气象行业自治组织治理机制的构建与完善.pdf
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1、第3 7 卷第1 期2023年3 月DOI:10.16515/ki.32-1745/c.2023.01.008金陵科技学院学报(社会科学版)Journal of Jinling Institute of Technology(Social Sciences Edition)气象行业自治组织治理机制的构建与完善Vol.37,No.1Mar.,2023凌萍萍(南京信息工程大学法政学院,江苏南京2 1 0 0 44)摘要:在全面简政放权改革持续推进的背景下,气象行政部门引入社会力量共建气象服务体系,大力推动气象服务市场化运行。气象服务供给既要保证公益性不被市场趋利性影响,又要让社会力量更好地进人气象
2、服务供给领域而不被过度干预,需要气象行业自治组织居间发挥协调作用。在气象事业发展进入新阶段的当下,以政策为指引、需求为导向、规范为保障,构建并完善气象行业自治组织治理机制,推动气象服务市场规范化运行并走向成熟,是气象治理体系和治理能力现代化推进过程中必不可少的一环。关键词:简政放权;行业组织自治;气象服务供给;气象服务体制改革中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1 6 7 3-1 3 1 X(2023)01-0065-06我国是世界上最早观测和记录气象的国家,但与2 0 世纪50 年代就开始发展气象经济的美国、日本等发达国家相比,我国当前的气象经济建设规模仍稍显不足,气象服务效益作为气象
3、经济的典型代表亦如是。2 0 2 2 年5月,国务院印发气象高质量发展纲要(2 0 2 2 一2 0 3 5年)(以下简称纲要),围绕加快推进气象高质量发展,明确了指导思想和发展目标,对主要任务作出系统部署。纲要指出,气象事业是科技型、基础性、先导性社会公益事业,要加快构建新发展格局,面向国家重大战略、面向人民生产生活、面向世界科技前沿,以提供高质量气象服务为导向,坚持创新驱动发展、需求牵引发展、多方协同发展,加快推进气象现代化建设,努力构建科技领先、监测精密、预报精准、服务精细、人民满意的现代气象体系。纲要还明确提出,到2025年气象服务供给能力和均等化水平显著提高,2 0 3 5年基本实现
4、以智慧气象为主要特征的气象现代化。行业自治组织作为自治性、自律性、非营利性社会组织,是市场经济发展的必然产物,在市场经济中发挥推动行业自律、维护会员利益、促进经贸交流、推动经济发展等作用。气象行业自治组织通过积极与政府、企业沟通,推动气象治理体系与治理能力整体实现现代化,繁荣气象服务市场,助力收稿日期:2 0 2 2-0 9-0 6基金项目:中国气象局气象软科学项目“气象行业自治组织治理机制研究”(2 0 2 1 ZDIANXM24)作者简介:凌萍萍(1 97 9一),女,江西九江人,副教授,博士,主要从事刑法学、气象法学研究。乡村振兴、海洋强国、交通强国战略的实施。现阶段,我国经济正处于从高
5、速发展向高质量发展转型的重要时期,随着气象行业与农业生产、远洋运输、交通出行等领域的深度融合,各行业对气象服务的重视度逐渐提升,气象服务行业进人快速发展阶段。气象行业的快速发展对气象行业自治组织的发展提出了更高要求,如何在兼具行业性与普及性、公益性与经济性的综合目标指引下为气象行业创造更好的秩序空间,是气象行业自治组织必须面对和呕待解决的问题。一、气象行业自治组织的确认与发展气象事业是科技型、基础性、先导性社会公益事业,对国家安全、社会进步具有重要的基础性作用,对经济社会发展具有很强的现实性作用。在较长的一段时间内,除一部分有偿气象服务收人外,我国气象事业的资金来源主要是国家财政拨付,并以免费
6、提供气象预报、气象灾害预警为主要气象服务手段。随着社会多元化的发展,气象服务也呈现多元化、多层化趋势,传统的气象行政指导和规范已不能完全涵盖气象服务的各个层面。气象行业自治组织具有较强的专业性和行政衔接性,是气象66服务行业中不可或缺的组织形式。行业自治组织的典型形式是行业协会。行业协会是一种较松散的中间组织,它的产生是自身各种“混合成本”与市场交易成本、各种层级组织的组织成本比较后的制度选择 2 。1 997 年3 月,国家经济贸易委员会印发关于选择若干城市进行行业协会试点的方案,指出行业自治组织是对国家规范体系的有益补充,是联系政府与企业的桥梁、纽带,发挥服务、自律、协调、监督的作用,是政
7、府的参谋和助手。行业协会作为行业自治组织的普遍形式,既是政府行政管理的相对人,又依据自治规范对协会成员进行管理和规范。因此,行业协会成员需要遵循的规范既包括国家法律法规,也包括由行业协会制定的规范。我国气象行业协会起步较晚,2015年3 月,第一个全国性的气象行业自治组织一一中国气象服务协会成立。根据中国气象服务协会章程,中国气象服务协会的宗旨是促进形成统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的气象服务市场体系,致力于我国气象服务行业的繁荣发展。中国气象服务协会的成立是我国在气象服务领域推行市场化运行机制的重要实践,在当前气象服务分类、气象服务市场监督保障尚不完备的背景下,依靠行业协会的组织章程
8、、行业标准、行业自律机制能够对气象服务市场主体进行约束。目前,中国气象服务协会承担着行业自律公约制订、全国气象服务人员执业资格认定和职业水平评价、气象领域专门培训、行业技术标准及行业发展规划制订、气象服务机构第三方独立评估考核、为政府提供行业咨询报告、为企业与政府间沟通搭建桥梁等行业自治组织常见职责。二、气象行业自治组织发展存在的问题由于气象行业专业性强,行业数据具有国家安全属性和强公益性,因此一直属于公共管理类行业。目前,我国的气象服务市场发展总体处于起步阶段,气象服务尚无明确的分类,提供非基本气象服务的主力军依然是气象事业部门,商业性气象服务的法律保障和监督管理欠缺。同时,由于地区经济发展
9、水平存在差异,气象服务能力也呈现地域差别。气象事业部门除提供基本的公共气象服务外,有偿气象服务与市场气象服务之间没有明确界线,有偿气象服务收益的分配机制、考核管理机制、人金陵科技学院学报(社会科学版)才保障机制尚不健全,在内无法充分激发发展活力,在外缺乏明确的市场化运行规则。综合来看,我国气象行业自治组织发展主要存在以下两方面的问题:(一)自主性不足目前,我国气象行业自治组织的成立仍是由气象行政部门牵头发起,具有较强的行政依附性,这也带来组织类型单一的问题。例如,截至2 0 2 2 年5月,中国气象服务协会的会员单位已有540 家,而除中国灾害防御协会外,同类的行业自治性组织仅有1 1 家,无
10、法满足全国气象服务市场需求。另外,气象行业自治组织内部需要市场化的职能大多由行政机关内部改革剥离而来,带有一定的行政特征。这种独立性缺失和单一性需求指向使得气象行业自治组织对行政手段依赖度过高,缺少市场化经济手段的调节 3 ,极易导致管理效能低下,丧失行业活力 4。因此,气象行业自治组织函须摆脱对行业主管部门的依附,以独立意志为主导,在行业管理、行业指导、行业规范等方面发挥技术引导和行业规范的作用。从组织层面来看,行业自治组织是具有共同利益目标的成员根据相关法律和章程成立的组织。为了保护共同的利益,组织成员需要让渡部分权利,在法律允许的范围内进行自我管理与自我监督。另外,行业自治组织属于非营利
11、性组织,法律对其经济利润管理有着严格的要求,即仅限于基本的组织运作和管理成本,在管理活动中产生的利益也有相应的分配限制。气象行业是专业性十分强的领域,行业内部也有很多技术方向。随着社会分工的精细化与社会服务需求的多样化,行业的普及化和深度化已经成为气象行业发展的必然趋势。气象行业自治组织组建的目的是在气象行业实现气象服务的专业性与指导性。从行业良性发展的视角来看,气象行业应在气象设施与气象观测环境保护、气象数据安全与维护、气象预报与灾害性天气预警、气象灾害防御、气候变化应对与气候资源保护利用、人工影响天气以及气象行业监督等领域设立行业规则,并从规范层面和管理层面对气象特定行业采取针对性的管理。
12、然而由于气象行业行政依附性依然较强,且行业自治组织没有特定的组织经费来源,因此难以形成自主规范、自主管理的工作模式。第3 7 卷第1 期(二)服务主体单一自治是一种社会治理方式,是指一定地域或群体的成员基于自已的真实意愿,依托一定的组织体,自我认知、自我管理、自我决定的活动方式 5。一个成熟的、市场化的行业自治组织应当以保护经济主体私权利实现为目标,借助集体力量满足同行业企业的共同需求,即“特殊市场需要 6 1。气象行业自治组织以组织化、群体化的形式,将个体力量凝聚起来,作为同行业经营者的代表组织集体行动,形成相对强大的力量,有组织地抵制不合理或不合法的规则。政府机构在行使公权力时也会积极响应
13、行业协会等自治组织的政策期待,从而更为负责任且谨慎地进行权力运作,这有助于政治规则的规范化和合理化 7。但是,由于我国气象服务领域的市场运行机制尚不成熟,气象服务分类办法还未出台,因此气象服务市场的私权利主体相对较少。以中国气象行业服务协会为例,当前540 家会员单位大体可以分为高校、地方行业自治组织、企业、气象行政部门四大类。其中,行政机关占67%,企业占3 0%,高校和地方行业自治组织均占3%。可以直观地看出行政机关占比较大。因此,中国气象服务协会在行使职权过程中,应更加注重会员单位的反馈,坚决避免“两块牌子一套人马”的模式,违背行业自治组织成立的初衷。三、气象行业自治组织机制的构建(一)
14、保障气象行业自治组织的自主性随着经济社会的发展,公众对气象服务的需求越来越精细化和多样化。气象服务供给是一项具有很强公益性质的活动,气象行业自治组织也需要承担起公益使命,按照纲要文件要求,健全相关行业标准和行业规范,推动气象服务深度融入生产、流通、消费等环节,并引人新鲜的市场力量,激发气象市场主体活力,提升气象服务供给品质。气象行政主管部门也应当妥善、严谨地制定规章制度,在厘清权责范围的同时,构建完善的治理机制,保证气象行政行为的科学性、规范性、合法性;提高工作人员的行政管理能力,营造良好法治环境,加强对气象行业自治组织的业务指导。从权力流转视角来看,气象行业自治组织的良性发展系行政权力的结构
15、性移转与多元化流动,同凌萍萍:气象行业自治组织治理机制的构建与完善67时受益于权力和权利内部的相互转化 8 。在新时代全面深化改革的背景下,基于“行政性”与“自治性”共生互促的理念 ,气象行政主管部门与气象行业自治组织之间应动态协作,良性互动,共同发展。一方面,气象行政主管部门要深化气象服务体制改革,加快构建开放、多元、有序的新型气象服务体系,在对气象自治组织的行为纠偏、提供指导等方面发挥积极作用 1 0 ;另一方面,气象行业自治组织应积极承担社会责任,激发气象服务新活力,实现社会效益和经济效益的双丰收。通过行业自治组织职能的转化,实现气象行政主管部门的职能转变,构建“气象主体自治、气象行业自
16、律、社会监督、行政监管”的社会共治格局。气象行业自治是为了完善气象系统规范性管理与科学性配置而在气象行业开展的行业规范、行业管理以及行业监督的气象治理模式。因此,在宏观层面对气象行业自治组织治理机制进行制度审视时,应结合自治组织的特性和行业自治的普适性特征,设计符合气象行业的自治制度,激发气象行业积极进行自我管理的自主性。第一,分类指导,分类管理,单独立法。气象行业自治组织主要通过承接气象行政主管部门因职能转变取消或转移的部分行政审批和服务职能来参与行业管理事务,因此首先需要对气象服务进行分类,针对不同服务类型的行业自治组织单独进行规范,并通过明确相关法律,界定行业自治组织的性质、职能、设立条
17、件、组织机构、决策程序、管理体制等方式,将气象行业自治组织的运行纳人法治化管理轨道。第二,确定主业管辖范围。根据赋权理论,“赋权实现的核心在于有技术的参与,也需要借助专业的工作技巧,需要专业团体的技术和知识的引领 1 1。气象事业具有较强的专业性,具体的气象服务行业内部之间也存在较大的差异。例如,中国气象服务协会在总体性的气象相关政策咨询、重大项目论证和评估、气象科技成果鉴定、气象及相关专业资格认证、气象从业人员技术职务(称)资格评审和科技标准制定等方面承担相应的社会管理职能;各地防雷减灾协会承担雷电防护市场准入、防雷设施验收与审批、防雷减灾政策法规咨询与实施等防雷减灾专门业务中的社会管理职能
18、。因此,为了能够使行业自治组织能更好地发挥社会管理职能,应当在组织建立之初便确定主业管辖范围,确68保“一会一业”,避免“一会多业”。第三,独立性与关联性相统一。气象行业自治组织根据会员的合意,通过制定行业发展规划和行业标准、实施认证、调控行业价格、奖惩和处理纠纷等方式对行业内部公共事务进行组织和管理。对国家或者其他组织主体而言,自治是行业协会的权利,是会员以集群方式实现个体权利的手段;对内部成员而言,自治是行业协会的权力,属于社会公权力范畴,兼具权利与权力属性 1 2 。气象行业自治组织虽然不属于气象行政部门的下属单位,但作为其业务主管部门,二者面向的主体存在同一性。因此,气象行政主管部门应
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- 气象 行业 自治 组织 治理 机制 构建 完善
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