权的前提下,才能先行制定省级党内法规。由此,省级党委制定省级党内法规的自主空间相对较小。但对于省级
14、立法而言,虽然立法法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法明确规定省级人大及其常委会可以依照“具体情况”或“实际需要”进行地方立法,但什么是“具体情况”,“实际需要”有哪些,法律并没有明确规定,留待省级人大及其常委会根据实践进行自主判断。并且,省级人大及其常委会制定地方性法规时,并不需要得到全国人大及其常委会的授权或中央批准。因此,相比省级党委的立规权限,省级人大及其常委会制定地方性法规的自主空间较大。(2)省级党委立规权的属性定位。按照2 0 1 9 年的制定条例修订版相关规定,省级党委制定党内法规的权力是基于执行中央党内法规的职责产生的。也即,省级党委制定省级党内法规的权力并非由于
15、2 0 1 9 年制定条例的明确规定才享有。省级党委本身并无党内法规的制定权力,其权力来源于中央授予,是中央立规权力的延伸。而省级立法权是基于“具体情况”和“实际需要”产生的地方立法权,这种地方立法权在一定程度上具有较大的自主性,且在实质意义上分享了部分中央立法事权。有学者认为,作为世界上最大的单一制集权国家,我国的央地立法事权主要由中央专属立法事权以及中央与地方共同立法事权构成。这也就意味着,省级层面在客观上存在一定的地方立法事权,其并非由中央授予,也不是中央立法事权的延伸,而是我国立法法明确规定的权力。(3)省级党内法规备案审查的首位标准。省级党委制定党内法规后,需要按照中国共产党党内法规
16、和规范性文件备案审查规定进行备案审查,其首位审查标准是政治性审查。按照中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定第1 1 条的规定,政治性审查主要包括“是否认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,是否同党的基本理论、基本路线、基本方略相一致,是否与党中央重大决策部署相符合,是否严守党的政治纪律和政治规矩等”。由此可以看出,省级党内法规的内容要围绕党中央的路线、方针、政策来制定,政治方向是否和党中央保持一致、党中央的政治纪律和政治规矩是否得到贯彻落实是政治性审查的重点。由此,进一步验证了省级党委制定党内法规的权力属性定位,即其属于中央立规权力的延伸,并主要围绕中央决策部署制定地方党内法规进
17、行落实,因而自主立规空间较小。与之相对的是,省级地方性法规的首要审查标准是不与宪法、法律、行政法规相抵触。我国立法法第8 0 条明确规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前参见封丽霞:中央与地方立法事权划分的理念、标准与中国实践一一兼析我国央地立法事权法治化的基本思路,政治与法律2017年第6 期。依据我国立法法第7 3条,除中央专属立法事项之外,其他事项中央尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后,地
18、方性法规中同法律或者行政法规相抵触的规定无效。这可以看作是我国关于中央地方共同立法事项的原则性规定。153省级党委制定党内法规的主体权限及其规范提下,可以制定地方性法规。”这也就意味着,只要省级人大及其常委会遵循不抵触原则制定地方性法规,那么省级地方性法规就能发生法律效力。显然,这种备案审查标准进一步反映出省级立法的自主空间相对较大,其依照实际需要和具体情况进行立法在一定程度上分享了中央立法事权。这显著区别于省级党内法规的备案审查标准,彰显了省级党内法规的特殊性。二、中央授权:省级党委制定党内法规的权力来源由上可知,区别于省级地方性法规的立法权力来源于宪法保障或法律赋予,省级党委制定党内法规的
19、权力来源于党中央授予。这可以从制度层面得到印证。中国共产党章程第1 0 条第1 项和第3项分别规定:“党员个人服从党的组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”,“党的最高领导机关,是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会”。按照代议民主制的一般理论,立法权归属于全体人民,具体行使由全体公民选出的代议机关。代议机关行使全体人民的立法权,具有根本性和最高权威性。因此,在中国共产党党内,全体党员选出的全国代表大会和它产生的中央委员会作为党的最高领导机关,有权制定党内法规。而省级党委并不是党的最高领导机关,无直接制定党内法规的权力。不过,省级党
20、委在执行中央党内法规时,在职权范围内可以制定省级党内法规,此时省级党委的立规权力来源于党中央授予,目的是更好发挥地方党内法规在依规治党、制度治党中的重要作用。同时,按照民主集中制原则,省级党委在制定地方党内法规时必须服从党中央的路线、方针及政策,坚决维护党中央权威和集中统一领导。还可以从现行规范的目的解释切入分析。2 0 1 9 年的制定条例修订版第1 1 条、第1 2 条分别规定了省级党委在职权范围内制定省级党内法规的权力和在中央授权下先行制定党内法规的权力。前者的目的是更好地贯彻和执行中央党内法规已经明确的事项,后者的目的是有效发挥省级党委在制定党内法规方面的先行先试作用,但前提是要得到中
21、央授权。因此,省级党委制定党内法规的权力实质来源于中央授权。对此,有学者明确指出,“中国共产党是统一的、一体的,地方党委是中共中央的延伸和拓展,缺乏独立性。原则上党中央有权制定、发布所有党内法规,统一在全国各级党组织实施”。也即,省级党委制定党内法规的权力需要在党中央的授权范围内行使,这种授权仅限于省级党委,并且不能再往下延伸授权。由此可知,如果说省级党委制定党内法规的权力来源于党中央授予,那么2 0 1 9 年的制定条例修订版只是为了进一步对党中央授予省级党委制定党内法规的权力进行规范,其并非构成省级党委制定党内法规的权力来源。中央授权省级党委制定党内法规的合理性在于中央与地方立法分权的成熟
22、实践。早在新中国成立初期,毛泽东同志就曾提出要处理好中央和地方两个积极性的问题,“在我们这样一个国家,应参见易有禄:立法权正当行使的控制机制研究,中国人民大学出版社2 0 1 1 年版,第1 6-1 9 页。王振民:党内法规制度体系建设的基本理论问题,中国高校社会科学2 0 1 3年第5期。参见苏绍龙:论党内法规的制定主体,四川师范大学学报(哲学社会科学版)2 0 1 8 年第5期。1542023年第4期上海政法学院学报(法治论丛)该充分发挥中央和地方两个积极性。应当在巩固中央统一领导的前提之下,给地方更多的独立性,让地方办更多的事”。而在立法领域,邓小平同志明确提出:“有的法规地方可以先搞,
23、然后经过总结提高,制定全国通行的法律”。有学者认为,“地方立法一直是中央立法的智慧和经验来源。许多立法事项尤其是经济立法领域,通常是地方先行立法,然后中央在对地方立法的经验进行总结和完善的基础上再颁布全国性的法律”。由此,通过授权省级党委制定地方党内法规,有利于充分调动省级党委在党内法规建设中的积极性,推进地方全面从严治党、依规治党。省级地方党内法规建设的实质是站在中央的高度来规划和引导地方党内法规建设的推进和发展,将依规治党基本精神运用于地方党建。与此同时,基于省级党内法规制定的特殊性,省级党委制定党内法规的权力应围绕中央授权的范围规范行使,省级党内法规的制定应当有利于维护党中央权威和集中统
24、一领导。综合上述,省级党委制定党内法规的权力实质来源于党中央授予,只不过通过2 0 1 9 年制定条例的修订,中央授权省级党委的事项权限逐步得到规范。但是,省级党委不能再授权省级党委的工作机关,因为省级党委的党内法规制定权来源于党中央的授予,不能再授权给其他机关。如果再委托给其他主体行使立规权,则缺乏立规权行使的正当性。同时,按照2 0 1 9 年制定条例修订版第34条的规定,省级党内法规必须坚持制定与解释主体同一性原则,区别于中央党内法规的解释工作,省级党内法规制定后不能再授权给其他机关解释,但其他机关可以承担具体的解释工作。然而在实践中,有的省级党内法规制定主体却将其党内法规解释权授予其他
25、主体,这与2 0 1 9 年制定条例修订版第34条的规定严重不符,属于违规授权。因此,呕待通过细化相关制定与解释细则进一步规范省级党内法规制定与解释的权力。三、问题解析:省级党内法规制定的主体及其权限再反思(一)“省级党委”主体与权限指代不明在2 0 1 9 年制定条例修订版发布之前,2 0 1 3年版的制定条例规定省级党内法规由省级党委批准。这里的“省级党委”有待进一步规范。按照党章的规定,党的地方组织包括党的地方代表大会、党的地方委员会和地方党委常委会,那么省级党委到底指哪个组织?实践中,有些地方规定除省级党委全体会议和省级党委常委会审批之外,还规定省级党内法规可以由省级党委的主要负责人进
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