省级党委制定党内法规的主体权限及其规范.pdf

149党内法规研究省级党委制定党内法规的主体权限及其规范王裕根摘要：以省级立法权作为参照，具体分析省级党委制定党内法规的主体权限，既是贯彻党内法规同国家法律相衔接的重要体现，也是探索形成完善的党内法规制度体系的重要路径。区别于省级立法权来源于法律赋予，省级党委制定党内法规的权力来源于党中央授予，但省级党委在中央授权范围内制定党内法规的审批主体权限不清、事项范围模糊，以及省级党委联合政府制定党内法规的主体权限及其备案审查程序还不清晰。鉴于此，省级党委有必要修订省级党内法规制定细则，主动对接中央授权事项，细化规定省级党委制定和审批党内法规的主体权限，建立立规联席工作机制，加强评估制度建设，确保省级党委立规权力规范运行。关键词：省级党内法规；省级党委；制定权；规范性中图分类号：DF0-05文献标识码：A文章编号：1 6 7 4-9 50 2（2 0 2 3）0 4-0 1 49-1 2作者：王裕根，法学博士，江西师范大学政法学院特聘副教授。2019年9 月修订的中国共产党党内法规制定条例（以下简称“制定条例”）进一步规定了中央和地方党内法规的制定主体及其权限范围。这部条例被誉为党内正式的“立法法”，将进一步促进形成完善的党内法规制度体系。作为党内法规制度体系的重要组成部分，地方党内法规建设在党内法规制度体系建设中发挥补充性、从属性作用。制定地方党内法规，着重规范“块”上重要问题。地方党内法规对贯彻落实党中央重大决策部署，保证全面从严治党、依规治党要求在本地区落地生根发挥着重要作用。然而，当前在省级党内法规建设过程中存在重复立规、交叉立规、权限不明等问题，直接影响立规质量及其在全面从严治党、依规治党中的作用发挥。2 0 2 3年4月，中共中央印发中央党内法规制定工作规划纲要（2 0 2 3一2 0 2 7 年）（以下简称“规划纲要”），并发出通知进一步要求“聚焦提高制定质量这个核心，不断完善内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系，确保制定出台的党内法规立得住、行得通、管得了”。而围绕省级党内参见周悦丽：新时代的地方党内法规建设：问题与思考，新视野2 0 1 9 年第1 期。参见宋功德：全方位推进党内法规制度体系建设，人民日报2 0 1 8 年9 月2 7 日。2 0 1 6 年1 2 月中共中央印发的关于加强党内法规制度建设的意见中首次提出“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”。2 0 1 7 年5月中央明确授权沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州7 个副省级城市和省会城市党委开展党内法规试点，赋子副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。特别需要说明的是，本文研究的省级党内法规中的“省级”是指在省级行政区划意义上，不包括副省级城市与省会城市。中共中央印发中央党内法规制定工作规划纲要（2 0 2 3一2 0 2 7 年），人民日报2 0 2 3年4月1 9 日。150.2023年第4期上海政法学院学报（法治论丛）法规的立规质量问题，则需结合实践细致探讨省级党内法规的立规权力来源、制定主体、权限范围及其规范等问题。基于此，本文将首先梳理省级党内法规的制度文本规定，并参照省级地方性法规，准确定位省级党内法规的特殊性，进而深人分析省级党内法规制定主体的权限来源、范围等问题，最后提出规范省级党委立规权的制度建议。一、省级党委制定党内法规的制度规定与权力属性定位（一）省级党委制定党内法规的制度文本梳理省级党内法规的立规事项确立经历过不同阶段。一般认为，1 9 9 0 年7 月31 日发布的中国共产党党内法规制定程序暂行条例（以下简称“暂行条例”）对党内法规的定义、名称、适用范围、制定主体和制定修改程序都作了相应规定，实现了党内法规建设工作的规范化和制度化。但是，当时只是对省级党委制定党内法规的权力进行了原则性规定。2 0 1 3年的制定条例也没有明确规定省级党委的制定权限，而只是原则上规定省级党委在“职权范围内”制定。2 0 1 9 年的制定条例修订版则采取列举方式对省级党委制定党内法规的权限范围、审议批准程序作了规定。省级党委制定党内法规的制度文本规定详见表1：表1 省级党委制定党内法规的制度文本演变序号发布时间党内法规名称规定的内容具体条目中国共产党党内法各省、自治区、直辖市党委制定党内法规的活动，11990年7 月第2 9 条规制定程序暂行条例依照本条例的基本精神进行。中国共产党党内法省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事22013年5月第3条规制定条例项制定党内法规。省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定党内法规：（一）为贯彻执行中央党内法规作出配套规定；中国共产党党内法（二）履行党章和中央党内法规规定的领导本地第1 1 条、32019年9 月规制定条例（2 0 1 9区经济社会发展和负责本地区党的建设相关职责。第1 2 条修订）根据党中央授权，就应当制定中央党内法规的有关事项，省、自治区、直辖市党委可以先行制定党内法规，待条件成熟时再制定中央党内法规。通过对省级党委制定党内法规的制度文本梳理，可以得出以下两方面事实：通过对省级党委制定党内法规的制度文本梳理，可以得出以下两方面事实：一方面，省级党委制定党内法规的权限事项不断得到细化规定。相比而言，1 9 9 0 年的暂行条例仅仅是象征性地指引省级党委可以制定党内法规，而2 0 1 3年版的制定条例则明确规定省级党委享有在职权范围内的党内法规制定权力。2 0 1 9 年的制定条例修订版不仅明确规定省级党委的党内法规制定权力，还规定了省级党委的制定权限范围。可以看到，省级党委的党内法规制定权参见周叶中：关于中国共产党党内法规建设的思考，法学论坛2 0 1 1 年第4期。151省级党委制定党内法规的主体权限及其规范基本上反映了这样一个演变轨迹：从1 9 9 0 年的暂行条例的象征性指引到2 0 1 3年的明确授权，再到2 0 1 9 年制定条例修订版对省级党委的制定权进行细化规定。在此过程中，省级党委的制定权限不断得到明晰，逐步具有可操作性。另一方面，省级党内法规与地方性法规的类型相似。与1 9 9 0 年的暂行条例和2 0 1 3年版的制定条例相比，2 0 1 9 年的制定条例修订版不仅明确规定省级党委在职权范围内的党内法规制定权，而且还规定了省级党委在中央授权下先行制定党内法规的权力，也即，省级党委可以在中央授权下先行制定党内法规。这种立规技术与我国立法法赋予省级人大及其常委会先行制定地方性法规的基本做法一致。由此，对比我国立法法赋予省级人大及其常委会的立法权限，发现省级地方性法规与省级党内法规在类型上具有相似性。从类型上看，省级党内法规和省级地方性法规都可以分为执行型、创制型和试验型三种类型法规。?定党内法规的权力属性定位：中央立规权力的延伸（二）省级党委制定党内法规的权力属性定位：口通过比照分析省级地方性法规的属性定位，不仅可知省级党内法规的特殊性，也为进一步诊断和分析省级党内法规制定过程中存在的问题提供方向指引。省级党内法规与省级地方性法规的属性差异如表2：表2 省级党内法规与省级地方性法规的差异比较细目分类省级党内法规省级地方性法规制度文本的相关规定制定条例第1 1 条/立法法制定主体省级党委省级人大及其常委会第8 0 条制定条例第1 1 条、第1 2 条/宪立法（规）权力来源中央授予宪法保障或法律赋予法第1 0 0 条、立法法第8 0 条制定条例第1 1 条、第1 2 条/立中央与地方立法（规）职权范围内执行中央党根据具体情况、实际需要依法法第8 0 条/地方各级人民代权限划分标准内法规的细化规定法立法表大会和地方各级人民政府组织法第1 0 条制定条例第2 8 条/立法法省级党委全体会议或者根据不同事项由省级人大及第8 6 条、地方各级人民代表大会批准（通过）主体常委会会议其常委会表决通过和地方各级人民政府组织法第1 1条、第50 条以党委文件形式或党委由人大主席团公告并公布或制定条例第2 9 条/立法法公开形式办公厅文件形式发布人大常务委员会公告并公布第8 8 条中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定第1 1 条、立法法政治性审查、合法合规备案审查重点不抵触性审查、合法性审查第8 0 条、地方各级人民代表大会性审查和地方各级人民政府组织法第49条结合上表，通过比较分析省级地方性法规的制定主体、权限及审查标准等相关方面的制度规定，可以发现省级党内法规的特殊性在于，其本质上属于中央立规权力的延伸，也即省级党委的立规权力是中央立规权力的一部分，省级党内法规反映中央党内法规的意志。这可以从以下几方面进一步参见王裕根：党内法规实施后评估标准的类型化构建一一以省级党内法规作为考察对象，上海政法学院学报（法治论丛）2021年第2 期。1522023年第4期上海政法学院学报（法治论丛）说明省级党内法规的这一特殊性：（1）省级党委立规的自主空间。2 0 1 9 年修订版的制定条例规定省级党委在“职权范围”内制定党内法规，或者在中央授权下先行制定党内法规，这也就意味着，省级党委执行中央党内法规是自身的一项职责和义务，基于执行职责和义务才可以制定省级党内法规。如果遇到中央没有规定的事项但确需制定党内法规进行规范时，也应在中央授权的前提下，才能先行制定省级党内法规。由此，省级党委制定省级党内法规的自主空间相对较小。但对于省级立法而言，虽然立法法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法明确规定省级人大及其常委会可以依照“具体情况”或“实际需要”进行地方立法，但什么是“具体情况”，“实际需要”有哪些，法律并没有明确规定，留待省级人大及其常委会根据实践进行自主判断。并且，省级人大及其常委会制定地方性法规时，并不需要得到全国人大及其常委会的授权或中央批准。因此，相比省级党委的立规权限，省级人大及其常委会制定地方性法规的自主空间较大。（2）省级党委立规权的属性定位。按照2 0 1 9 年的制定条例修订版相关规定，省级党委制定党内法规的权力是基于执行中央党内法规的职责产生的。也即，省级党委制定省级党内法规的权力并非由于2 0 1 9 年制定条例的明确规定才享有。省级党委本身并无党内法规的制定权力，其权力来源于中央授予，是中央立规权力的延伸。而省级立法权是基于“具体情况”和“实际需要”产生的地方立法权，这种地方立法权在一定程度上具有较大的自主性，且在实质意义上分享了部分中央立法事权。有学者认为，作为世界上最大的单一制集权国家，我国的央地立法事权主要由中央专属立法事权以及中央与地方共同立法事权构成。这也就意味着，省级层面在客观上存在一定的地方立法事权，其并非由中央授予，也不是中央立法事权的延伸，而是我国立法法明确规定的权力。（3）省级党内法规备案审查的首位标准。省级党委制定党内法规后，需要按照中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定进行备案审查，其首位审查标准是政治性审查。按照中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定第1 1 条的规定，政治性审查主要包括“是否认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，是否同党的基本理论、基本路线、基本方略相一致，是否与党中央重大决策部署相符合，是否严守党的政治纪律和政治规矩等”。由此可以看出，省级党内法规的内容要围绕党中央的路线、方针、政策来制定，政治方向是否和党中央保持一致、党中央的政治纪律和政治规矩是否得到贯彻落实是政治性审查的重点。由此，进一步验证了省级党委制定党内法规的权力属性定位，即其属于中央立规权力的延伸，并主要围绕中央决策部署制定地方党内法规进行落实，因而自主立规空间较小。与之相对的是，省级地方性法规的首要审查标准是不与宪法、法律、行政法规相抵触。我国立法法第8 0 条明确规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前参见封丽霞：中央与地方立法事权划分的理念、标准与中国实践一一兼析我国央地立法事权法治化的基本思路，政治与法律2017年第6 期。依据我国立法法第7 3条，除中央专属立法事项之外，其他事项中央尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规中同法律或者行政法规相抵触的规定无效。这可以看作是我国关于中央地方共同立法事项的原则性规定。153省级党委制定党内法规的主体权限及其规范提下，可以制定地方性法规。”这也就意味着，只要省级人大及其常委会遵循不抵触原则制定地方性法规，那么省级地方性法规就能发生法律效力。显然，这种备案审查标准进一步反映出省级立法的自主空间相对较大，其依照实际需要和具体情况进行立法在一定程度上分享了中央立法事权。这显著区别于省级党内法规的备案审查标准，彰显了省级党内法规的特殊性。二、中央授权：省级党委制定党内法规的权力来源由上可知，区别于省级地方性法规的立法权力来源于宪法保障或法律赋予，省级党委制定党内法规的权力来源于党中央授予。这可以从制度层面得到印证。中国共产党章程第1 0 条第1 项和第3项分别规定：“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”，“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会”。按照代议民主制的一般理论，立法权归属于全体人民，具体行使由全体公民选出的代议机关。代议机关行使全体人民的立法权，具有根本性和最高权威性。因此，在中国共产党党内，全体党员选出的全国代表大会和它产生的中央委员会作为党的最高领导机关，有权制定党内法规。而省级党委并不是党的最高领导机关，无直接制定党内法规的权力。不过，省级党委在执行中央党内法规时，在职权范围内可以制定省级党内法规，此时省级党委的立规权力来源于党中央授予，目的是更好发挥地方党内法规在依规治党、制度治党中的重要作用。同时，按照民主集中制原则，省级党委在制定地方党内法规时必须服从党中央的路线、方针及政策，坚决维护党中央权威和集中统一领导。还可以从现行规范的目的解释切入分析。2 0 1 9 年的制定条例修订版第1 1 条、第1 2 条分别规定了省级党委在职权范围内制定省级党内法规的权力和在中央授权下先行制定党内法规的权力。前者的目的是更好地贯彻和执行中央党内法规已经明确的事项，后者的目的是有效发挥省级党委在制定党内法规方面的先行先试作用，但前提是要得到中央授权。因此，省级党委制定党内法规的权力实质来源于中央授权。对此，有学者明确指出，“中国共产党是统一的、一体的，地方党委是中共中央的延伸和拓展，缺乏独立性。原则上党中央有权制定、发布所有党内法规，统一在全国各级党组织实施”。也即，省级党委制定党内法规的权力需要在党中央的授权范围内行使，这种授权仅限于省级党委，并且不能再往下延伸授权。由此可知，如果说省级党委制定党内法规的权力来源于党中央授予，那么2 0 1 9 年的制定条例修订版只是为了进一步对党中央授予省级党委制定党内法规的权力进行规范，其并非构成省级党委制定党内法规的权力来源。中央授权省级党委制定党内法规的合理性在于中央与地方立法分权的成熟实践。早在新中国成立初期，毛泽东同志就曾提出要处理好中央和地方两个积极性的问题，“在我们这样一个国家，应参见易有禄：立法权正当行使的控制机制研究，中国人民大学出版社2 0 1 1 年版，第1 6-1 9 页。王振民：党内法规制度体系建设的基本理论问题，中国高校社会科学2 0 1 3年第5期。参见苏绍龙：论党内法规的制定主体，四川师范大学学报（哲学社会科学版）2 0 1 8 年第5期。1542023年第4期上海政法学院学报（法治论丛）该充分发挥中央和地方两个积极性。应当在巩固中央统一领导的前提之下，给地方更多的独立性，让地方办更多的事”。而在立法领域，邓小平同志明确提出：“有的法规地方可以先搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律”。有学者认为，“地方立法一直是中央立法的智慧和经验来源。许多立法事项尤其是经济立法领域，通常是地方先行立法，然后中央在对地方立法的经验进行总结和完善的基础上再颁布全国性的法律”。由此，通过授权省级党委制定地方党内法规，有利于充分调动省级党委在党内法规建设中的积极性，推进地方全面从严治党、依规治党。省级地方党内法规建设的实质是站在中央的高度来规划和引导地方党内法规建设的推进和发展，将依规治党基本精神运用于地方党建。与此同时，基于省级党内法规制定的特殊性，省级党委制定党内法规的权力应围绕中央授权的范围规范行使，省级党内法规的制定应当有利于维护党中央权威和集中统一领导。综合上述，省级党委制定党内法规的权力实质来源于党中央授予，只不过通过2 0 1 9 年制定条例的修订，中央授权省级党委的事项权限逐步得到规范。但是，省级党委不能再授权省级党委的工作机关，因为省级党委的党内法规制定权来源于党中央的授予，不能再授权给其他机关。如果再委托给其他主体行使立规权，则缺乏立规权行使的正当性。同时，按照2 0 1 9 年制定条例修订版第34条的规定，省级党内法规必须坚持制定与解释主体同一性原则，区别于中央党内法规的解释工作，省级党内法规制定后不能再授权给其他机关解释，但其他机关可以承担具体的解释工作。然而在实践中，有的省级党内法规制定主体却将其党内法规解释权授予其他主体，这与2 0 1 9 年制定条例修订版第34条的规定严重不符，属于违规授权。因此，呕待通过细化相关制定与解释细则进一步规范省级党内法规制定与解释的权力。三、问题解析：省级党内法规制定的主体及其权限再反思(一)“省级党委”主体与权限指代不明在2 0 1 9 年制定条例修订版发布之前，2 0 1 3年版的制定条例规定省级党内法规由省级党委批准。这里的“省级党委”有待进一步规范。按照党章的规定，党的地方组织包括党的地方代表大会、党的地方委员会和地方党委常委会，那么省级党委到底指哪个组织？实践中，有些地方规定除省级党委全体会议和省级党委常委会审批之外，还规定省级党内法规可以由省级党委的主要负责人进行审批，这实际上扩大了省级党内法规的审批主体。例如，2 0 1 3年中国共产党河北省委员会党内法规制定细则第2 0 条规定：“应当由省委发布的其他省委党内法规，根据情况由省委常务委员会会议审议批准，或者按照规定程序报省委书记审议。”再如内蒙古自治区党内法规制定规中共中央文献研究室：毛泽东文集（第7 卷），人民出版社1 9 9 9 年版，第31 页。中共中央文献研究室：邓小平文选（第3卷），人民出版社1 9 9 3年版，第37 2 页。封丽霞：认真对待地方法治一一以地方立法在国家法治建设中的功能定位为视角，地方立法研究2 0 1 6 年第1 期。参见周悦丽：以地方为视角的党内法规体系建设研究，北京行政学院学报2 0 1 8 年第4期。参见苏绍龙：论党内法规的制定主体，四川师范大学学报（社会科学版）2 0 1 8 年第5期。参见伊士国、吉利：健全省级党内法规制定权制度研究，河南社会科学2 0 2 1 年第1 0 期。中国共产党河北省委员党内法规制定细则，河北日报2 0 1 3年6 月1 日。155省级党委制定党内法规的主体权限及其规范则（内党发【2 0 1 3】1 0 号）第2 1 条规定：“以自治区党委办公厅文件发布的党内法规，按照规定程序报送签批，由自治区党委主要领导同志批准。”针对上述省级党内法规审批主体不统一的问题，2019年制定条例修订版第2 8 条进行了统一规定：“省、自治区、直辖市党委制定的党内法规草案，由党委全体会议或者常委会议审议批准。”也就是说，2 0 1 9 年新修订的制定条例把省级党委制定的党内法规的审批主体相对明确下来，直接排除了省级党的代表大会和省级党委主要领导审批党内法规的可能，在一定程度上统一了省级党内法规的审批主体和权限。不过，“省级党委”审批党内法规的权限仍然存有不明确之处。按照中国共产党地方委员会工作条例第9 条关于党的地方委员会职责的规定，党的地方委员会职责之一是审议通过重要党内法规或者规范性文件。因此，有学者认为省级重要党内法规由党委全体会议审批，省级一般性党内法规由省级党委常委会审批。但“重要”和“一般”的具体事项指哪些？该如何区分？此外，如果“省级党委”指代不明，省级党委全体会议制定的党内法规是否可以审批自已制定的党内法规，抑或由省级党委常会审批？当然，同样的困惑也存在于省级党委常委会的审批权限。按照立法权行使的一般原理，起草（制定）法律草案之后，需要经过审议程序、表决程序及批准程序，并且通常而言履行各个程序的主体和权限都不一样。但是，现行2 0 1 9 年制定条例修订版对省级党内法规审批主体的事项范围、程序及权限都未明确界定，所以可能造成省级党内法规的制定主体与审批主体重合。实践中，如果对重要党内法规和一般党内法规无法确立相应的区分标准，且没有明确省级党委全体会议和省级党委常委会审批的事项、程序及权限，那么省级党内法规的审批主体与权限依然不明。按照2 0 1 9 年制定条例修订版的规定，中央党内法规审批的主体与权限相对清晰，但省级党内法规审批的主体与权限还存在一定的模糊性。按照2 0 1 9 年制定条例修订版第2 8 条的规定，党的中央委员会全体会议、中央政治局和中央政治局常务委员会审议批准中央党内法规的事项范围都得到明确界分。相反，省级党委全体会议和省级党委常委会并没有分别明确各自的审批范围，只是笼统地规定省级党委制定的党内法规由省级党委全体会议或省级党委常委会审批。至于省级党委全体会议和省级党委常委会分别可以审批哪些事项，2 0 1 9 年制定条例修订版并没有明确规定。从另外一个角度来讲，2 0 1 9 年制定条例修订版为省级党委制定和完善地方党内法规制定细则提供了制度空间。此外，党中央授权省级党委先行制定党内法规到底是授权省级党委全体会议还是省级党委常委会？目前，党中央授权省级党委先行制定党内法规的主体对象也还并不明确。并且，省级党委向党中央提出制定省级党内法规的建议也没有明确规定是“省级党委”的哪个组织。因此，省级党委先行制定地方党内法规，其制定与审批的主体、权限和范围都需要根据具体事项的重要程度、影响范围等方面因素进一步规定省级党委各个主体间的立规权限和审批程序。参见周望：党内法规制定主体研究：制度、实践与法理一一兼论中国共产党党内法规制定条例的完善，吉林大学社会科学学报2019年第3期。参见易有禄：立法权正当行使的控制机制研究，中国人民大学出版社2 0 1 1 年版，第333-354页。1562023年第4期上海政法学院学报（法治论丛）（二）省级党委制定党内法规的事项范围存在模糊按照2 0 1 9 年制定条例修订版第1 1 条和第1 2 条的规定，省级党委制定党内法规的事项范围包括：为贯彻执行中央党内法规而作出的配套规定；履行党章和中央党内法规规定的领导本地区经济社会发展和负责本地区党的建设而作出的规定。此外，还包括中央授权下先行制定的党内法规，即经党中央授权先行制定本应由中央党内法规规定的事项。从中可以看出，制定条例采取了列举式和授权式的方法来界分省级党委制定党内法规的事项范围。然而，省级党委立规的事项范围依然存有不明确之处，需要结合不同类型省级党内法规进行深入探讨。首先，省级党委为贯彻执行中央党内法规而作出的规定，一般把这种省级党内法规称为执行型党内法规。那么，这种类型法规该如何规定才能确保中央党内法规在地方落地？实践中，地方照抄照搬中央党内法规的思维依然存在，转抄性规定、重复立规问题较多。有些省级党委制定的地方党内法规看似执行中央党内法规，但不具有可操作性、可行性和实效性。虽然2 0 1 9 年制定条例修订版第36 条明确规定，要“对党内法规执行情况、实施效果开展评估”，但是，如何对地方执行型党内法规开展评估仍需要结合实践摸索。在贯彻执行中央党内法规的过程中，省级党委制定的执行型党内法规在哪些方面应该重点落实和细化，以及如何评估省级党委制定的执行型党内法规的实施情况，这涉及省级党委制定执行型党内法规的事项范围评估。事实上，也只有依照一定的评估原则才能准确反映省级党内法规的制定权限问题。其次，省级党委在履行中央党内法规所规定的职责时，根据本地经济发展和党的建设实际制定的党内法规一般称为创制型党内法规，但是，这类创制型地方党内法规如何才能不与省级人大制定的地方性法规和省级政府制定的地方政府规章相冲突也值得深入分析。改革开放以来，我国地方性法规和地方政府规章在推进地方经济社会发展中发挥着先行先试的重要作用，尤其是经济特区和沿海开放城市的地方性法规和地方政府规章。因此，在制定省级创制型党内法规过程中，如何恪守省级党内法规的制度边界，并协调省级党内法规和省级地方性法规之间关系，是界分省级创制型党内法规事项范围的重要前提。最后，省级党委在中央授权下可以制定本应由中央党内法规规定的事项，这类省级党内法规一般称为试验型党内法规。然而在实践中，这类试验型党内法规具体包括哪些权限事项还不太明确。例如，按照2 0 1 9 年制定条例修订版第9 条的规定，党的中央组织可以就七类事项制定中央党内法规，但是这七类事项中具体哪些事项确实需要由省级党内法规先行先试尚有疑问。一方面，有些只能由中央规定的事项显然不能授权给省级党委制定省级党内法规。例如，党的性质和宗旨、党员义务和权利等方面的基本制度涉及维护党中央权威和集中统一领导，因此不能授权省级党委制定。参见张晓燕：论党内法规制定主体制度的规范化，湖湘论坛2 0 1 8 年第3期。参见王建芹、徐君婷、车蕊：国家治理视域下党内法规实施后评估标准的构建，治理现代化研究2 0 1 8 年第6 期。参见刘长秋：论党内法规的含义及其制度建设的要求，探索2 0 1 9 年第3期。2 0 1 9 年修订的制定条例第9 条明确规定：“党的中央组织就下列事项制定中央党内法规：（一）党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标；（二）党的各级各类组织的产生、组成和职权职责的基本制度；（三）党员义务权利方面的基本制度；（四）党的领导和党的建设各方面的基本制度；（五）涉及党的重大问题的事项；（六）党的纪律处分和组织处理方面的基本制度；（七）其他应当由中央党内法规规定的事项。凡是涉及党中央集中统一领导的事项，只能由中央党内法规作出规定。”157三）省级党省级党委制定党内法规的主体权限及其规范另一方面，中央党内法规制定的事项也不是完全明确的，其中第七类事项则是一个兜底事项，这个兜底事项的范围还不明确。如果中央党内法规的兜底事项不明确，那么如何确定中央授权省级党委先行制定党内法规的事项范围？如果确需中央授权的事项，那么省级党委请求中央授权的程序是什么？如何判断省级党委在授权后没有超出中央授权？这些问题都值得深入研究和分析。委与政府联合制定党内法规的权限范围未明确界定在2 0 1 9 年修订的制定条例发布之前，地方党政是否有权联合制定党内法规并没有在制定条例中明确规定，但实践中却存在党政联合制定党内法规的情形。例如，河南省委、省政府曾印发贯彻落实中央八项规定实施细则精神的办法（豫发【2 0 1 7】2 9 号），这可以明显看出省级政府参与党内法规制定的痕迹。2 0 1 9 年修订的制定条例第1 3条第2 项规定，“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”。这表明2 0 1 9 年制定条例修订版已经肯定了党政机关联合制定党内法规的情形。但是，这并不意味着省级政府也享有党内法规制定权。显然，按照2 0 1 9 年制定条例修订版第2 条对党内法规的界定，省级政府并不是党内法规的制定主体，因此在制定党内法规时只能就党政同责方面的事项提出意见并带头执行党内法规。从制定过程来看，国家政权机关不是党内法规的牵头单位而只是参与制定机关，在实施党内法规过程中并不起统筹督导作用，并且党政联合制定的党内法规也不属于政府信息公开的范围，因此有学者认为，参与以党政机关联合发文形式发布党内法规的国家政权机关，并不因此成为党内法规制定主体。事实上，按照依法立法原则，如果省级政府觉得一些党政事项属于地方性法规和规章调整的范围，那么完全可以提请同级人大及其常委会制定地方性法规或者按照立法法的规定制定地方政府规章。此外，2 0 1 9 年制定条例修订版第1 3条第2 项规定的“党政机关”是否包含省级党委、政府联合制定党内法规的权力也尚存疑问。这是因为，制定条例第1 3条第1 项是有关部委党内法规的规定，“涉及两个以上部委职权范围事项，有关部委应当联合制定党内法规或者提请党中央制定中央党内法规”，按照法律解释的体系性解释原则，上下条文之间的主体语境应该逻辑一致，因此制定条例第1 3条第2 项也可能是中央部委之间党政联合发文的制定权。实践中，中央部委之间也经常采用党政联合发文的形式，例如中央组织部和人力资源和社会保障部联合制定事业单位工作人员奖励规定公务员调任规定公务员录用规定以及公务员录用规定等。当然，由于2 0 1 9 年制定条例修订版第1 3条第2 项没有明确规定省级党委和政府不能联合制定党内法规，因此随着地方党内法规建设的实践发展，省级党委和政府联合制定党内法规的主体权限与事项范围问题值得进一步分析。如果省级党委联合政府制定党内法规并不能认为是省级政府享有党内法规的制定权力，那么省级党委和政府联合发文至少可以看成是省级党委制定的党内规范性文件，由此在制定、审批乃至备案审查等方面的程序可以比照省级党委制定党内法规的程序进行。但是，如果确认省级党委和政府可以联合制定党内法规，那么有必要准确界定省级政府在制定党内法规过程中的主体权限。尤其是，“省级党委和政府联合发文的制度实践与制度规范体系的建构应参见苏绍龙：论党内法规的制定主体，四川师范大学学报（社会科学版）2 0 1 8 年第5期。1582023年第4期上海政法学院学报（法治论丛）恪守党对国家行政机关的领导关系之边界随着省级党委联合政府制定党内法规或者规范性文件的情形越来越普遍，由此带来的问题是，如果2 0 1 9 年制定条例修订版没有明确限定省级党委和政府联合制定党内法规的主体权限，那么在审批地方党政联合制定的党内法规或者规范性文件时是否需要依照不同的程序？以及在备案审查之时如何设定一些标准以准确诊断省级党委和政府联合制定的党内法规与中央党内法规、宪法法律、地方性法规不相冲突？等等，这些问题的解决也都涉及省级党委和政府联合制定党内法规或规范性文件的权限范围及其规范性问题。这些问题也得到了中央的重视，2 0 2 3年规划纲要明确提出，要“制定规范地方党委政策性文件制定工作规定，推动地方党委文件精简数量、提高质量、改进文风，切实解决文件配套简单照搬照抄、上下一般粗问题”。四、制度展望：省级党委制定党内法规的规范路径习近平总书记指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”有学者认为，“良规是善治的前提，党内法规制度具有根本性、全局性和长期性，党内法规制度建设要把质量摆在首位”。因此，只有不断提高省级党内法规的立规质量才能最大程度发挥省级党内法规在全面从严治党、依规治党中的重要作用。结合上述分析，为提高省级党内法规的立规质量，有效推进地方依规治党，可考虑从以下三方面对省级党委制定党内法规的权力进行规范。第一，要制定或修订省级党委制定党内法规的实施细则或办法。2 0 1 9 年修订的制定条例发布后，省级党委制定党内法规的权限虽得到明确，但从实践的角度看，还需要界分省级党委被中央授权的事项范围，以及“省级党委”指代主体、权限及其范围等问题。首先，要明确中央授权省级党委制定省级党内法规的事项范围。由于党中央的授权直接影响到省级党委制定党内法规的事项范围，因此党中央授权省级党委哪一个组织制定党内法规，以及相应的事项范围、授权程序、审批组织及审查标准都需要明确。与此同时，在制定省级党内法规制定细则时，还应界分中央授权省级党委与授权副省级城市和省会城市党委的事项范围、权限及程序。其次，在省级党内法规制定细则中，要明确规定省级党委全体会议和省级党委常委会制定与审批党内法规的事项范围，科学界分经济社会发展过程中的法律问题和政治问题，同时明确规定什么样的党内法规由省级党委全体会议审批以及什么样的党内法规由省级党委常委会审批，进一步明晰省级党委全体会议和省级党委常委的审批权限。最后，省级党内法规制定细则中应明确省级党委和政府联合制定党内法规的政治性和合法性审查标准。通过采用列举方式明确规定省级党政联合发文的事项范围，同时明晰省级党政联合制定秦前红、张晓瑜：论党政联合发文的制度属性，中共中央党校（国家行政学院）学报2 0 2 1 年第4期。中共中央印发中央党内法规制定工作规划纲要（2 0 2 3一2 0 2 7 年），人民日报2 0 2 3年4月1 9 日。中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室：习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编，中央文献出版社、中国方正出版社2016年版，第57 页。叶正国：习近平新时代党内法规质量思想研究，武汉大学学报（哲学社会科学版）2 0 1 8 年第5期。159省级党委制定党内法规的主体权限及其规范的党内法规的备案审查程序，以进一步区分党内规范性文件和行政规范性文件，并规范省级党政联合制定党内法规的事项权限。第二，建立省级党委制定党内法规的联席工作机制。省级党委制定党内法规是个政治性较强的工作，也是一个体系性工程，它既要考虑党中央的大政方针和中央党内法规已经规定的事项，也要考虑国家法律以及省级立法已经作出的实际规定，确保省级党内法规立规目标与省级立法目的的协同。其中，对于前者而言，2 0 1 9 年配套出台的党内法规备案审查规定在一定程度逐步规范了省级党内法规备案审查的侧重点，但对于后者而言，省级党内法规的立规事项是否与省级立法存在交又重合、相关术语的表达是否与既有法律术语存在冲突等问题直接体现出省级党委制定地方党内法规的权力是否规范行使。为此，需要建立省级党委制定党内法规的联席工作机制，增强省级党内法规立规的协同性、互动性，确保省级党委制定权规范行使，同时又能使省级党内法规具有可操作性。一方面，要定期组织立规联席工作会议，邀请省级人大法律委员会、省级人大常委会法工委以及省级政府司法部门参与省级党内法规立规活动，共同就立规事项中的合法性与合理性问题进行信息共享和交流探讨，形成立规的联动性。另一方面，省级党委办公厅或法规工作部门要建立和完善高校法律专家、基层党务部门参与省级党内法规制定的制度机制，充分发挥法律专家的专业优势，确保省级党委制定的党内法规经得起合法性审查；同时吸纳一线党务工作部门的工作建议，确保省级党内法规制定后具有可操作性，并产生实效性。第三，要加强省级党内法规制定后评估制度建设，重点评估省级党内法规体系性和实效性。省级党委制定党内法规要坚持统筹规划、协同推进，确保制定的党内法规与党章、宪法法律、中央党内法规一致，确保地方党内法规之间一致，确保地方党内法规与地方性法规和政府规章一致，只有保障各项法规制度相衔接协调，才能提升省级党内法规制度在国家治理中的整体效应。为此，需要加强省级党内法规制定后评估制度建设。尤其是在2 0 1 9 年修订制定条例之后，虽然省级党委立规的权限事项得到规范，但在实践中省级党委制定的党内法规是否违反宪法法律、是否过度考虑地方实际而忽视党内法规的可行性和可操作性、是否产生一定的实效性都需要开展专业性评估。通过设定评估标准和指标以检测省级党内法规的体系性、一致性以及实效性，可以进一步提升省级党内法规的立规质量。与此同时，相应地还需要配套构建省级党内法规制定、执行、清理与评估相联系的闭环式制度机制，不断推动省级党内法规高质量发展，促进形成完善的党内法规制度体系。160（责任编辑：邵宗林）2023年第4期上海政法学院学报（法治论丛）The Main Authority and Norms of Provincial Party Committees in FormulatingParty RegulationsWANGYugenAbstract:Taking the legislative power at the provincial leve