深化农村土地制度联动改革的法治目标.pdf
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1、社会科学文SOCIAL SCIENCESDIGES106陈小君深化农村土地制度联动改革的法治目标深化农村土地制度联动改革的法治目标文/陈小君深化农地制度联动改革语境之时代意涵在新时代,农地制度联动改革既是应运“中国式现代化”之理念,亦是在“系统新思维”的指导下,坚持农地制度守正与创新。(一)落实“中国式现代化”应有之义。深化农地制度联动改革是中国农地特色与农地法治综合诉求,因应中国式法治现代化的基本要求。1.立足于中国农地特色的基本国情。在生产力落后的农村地区,一些长期性深层次矛盾依然是农地制度改革的障碍。在打破城乡土地二元格局,国有土地和集体土地“同地同权”、农业用地流转、宅基地合理利用、集
2、体建设用地人市困等领域尚存矫正空间。2.追求农地公平正义的城乡融合。农地公平正义下的城乡融合呈现多维价值追求:其一,国有土地和集体土地同享发展权;其二,统筹布局城乡基础设施和公共服务一体化;其三,城镇开发边界内外集体土地平等开发。3.推动农地治理体系与治理能力现代化。如何鼎新发展格局,最大限度减少农地审批、完善农地监管方式、优化农地服务,是全过程人民民主和法治的结合体。农地治理现代化,需在农地社会保障和农地利用的监管层面保留公权力,同时赋予农民更加充分的财产权益。(二)坚持系统观念的时代性思维。若求得农地制度改革联动深化目标的立法良效,关键在运用系统观念,坚持法治思维,赋予新时代农地制度立法创
3、新的不竭动力。1.农地制度的守正与创新共生。守正与创新辩证统一。守正要求坚持社会主义公有制和集体所有制不动摇。创新则是在守正基础上,要求回归农地权利的私权本位,赋予农民更多的财产权益,完善农地利用和流转规则,减少公权的不适当干预;纠偏农地的“弱市场化”,发挥市场在土地资源配置中的决定性作用,落实政府的“守夜人”角色。2.农地制度的改革与立法并行。农村土地承包法以修法形式巩固了“三权分置”改革成果。农村土地征收、集体经营性建设用地人市、宅基地制度(简称“三块地”)改革试点经验被土地管理法民法典等法规范吸收。此外,农地制度联动改革实践中浮动的难题与卡点期待更多规则支撑或解困,农地制度立法对后续深化
4、联动改革愈发考量针对性和供给理性,致力于克服滞后性。(三)充实共同富裕内涵的人民性理念。在农村土地法制领域,共同富裕意味着人与地发展并进。1.以人民至上为农地制度联动改革主线。农地制度联动离不开土地所有权主体参与,蕴含人民至上导向的农地制度联动改革恰是在农民实质参与下,实现改革成果农民共享、财产权益不断丰富、生活水平不断提高等目标理想。2.以农地财产权益有力实现为使命依托。新一轮农地制度改革重心在于公平价值下彰显效率目标,增加农民的财产性收人。事实上,土地改革正是以实现农地财产权益为法治的使命依托,不断丰富农地制度各项财产权利内涵,以此优化农民增收、集体增产、乡村增色的动态过程,全面践行乡村振
5、兴的战略构想农地联动改革实践图景的法制效果解读全国“三块地”联动改革,兑现了农地改革试点经验的立法转化,但依然未能对有益成果进行全面吸收。(一)联动改革试点经验的成效转化。农地改革在中央统筹、地方谋略和群众智慧合力下,遵循因地制宜实践和集中提取公因式规则的进路,形成的经验被立法吸纳。1.试点经验将法治理念有机融人。治理现代化强调公权和私权协调应“去权力中心化”,试点经验恰将法治政府、尊重私权、人民至上等理念凝结人法。(1)法治政府建设的变革实践。法治政府聚焦有限政府和有为政府,有限政府以“放管服”等形式下放权力,尊重自治;有为政府明确权力清单,发挥宏观调控、行为调整等职能。如,土地管理法第5
6、条提供有为政府的主体依据和客体导向,第6 条强化政府监督与责任,第46、47、48 条落实地方政府征地责任,等等。(2)农地权利体系化思维的概括运用。第一,以城乡统一建设用地构筑为追求。土地管理法融入“同地同权、同等2023年第7 期SCCIAI.SCIENCESDIGEST107陈小君深化农村土地制度联动改革的法治目标法人市”政策精神,界定公共利益内涵外延,限缩征地范围。第二,权利系统化构造臻于完善。民法典第2 6 4条明确集体成员权益,第3 3 2 条确认集体的土地流转合同主体地位;完成承包地“三权分置”的法律体系化。第三,公法和私法搭配互动。涉及公法事项,“法无明文,不得为之”;对于集体
7、创造性改革事宜,则“法不禁止,即可为之”。2.试点经验向立法规则有序转化。相互补缺和“共振效应”的试点改革,提高了改革的系统性、整体性和协同性,突破了原有改革事项间的界限。(1)改革落地到立法效应的表征。一是政策产生落地良效。缩小征地范围与推动集体经营性建设用地入市联动、宅基地向集体经营性建设用地用途转换、土地增值收益分配机制健全等,力推土地改革向纵深发展。二是法制展现联动意蕴。征地条件、人市规则、宅基地有限市场化规则等被规定在土地管理法后,土地管理法实施条例修订明晰化。(2)法制有序整合与转化的思想指针。改革试点突破土地法制从公法到私法的障碍,形成普适法则进路。既科学配置、规范改革联动中的土
8、地管理权力,又观照农民集体和个体还权赋能,健全土地权利体系;既实现土地管理权力与士地权利的动态调整,又兼顾利益的大致平衡(二)试点联动改革实践经验人法的缺憾。从宏观实效与微观人法两个向度重点解读改革的制度规则,部析出些许遗漏或缺憾。度规则,剖析出些许遗漏或缺憾。1.征收与集体建设用地入市改革联动效果存在冲突。(1)人市实践与征收实施呈双向矛盾。土地管理法同权开放人市规范,旨在对过往不平等土地财政进行“矫正”,但第45 条中成片开发建设条款影响了上述宗旨完满实现。人市规则适用空间会受成片开发征收制度挤压,导致两项制度交叉博奔或抵悟。(2)修法对人市让利实际效果有限。土地管理法第6 3 条、第2
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